<<
>>

ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА

Идеи федерализма давно привлекают внимание ученых, исследователей в области теории права и государства. Основное в федерализме — это задача объединения в единое целое (в единое государство) отдельных частей (территориальных образований, субъектов) для реализации общих целей и интересов, при сохранении самостоятельности этих субъектов в рамках действующих федеральных конституций и федеральных законов.

Это демократическая идея, согласно которой самостоятельность субъектов в идеале ограничивается только тем, что ряд предметов ведения и полномочий субъектов федеративного государства, определяющих целостность государства, передается федерации.

Идеи федерализма играли и играют значительную роль в истории развития человеческого общества. Эволюция федерализма имеет многовековую историю. История права и государства свидетельствует, что элементы федерализма проявлялись еще в древнем и средневековом обществе, однако теоретико­правовые основы федерализма стали формироваться и развиваться в XVIII-XX столетиях, в периоды новой и новейшей истории.

Терминология федерализма широко используется в гуманитарных науках, в публицистике, в художественной литературе. Идеи федерализма распространяются на очень широкий круг общественных отношений. Такие известные сторонники анархизма, как М.Бакунин, П:Кропоткин, П.Ж.Прудон говорили о необходимости охватить федерализацией каждую область человеческой деятельности - экономическую, социальную, культурную, с тем, чтобы получить децентрализованное целое, в котором власть уживалась бы со

свободой[1].

В данной работе исследуется федеративное государство как наиболее значимый пример применения идей федерализма. В отношении государственного устройства федерализм означает образование федеративных государств (федераций) на основе федеративных отношений между субъектами таких государств. Обычно федерация определяется как форма государственного устройства, как единое государство, образованное из политико-территориальных единиц - субъектов федерации, образованных по территориальному или/и национально-территориальному принципу, которые, входя в состав государства, сохраняют за собой определенную самостоятельность.

В теории права и государства раздел "Теория государства" в настоящее время представляется одним из наиболее актуальных. Наряду с изучением происхождения государства, понятия, сущности и функций государства, типологии государств, в этом разделе рассматриваются формы государственного устройства. Наиболее сложными здесь являются вопросы федерализма и федеративного устройства государств.

Обширная библиография по проблемам федерализма, особенно по проблемам развития федерализма в России, приведена, например, в работе А. Аринина[2].

Понятие "федерация" связывается со структурной, организационной стороной государства. Это важная, но статическая характеристика государства и взаимосвязей между его составными частями - субъектами федерации. Интерес для анализа представляет не только территориальная структура федеративных государств, но и проблемы федеративных отношений, которые динамичны по своей природе, и анализ тенденций их изменения чрезвычайно

актуален[3].

Как отмечает Р.Абдулатипов, в настоящее время «нет еще общего концептуального понимания, что такое федерализм, федеративные отношения, каковы перспективы развития федерации»[4]. Разные переводы латинских терминов отражают различные стороны основных понятий. Так, термин «федерация» («foederatio») переводится как объединение, союз. Термин «федерализм», по мнению некоторых авторов[5], происходит от латинского «foedus», что означает соглашение, договор.

Основоположником идей федерализма считается Йоханнес Алтузиас (1562-1638), согласно которому федерализм - это категория, определяющая такую форму государственного устройства, которая является средством разрешения государственных, общественных, политических и многих других вопросов. Государственный федерализм является принципом структурной организации государства и методом и средством государственного управления. В современном представлении федерализм как фундамент федеративного государства подразумевает:

• формирование из территориальных образований (единиц) единого геополитического пространства;

• обязанность субъектов федерации сохранять единство и целостность государства и целостность его территории;

• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации на основе федеральной конституции и, возможно, договоров;

• самостоятельность субъектов федеративных отношении в осуществлении принадлежащих им полномочий;

• равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой.

По мнению Р. Абдулатипова, «главный принцип федерации - обеспечение единства и целостности страны». Однако для любого государства, в том числе унитарного, единство и целостность являются определяющими принципами. По нашему мнению, главное в современном федерализме - это обеспечение прав и свобод каждого гражданина федерации на основе единого правового пространства, создаваемого в федеративном государстве.

Федерализм, по словам Д.Тэпса, есть проявление сущности современного правового государства. Это не только союз властей нескольких государств против внешней военной угрозы. Современный федерализм оказывается для ряда государств единственной формой государственного устройства, в рамках которой возможно построение гражданского общества, демократии, решение национальных проблем и сохранение политического единства[6].

Федерализация - это процесс объединения или преобразования государств или территориальных образований в единое государство. Федерализация определяется как процесс создания федеративного государства или как процесс поиска целесообразного сочетания централизации и децентрализации в федеративном государстве путем перераспределения властных полномочий.

Федерализм как принцип организации государства включает в себя принципы территориального устройства и политического устройства государства. Федерация является формой реализации принципов федерализма.

Согласно концепции федерации как политической системы федерация, по мнению американского ученого М.Гродзинса, это "особая политическая система, органы управления (в широком смысле) в которой не смешиваются, не

расположены друг над другом и не связаны иерархическими отношениями, они объединены в одно целое и вместе с тем обособлены, причем ни одному из них не отдается предпочтение"[7]. Однако государственный федерализм в современном представлении предполагает, что органы государственной власти федерации и органы государственной власти субъектов федерации образуют единую систему государственной власти, призванную обеспечить существование и развитие государства, сохранение его целостности на основе конституции федеративного государства и федеральных законов.

В рамках конституции две ветви государственной власти - федеральная власть и власть субъектов федерации - образуют своеобразную иерархическую систему, в которой имеет место самостоятельность двух ветвей власти и верховенство государственной власти федерации.

Наличие двух уровней государственной власти - государственной власти федерации, и государственной власти субъектов федерации является важнейшей отличительной чертой федеративного государства.

Проблемы федеративного устройства государства должны рассматриваться как вопросы о публичной власти, мере ее централизации и децентрализации. Централизацию и децентрализацию власти как средство развития и укрепления государства необходимо рассматривать с учетом конкретной ситуации в конкретном государстве.

Государственная власть федерации - это власть народа всей страны, государственно-организованного общества. Государственная власть субъекта федерации - это власть народа этого субъекта, который является частью народа всего федеративного государства. Отсюда следует верховенство власти федерации как отражение воли всего народа, а также то, что власть субъекта федерации распространяется только на этот субъект федерации.

Понятие государственного федерализма включает в себя государство с его

территорией, населением, государственной властью, отношения между федерацией и ее субъектами, и отношения между субъектами федерации. Эти отношения связаны с распределением и осуществлением государственной власти. Они включают в себя сотрудничество и подчинение, причем сотрудничество теоретически должно играть доминирующую роль. Однако в федеративных отношениях всегда присутствует иерархичность. Государственная власть делится между федерацией и ее субъектами при верховенстве федеральной власти. Верховенство федеральной власти особенно ярко проявляется в чрезвычайных условиях: при введении чрезвычайного положения, при введении президентского правления, при приостановлении собственного управления субъекта федерации и т.д. в рамках действующего права.

Государственный федерализм основан на разграничении компетенции между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации. При этом разграничиваются предметы ведения федерации и субъектов федерации, а также полномочия федерации и субъектов федерации по предметам совместного ведения. Предметы ведения обычно разграничиваются таким образом, что законодательные полномочия по наиболее важным предметам ведения, определяющим единство и целостность государства, осуществляются федерацией. Исполнение федеральных законов возлагается не только на федеральные органы исполнительной власти, но и на органы исполнительной власти субъектов федерации.

Различают четыре вида законодательной компетенции в федеративном государстве[8].

Исключительная компетенция федерации означает, что по определенным предметам ведения принимаются только федеральные законы и основанные на

них другие федеральные нормативные акты, которые обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства.

Конкурирующая компетенция федерации и субъектов федерации означает, что по определенным предметам ведения субъекты федерации вправе принимать свои законы, поскольку по этим вопросам не приняты федеральные законы. Орган законодательной власти федерации может принять по этим вопросам законодательные акты, действующие на всей территории федерации, если он сочтет, что это необходимо для сохранения целостности государства, единого правового и экономического пространства, или что эти вопросы регулируются отдельными субъектами федерации не эффективно.

Совместная компетенция федерации и ее субъектов означает, что по определенным предметам ведения сначала принимаются федеральные законы, а затем в соответствии с ними (на основе федеральных законов) принимаются законы субъектов федерации.

Исключительная компетенция субъектов федерации предполагает круг вопросов, в решение которых федерация вмешиваться не вправе.

Существуют две теоретические модели, связанные со способом образования федеративного государства, которые обуславливают соотношение между компетенцией федерации и компетенцией субъектов федерации.

Если федеративное государство складывается в процессе децентрализации государственной власти (например, Индия), то действует обычно презумпция компетентности федерации. В этом случае в конституции образованного федеративного государства фиксируются все вопросы, которые относятся к исключительной компетенции субъектов федерации и которые федерация передает в их ведение.

Если федеративное государство образуется в результате объединения» нескольких суверенных государств (например, Швейцария), которые передают часть своей компетенции в пользу федерации, то действует презумпция компетентности субъектов федерации. При этом в конституции федеративного

государства приводятся все вопросы, которые относятся к исключительной компетенции федерации, т.е. которые передаются в исключительное ведение федерации.

Приняв за основу указанные модели, следует согласиться с точкой зрения, согласно которой в Конституции Российской Федерации необходимо было бы четко определить предметы ведения субъектов Федерации, поскольку Российская Федерация образована в результате децентрализации власти, существовавшей в сверхцентрализованном политическом образовании (СССР, РСФСР), а не путем объединения существовавших ранее суверенных государств.

Если в федерацию объединяются ранее существовавшие самостоятельные государства, то не важно, как эти государства (в историческом плане) были образованы. Другое дело, если федеративное государство создается путем выделения в субъекты федерации этнических образований по национально­территориальному принципу. Устойчивость такого федеративного государства изначально вызывает сомнение хотя бы потому, что население государственно­образующей этнической группы ("титульной нации") не обязательно преобладает по численности. Образование части субъектов федерации на основе этнических групп населения (республики, автономные национальные округа) является одной из главных причин существенного неравноправия субъектов федеративного государства.

Мировой опыт показывает, что федеративные государства, которые строились на этнических принципах (Индия, Югославия, СССР и другие), либо распались, пройдя через конфликты, либо оказались в длительной полосе кризисов. В то же время устойчивыми оказались современные федеративные государства (Швейцария, Австрия, Германия и другие), которые образованы в основном по территориальному принципу, и в которых этнический принцип носит второстепенный характер или вообще не принимается во внимание.

В России с ее многонациональным составом населения сложилась

смешанная ситуация. Ряд субъектов федерации образован по национально­территориальному признаку в виде республик и автономных национальных округов (и автономной области). Видимо, можно говорить о российской модели федерализма, сочетающей национально-территориальные и территориальные принципы построения единого федеративного государства[9]. Однако сочетание в Российской Федерации территориального и этнического принципов приводит к серьезным проблемам, которые являются причиной противоречий и конфликтов, угрозой единству государства, и модель российского федерализма требует корректировки.

Субъекты федеративного государства являются субъектами права, которые обладают основными элементами государственности (законодательной, исполнительной и судебной властью) при разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее составными частями, при гарантированности статуса этих субъектов и их границ и недопустимости их произвольного упразднения или преобразования, при участии их в осуществлении федеральной компетенции на своей территории.

В зависимости от способа образования различаются две формы федерации: договорные и конституционные. Они могут переходить одна в другую либо в том или ином виде сочетаться.

Принято считать, что федерация - более демократическая форма организации государства, чем унитарная форма. Большинство федераций имеют республиканскую форму правления. Демократичность федеративного территориального устройства государства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию публичной власти путем ее разделения между федерацией и субъектами федерации. По словам Р.Абдулатипова, «в основе государственно-правовой системы федерализма лежат демократические принципы приближения власти к особенностям и потребностям местных

сообществ, граждан»[10]. Федерация интегрирует объединившиеся государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство. Тем самым формируется единое государство, отличающееся определенной политико-правовой самостоятельностью входящих в федерацию субъектов, наличием у них государственной власти, не производной от федеральной власти.

Однако однозначно связывать федеративную форму государства с демократией не следует. Действительно, в мире существуют такие федеративные государства (например, Пакистан, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты и некоторые другие), которые вряд ли можно назвать демократическими. Российская Федерация является, согласно Конституции, демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (cτ.l). Но и в России имеются законодательные акты (особенно это относится к законодательным актам субъектов Российской Федерации), которые приводят к нарушению прав и свобод человека и гражданина, и демократия в России реально находится еще в процессе становления.

Напротив, из анализа мирового опыта следует, что многие унитарные государства (Франция, Испания, Италия) достигли высокого уровня демократии, и зачастую унитарные демократические государства значительно более эффективно решают жизненные проблемы общества, нежели недостаточно демократически развитые федерации[11].

В разные исторические периоды в федеративных государствах может существовать различный уровень централизации государственной власти. Так, при создании федерации Соединенных Штатов Америки и принятии Конституции США 1787 года преобладала концепция децентрализации и

максимальной самостоятельности штатов - субъектов федерации. Однако в чрезвычайных ситуациях, в периоды войн, борьбы с колониальной зависимостью требовалось усиление центральной государственной власти для объединения и успешной борьбы с внешним и внутренним врагом. В периоды двух мировых войн XX века в странах, участвовавших в них (США, Канада, Австралия и др.) была выдвинута и реализована доктрина чрезвычайного федерализма. В соответствии с ней издавались законодательные акты чрезвычайного характера, наделявшие федеральную исполнительную власть огромными полномочиями, превращавшими федерации по существу в унитарные государства (особенно в Канаде).

Такая же чрезвычайная ситуация складывалась в США в начале 30-х годов XX века во время политико-экономического кризиса, названного "великой депрессией". В Индии усиление централизации в федеративном государстве в значительной мере было связано с необходимостью укрепления нового государства, возникшего в результате выхода из колониальной зависимости, а затем с борьбой против сепаратистских тенденций. В Пакистане такая практика сложилась, в частности, в связи с многолетним правлением военных режимов[12].

Существует несколько теоретических представлений о федерализме как системе государственного устройства. В настоящее время в зарубежных федерациях наиболее популярными являются теории, занимающие промежуточное положение между вышеуказанными концепциями разделения компетенции федерации и субъектов федерации. К их числу относятся: теория координированного федерализма, концепция кооперативного федерализма, договорная концепция федерализма.

Основу теории координированного федерализма, или, иначе, "дуалистического федерализма", составляет идея разделения компетенции в

23 федеративном государстве таким образом, что оба уровня управления (федерации и ее субъектов) в пределах своих полномочий независимы друг от друга. Эта концепция получила свое распространение на раннем этапе развития федерализма. Такой федерализм не предусматривает обязательное объединение штатов, земель и т.п. в единое союзное государство. Эта концепция до настоящего времени не была реализована в полной мере ни в одной стране[13].

Концепция дуалистического федерализма вызывает в настоящий момент особый интерес в связи с объединением государств Европы в Европейский Союз, который имеет свой парламент, единую валюту и другие признаки государства. Европейский Союз не является единым федеративным государством, однако реально он основан на идеях федерализма и федеративных отношениях между суверенными государствами - участниками Союза, что, по-видимому, будет отражено в разрабатываемой Конституции Европейского Союза.

Концепция кооперативного федерализма рассматривает федерализм как объединение усилий центра и регионов для решения общих задач. Кооперативный федерализм стремится преодолеть деление целого на две противопоставленные друг другу части (федерация и ее субъекты), но в то же время обеспечить доминирующую роль федеральных органов власти. Региональные полномочия должны кооперироваться с федеральными[14]. Это означает, что должно быть реализовано не только разграничение компетенций между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, но и кооперация усилий, интеграция в ведении общегосударственных дел.

Концепция кооперативного федерализма предусматривает создание

смешанных органов государственной власти федерации и субъектов федерации, разработку программ развития отдельных субъектов федерации, специальные "субсидии выравнивания" уровня развития регионов. Они направлены, главным образом, на развитие социально-экономической инфраструктуры и поднятие уровня жизни "бедных" регионов. Такой подход наиболее ярко проявился в Федеративной республике Германии (ФРГ) после объединения с Германской демократической республикой (ГДР).

Идеи кооперативного федерализма реализованы в настоящее время в Соединенных штатах Америки (США), Германии, Австрии, и ценность их состоит в том, что федерация и субъекты федерации стремятся к миру и согласию на основе сотрудничества и солидарности[15]. Концепция кооперативного федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации и их взаимовыгодного сотрудничества. На этой концепции базируется в настоящее время ряд конституций федеративных государств.

Договорная концепция федерализма более популярна в субъектах федерации с выраженными сепаратистскими тенденциями, и в субъектах федераций, считающих себя ущемленными по отношению к другим субъектам. Согласно этой концепции, федеративное государство возникает как объединение государств, которые посредством договора передали часть полномочий созданному ими федеральному уровню государственной власти. При этом субъекты федерации сохраняют самостоятельность в пределах своей компетенции и обладают правом вето на все изменения в федеративном договоре или федеральной конституции. Некоторые положения, соответствующие этой концепции, можно найти, например, в Конституции США.

Следует отметить, что к концепциям федерализма иногда относят "бюджетный федерализм". В истории Российской Федерации эта концепция

связана с тем, что одним из актуальных вопросов в условиях переходного периода к рыночной экономике и становления российской государственности, в условиях неравноправия и неравнозначности субъектов федерации и ограниченности бюджетных средств, является вопрос разграничения функций федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов, и установление действенных взаимосвязей между звеньями финансовой системы всего государства[16].

Существует концепция экономического федерализма. Сторонники этой концепции разделяют федерализм на "политический" и "экономический", и предсказывают перерастание первого во второй. Главной задачей экономического федерализма является обеспечение устойчивости и полномочности федерального уровня государственной власти как выразителя политических и экономических интересов государства, как интегратора и регулятора всего экономического механизма государства, его экономического пространства и потенциала[17].

На наш взгляд, использование понятий "бюджетный", "экономический федерализм" как концепций федерализма неправомерно с теоретической точки зрения. Эти понятия - лишь грани одного общего политико-правового понятия — "федерализм", и отражают конкретные отношения между федерацией и ее субъектами, в данном случае экономические, финансовые, бюджетные.

В соответствии со сказанным ранее, федерализм - это система общественных отношений, имеющих исторические корни и особенности развития, определяющая единое государство при сохранении • в рамках этого государства относительной самостоятельности его субъектов, при передаче федерации тех предметов ведения и полномочий, которые определяют единство и целостность федеративного государства.

Отсюда следует, в частности, что в теоретико-правовом аспекте

26 федерализм не может быть "бюджетным" или каким-либо иным. Федеративное государство вправе принимать любые программы развития и поддержки определенных регионов (субъектов федерации) для уравнивания их возможностей и экономического развития, перераспределять бюджетные финансовые потоки. Но это право федеративного государства не имеет отношения к концепциям федерализма.

Некоторые ученые отрицают построение различных концепций федерализма[18]. По их мнению, единственной моделью федерализма является сам федерализм. Действительно, принципы федерализма едины. Но построение федеративного государства только в соответствии с этими принципами означает построение идеального федеративного государства, что вряд ли достижимо. Каждое федеративное государство имеет свою историю и специфику, что обуславливает особенности во внутренней организации государства и в управлении: государством, что и приводит к различным концепциям и моделям федерализма.

По нашему мнению, в теории права и государства следует различать концепции федерализма как одной из основополагающих идей развития общества, и модели федеративного устройства конкретных государств, избравших федеративную форму государственного устройства.

Представляется, что в Российской Федерации необходимо в максимальной степени реализовать идеи концепции кооперативного федерализма. Сотрудничество, кооперация органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов федерации при доминирующей, в соответствии с конституцией государства, ролью федеральных органов власти - эта концепция должна послужить основой создания единого сильного демократического государства. Сложившиеся реальные условия, учет всех особенностей российской государственности (огромная территория, большое

количество субъектов федерации, их неравноправие и неравнозначность, национально-территориальная структура, и др.), приводят к выводу о необходимости усиления единой системы государственной власти при одновременном развитии кооперации, при объединении усилий федерации и субъектов федерации.

Единство федеративного государства обусловлено наличием федеральной конституции и федерального законодательства, высших органов государственной власти, гражданства федерации, ее территории, включающей территории входящих в нее субъектов, политическое, экономическое и военное единство государства. Децентрализация публичной власти и разделение ее обусловлено наличием у субъектов федерации своих конституций или иных учредительных актов (уставов и др.) и собственного законодательства, органов законодательной и исполнительной власти, территории, которая не может быть изменена без их согласия, а также в ряде случаев гражданства субъекта федерации и государственных символов (столица, флаг, гимн, герб).

Важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства является оптимальное разграничение компетенции между федерацией и субъектами федерации, т.е. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации.

По мнению Ю.Тихомирова, компетенция - это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным органом. Элементами ее являются предметы ведения как объект воздействия, и полномочия как легальная мера воздействия. Возложение публичной властью компетенции на те или иные субъекты права означает установление определенных рамок, в пределах которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами[19].

Исходя из этого, предмет ведения — это государственная функция по основным сферам жизни общества — является прерогативой государства и его составных частей. Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами — это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами.

Предметы ведения федерации и субъектов федерации закрепляются в федеральной конституции. Для их реализации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, в которых определяются полномочия государственных органов федерации и органов государственной власти субъектов федерации по реализации предметов ведения государства.

Полномочие — это предоставленное законом или иными правовыми актами право субъекту (органу или должностному лицу) совершать действия, принимать решения по конкретным вопросам управления. Тем самым полномочия производны от предметов ведения.

Разграничение полномочий устанавливает объем юридически предоставленных федеральным органам государственной власти и органам власти субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов.

Рациональное сочетание и взаимодействие функций и их государственно­правовых проявлений в распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является условием стабильности и устойчивости федеративного государственного устройства. Чрезмерная централизация данных элементов публичной власти может привести к перерождению в унитарное государство, в том числе к диктатуре, даже если при этом сохраняются внешние атрибуты федерализма. Чрезмерная дезинтеграция публичной власти может привести к разрушению политико-правового, экономического и военного единства федеративного государства, выделению из него отдельных суверенных государств, ранее объединившихся в федерацию, т.е. к распаду федерации.

Именно поэтому конституции многих федеративных государств уделяют повышенное внимание гарантиям целостности государства. В настоящее время не существует федеральных конституций, которые бы признавали за субъектами федераций права сецессии - права на выход из федерации.

В этом заключается, по нашему мнению, определенная правовая коллизия. Действительно, образование субъектами федерации единого государства - процесс добровольный, но правовой механизм добровольного выхода из состава федерации отсутствует. Предполагается, что объединение - «на все времена», и федеративное государство «вечно», но, как показывает опыт истории, «вечных» государств не бывает. Следовательно, выход из федерации, ее распад возможен только в результате глобальных потрясений - войн, революций. Представляется, что такая ситуация противоречит принципам решения всех проблем общества в правовом поле.

Федеративное государство создается на основе общих интересов - политических, экономических, интересов обороны и др. В устанавливаемых связях в результате объединения (вертикальных и горизонтальных) заинтересованы все субъекты федерации. Отсюда следует, что вопросы выхода из состава федерации - сецессии, и вопросы изменения статуса субъектов федерации, их границ могут решаться только путем волеизъявления либо всего народа федеративного государства, либо народов тех субъектов федерации, статус которых предполагается изменить.

Федеративное устройство государства основывается на территориальном принципе, в отдельных странах с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Число субъектов федераций различно в разных государствах и, как правило, не зависит от размеров государств. Например, в Югославии - 2 субъекта федерации, в Австралии - 6, в Австрии - 9, в Германии - 16, в Индии - 25, в США - 50. Величина территорий и численность населения в субъектах федерации различаются и не всегда находятся в прямой зависимости друг от друга.

зо

Федеративная форма устройства государства является принципом политико-территориальной организации государства, которая, по мнению большинства ученых и политиков, является реальным условием упрочнения многонациональных государств со сложной неоднородной структурой, что следует из сущности федеративного государства как средства реализации общих интересов, урегулирования противоречий и способа объединения граждан в сообщества на разных уровнях территориальной организации государственной власти. При этом федерализм - это средство достижения баланса интересов на всех уровнях функционирования публичной власти.

Объединение территориальных образований в федеративное государство, как было указано ранее, может происходить на основе договоров. Следует заметить, что И.Умнова определяет природу федеративного государства как "систему организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора"[20]. Например, в образовании Российской Федерации из уже существующих административно-территориальных и национально­территориальных образований значительную роль сыграли Федеративный договор 1992 года и договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Однако при всей значимости упомянутых договоров следует заметить, что федерация из столь различных субъектов на основе договоров является в принципе неустойчивой, хотя бы из-за фактических неравенства и неравнозначности субъектов федерации и их разного правового статуса. И.Умнова отмечает, что "любая федерация по своей сути самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления". Безусловно соглашаясь с принципом «договоренности», в противопоставление этой точки зрения можно сказать, что

на практике значительно более прочной является федерация, в которой правовой статус субъектов федерации, принципы взаимодействия федерации и ее субъектов, равноправие субъектов федерации основываются на федеральной конституции. Конституция служит установлению единых принципов и условий построения государственности и определяет правовую основу разделения предметов ведения и полномочий федерации и субъектов федерации. После принятия в 1993 году Конституции на основе всенародного голосования Российская Федерация является стала именно конституционной федерацией, хотя существуют мнения о конституционно-договорном или даже договорном характере Российской Федерации.

В федеративном государстве должно быть разумное, рациональное сочетание демократических основ и необходимой иерархичности, т.е. "вертикали" государственной власти. Исходя из самой теории федерализма, в развитии федеративного государства нельзя опираться только на демократические начала. В конституции федеративного государства необходимо предусматривать принципы соглашения, согласия, сотрудничества, союза. Без сомнения, особое внимание должно быть уделено разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации и совместным полномочиям федерации и ее субъектов. Однако должен быть также предусмотрен институт федерального воздействия (принуждения) в случае угрозы стабильности и целостности федеративного государства, угрозы принципу равноправия различных субъектов федерации.

На основе конституции федеративного государства принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, закрепляющие основы федеративных отношений и реализующие их на практике. Однако, если говорить о российском федерализме, то в законотворческой деятельности российской представительной (законодательной) ветви государственной власти принятие законов, реіулирующих федеративные отношения в России, все еще не стало одним из главных приоритетов. Еще в 1996 году в Федеральном

собрании Российской Федерации обсуждалась инициатива по разработке проекта федеративного кодекса, нацеленного на выработку единой политической и экономической линии дальнейшего развития государства с учетом особенностей развития субъектов Российской Федерации. В федеративном кодексе следовало бы отразить весь комплекс отношений, проблем, возникающих между федерацией и субъектами Российской Федерации. В практическом плане для Российской Федерации важно, чтобы законотворческая деятельность в сфере федеративного устройства государства была направлена на обеспечение территориально-политического единства государства, равноправие субъектов Федерации и допустимую децентрализацию государственной власти посредством законодательного разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. •

Существует представление о федерации как о политической системе, где сочетается центральный и региональный уровни управления, которые в своих сферах деятельности равны между собой и независимы друг от друга, причем этот принцип должен быть закреплен в конституции федеративного государства[21]. Здесь вряд ли можно согласиться с утверждением о независимости федерации и ее субъектов, если речь идет о системе государственного управления. Очевидно, система управления имеет иерархическую структуру, и государственная власть федерации находится на более высоком уровне, чем власть субъекта федерации. Как известно, существует верховенство федерального права, в федерациях имеется институт федерального принуждения. Государственная власть федерации - это выражение государственной власти народа всей страны, а государственная власть субъекта федерации - власти народа этого субъекта. Но часть системы

всегда находится в подчиненном отношении к целому.

Различные представления о федерализме и федеративных государствах приводят к различным определениям этих понятий[22].

Попытки определить понятие "федеративное государство" часто достаточно противоречивы. Например[23], федерация определяется как сложное государство, состоящее из государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом- государством определенной самостоятельности в рамках единого целого. Это определение может быть удовлетворительным, с нашей точки зрения, если слова "субъекты-государства" заменить словами "субъекты федерации".

Конституция Российской Федерации (ч.З ст.5) устанавливает, что "федеративное устройство Российской Федерации основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации".

В фундаментальной работе "Федерализм: теория, институты, отношения" федеративное государство охарактеризовано как союзная государственно­территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (системы управления государством) и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации[24].

В указанной работе последовательно проводится мысль об объективно существующем в федеративном государстве антагонизме между федерацией и субъектами федерации и между самими субъектами. Соответственно, федерация рассматривается как носитель постоянно возобновляемого компромисса на трех уровнях: между отдельными субъектами федерации; между отдельным субъектом и самой федерацией; и между федерацией и группами субъектов федерации.

C учетом этого, следует согласиться с точкой зрения В.Чиркина, который рассматривает федерализм как инструмент смягчения и разрешения конфликтов центральной власти и власти субъектов федерации, как инструмент развития их взаимодействия на основе наиболее целесообразных в данных условиях методов государственного управления25. Опираясь на этот тезис, в настоящей работе в качестве одной из задач далее предпринята попытка дать правовую основу и оценить целесообразность создания "третьего уровня государственной власти" в Российской Федерации - создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Автор развивает представление о федерализме как о союзе государств или государственных образований, который должен обеспечить осуществление общих целей, обращая особое внимание на сохранении самостоятельности его частей. Под самостоятельностью субъектов федеративного государства здесь понимается возможность определять все стороны своего существования, оставаясь в рамках действующей федеральной конституции.

Понятие "федерализм" более общее по сравнению с понятием "федерация". Оно включает в себя собственно государство с его территорией, населением, государственной властью, и отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти. Такие отношения всегда состоят из [25]

сотрудничества и подчинения. Государственная власть в федерации едина и вместе с тем разделена: и федерация, и ее субъекты обладают государственной властью. По мнению Ю.Тихомирова "федерализм - способ сочетания централизации и самостоятельности звеньев государства"[26]. Иначе говоря, понятие федерализма одновременно отражает статику и динамику общественной жизни. Оно включает материальные основы существования, политико-территориальную организацию, отношения целого и составных частей, единство (согласие) по основным вопросам и частичное противостояние (конфликты)[27], возможность федерального воздействия (принуждения).

Как известно, предназначение государственной власти - это обеспечение свободы, безопасности и собственности членов общества в обмен на их повиновение власти в пределах, установленных правом. Иначе говоря, государственная власть способна эффективно обеспечивать их свободу, безопасность и собственность, действуя в пределах, установленных правом. Согласно взглядам И.Канта, понятие права всегда связано с принуждением, и право предполагает ограничение свободы[28]. Федерализм, следовательно, должен рассматриваться как правовое явление, вытекающее из идеи права.

Для теории и практики федеративного государства важнейшими являются проблемы государственности и "суверенитета" субъектов федерации, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, проблемы равноправия субъектов федерации, и проблемы соотношения централизации государственной власти и развития самостоятельности субъектов федерации. Эти проблемы федеративных отношений нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, они взаимосвязаны, • и разработка теоретических представлений по одной проблеме не может быть выполнена без учета других из указанных проблем. При этом, например,

36 заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.Козак считает, что "вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий - центральный вопрос федеративных отношений"29.

Федерализм, являясь в настоящее время оптимальным способом сохранения территориальной целостности сложного государства и эффективной формой развития демократической политической системы, нуждается в постоянном совершенствовании. В этом отношении в развитии российского федерализма проблемами являются: асимметрия федерации, наличие сложносоставных субъектов федерации, национально­территориальный характер отдельных субъектов федерации, трудности изменения статуса и границ субъектов, сложности процесса укрупнения субъектов30.

По мнению многих ученых, решение указанных проблем лежит на пути совершенствования территориального устройства государства31, изменения системы государственного управления и совершенствования структуры государственной власти на основе Конституции Российской Федерации и развития общих принципов федерализма. По мнению Б.Топорнина, в настоящее время "наблюдается рост интереса к проблемам федерализма. Федерализм должен укреплять государство. Принцип федерализма - это такая модель управления, которая отвечает потребностям нашего времени с учетом необходимости сохранения целостности государства и обеспечения своеобразия отдельных его территорий. Основная проблема состоит в сохранении баланса указанных факторов"[32].

29 Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и

органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5. С.3-11.

30 Иванов В. Успехи и трудности на пути российского федерализма (материалы «Круглого стола» 9 апреля 2002

г.) // Российская газета. 13 апреля 2002 года.

31 См., напр.: КурашвилиК.Т. Федеративная организация Российского государства. M.: «Компания Спутник+»,

2000.

Особый интерес для теории и практики федерализма имеют представления о политико-территориальном устройстве федеративного государства.

Территория - один из основных признаков государства, она является важнейшим элементом государства как формы политической организации общества. Территориальный фактор представляет собой фундамент построения системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Под территориальным устройством государства понимаются определенные правила взаимодействия составных частей государственной территории и политической организации общества на основе территориального принципа. Это означает, что территориальная организация государства, с одной стороны, географическое явление, совокупность его составных частей, но с другой стороны - это политическое явление, т.е. организация государственной власти, совокупность органов публичной власти33.

Составные части государства представляют собой территориальные единицы - часть территории государства и пространственная сфера деятельности соответствующих властных органов. Территориальная единица - это территория в определенных границах, на которой создаются государственные властные органы и органы местного самоуправления и которая выступает как экономическая и финансовая основа осуществления публичной власти. Территориальные единицы являются субъектами политико­территориальной организации государства.

Можно считать, что территория федерации складывается из территорий ее субъектов, т.е. равна сумме территорий субъектов. Однако в состав многих федеративных государств входят административно-территориальные образования, которые являются частями федеративного государства, но не имеют статуса субъектов федерации. К ним относятся прежде всего различные территории федерального подчинения.

” Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. M.: «Компания Спутник+», 2000.

Одним из главных понятий при рассмотрении политико-территориального устройства федеративного государства является понятие государственной границы. Следует иметь в виду, что, во-первых, федеральная государственная граница не является суммой границ ее субъектов, поскольку государственная граница отделяет федеративное государство от внешних государств, но не субъектов федерации друг от друга. Во-вторых, государственная граница федерации едина, она не делится на фрагменты, относящиеся к различным субъектам федерации, и охраняется федеральной пограничной службой.

Границы федерации являются государственными границами. Границы субъектов федерации не являются государственными; они имеют статус административных границ, поскольку субъекты федерации не являются государствами. Если признать обратное, то границы между субъектами федерации следует считать государственными, и говорить о едином федеративном государстве уже нельзя.

C вопросом о государственной и административных границах тесно связан вопрос о структуре и составе федеративного государства и их изменении. Государственная территория федерации и территории ее субъектов могут изменяться по-разному и на различной правовой основе. Ряд конституций федеративных государств устанавливает возможность изменения состава федераций путем принятия новых субъектов или преобразования существующих (изменения границ). Но в большинстве стран, для этого требуется как воля субъектов федерации, так и воля федерации в целом.

Когда изменение территории федерации непосредственно затрагивает его субъекты, возможны два варианта: 1) приращение или сокращение территории федерации на основе международных соглашений; 2) изменение территории субъекта федерации в связи с изменениями административных границ внутри федерации.

Изменение границ между двумя субъектами федерации возможно только с их обоюдного согласия и утверждается федерацией, что характеризует

верховенство федерации в территориальных вопросах.

Фактически, конечно, изменение границ между субъектами федерации затрагивает интересы всех субъектов федерации. На деле все субъекты федерации принимают участие в решении территориальных вопросов и вопросов установления границ, поскольку решение принимает высший орган государственной власти федерации, в котором так или иначе представлены интересы всех субъектов федерации.

1.2.

<< | >>
Источник: КОНЕВ Федор Федорович. ФЕДЕРАЛИЗМ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И ОПЫТ РОССИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2004. 2004

Еще по теме ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА:

  1. I. Региональное законодательство: вопросы теории
  2. § 2. Принципы разграничения предметов ведения в российском за конодател ьстве
  3. Органические и органицистские теории государства
  4. Плюралистические теории государства
  5. Евразийская теория государства
  6. ЛИТЕРАТУРА
  7. Вклад М.А. Бакунина в развитие теории анархизма
  8. Вклад М.А. Бакунина в развитие теории гражданского общества
  9. Содержание
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА
  12. ИСТОРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
  13. ПРОБЛЕМЫ СУВЕРЕНИТЕТА, АСИММЕТРИИ И РАВНОПРАВИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
  14. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  15. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ