<<
>>

Модели государственно-частного партнерства

Рассматривая проблемы классификации моделей (форм) государственно­

частного партнерства, необходимо отметить множественность существующих в настоящее время подходов. При этом на результаты, полученные исследователями, оказывают влияние самые разные факторы.

Во-первых, необходимо отметить, что в данном случае мы имеем дело с приемом классификации, результаты которой во многом предопределяются избранным основанием и правильностью применения правил деления объема понятия. Заметим, что результаты любой классификации относительны. Во-вторых, выделение тех или иных моделей производится представителями различных наук, а, как указывалось выше, предметно-методологические аспекты оказывают серьезное влияние на понимание самой природы явления. В-третьих, за основу классификации так или иначе принимают анализ практики реализации проектов государственно-частного партнерства в конкретных странах. Следовательно, за некие типические формы партнерства зачастую выдаются абсолютно конкретные институты, имеющие национальную привязку. В-четвертых, различаются цели самого деления. Оно может осуществляться и в гносеологическом, и в онтологическом, и в функциональном аспекте. И наконец, на результат оказывает влияние и субъективная установка самого автора, имеющего конкретные цели и задачи исследования.

Приведенный нами перечень факторов, определяющих множественность подходов к выделению моделей государственно-частного партнерства, не является сколько-нибудь исчерпывающим. Мы обратились к его формированию с тем, чтобы изначально определить условность любого сопоставления ниже приведенных классификаций. Мы упоминаем о них и в силу традиции, сложившейся в исследовании государственно-частного партнерства, и в связи с тем, что представление о многообразии моделей государственно-частного партнерства позволяет спрогнозировать возможность их использования в России.

При наиболее общей систематизации партнерств выделяют его контрактную и институциональную модели.

Термином «контрактная модель», как правило, обозначаются разного рода договоры (гражданско-правовые и административные), с помощью которых определяются права и обязанности

участников партнерства. При этом, характеризуя разновидности контрактной модели (ВОТ, ВООТ, ВТО, ВОО, ВОМТ, DBOOT, DBFO[62]:), исследователи, как правило, имеют в виду не конкретный тип договора (поставки, подряда и т.д.), а именно схему распределения прав и обязанностей публичного и частного партнеров в процессе реализации проекта. В рамках подобной схемы могут заключаться различные по своей природе соглашения, причем существовать они могут как параллельно, так и последовательно). Например, Внешэкономбанк через свой центр государственно-частного партнерства информирует потенциальных участников проектов (частных партнеров) о том, что может выступать финансирующей организацией по проектам типа BOT[63][64]. При этом для правового оформления таких отношений Внешэкономбанком разработаны типовые формы договоров аренды объекта инфраструктуры, аренды земельного участка, документов о предоставлении муниципальной гарантии, а также

3

соглашения о государственно-частном партнерстве .

Нужно отметить, что законодателем также востребовано представление о типе партнерства в зависимости от распределения прав и обязанностей участников соответствующих отношений. Так, в ст. 5 Закона Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно­частных партнерствах» формы партнерства выделяются именно в зависимости от характера распределения прав и обязанностей Санкт-Петербурга (как публичного партнера) и иных лиц (как партнеров частных).

Также следует обратить внимание на то, что обозначенные выше модели распределения прав и обязанностей, их символические обозначения - далеко не полный перечень типичных форм распределения прав и обязанностей в соглашении о государственно-частном партнерстве. Так, например, Д. Н. Ефремов, используя применяемый в кибернетике, математическом анализе,

экономике метод верных матриц, выделяет около 300 моделей партнерства[65].

Исследователи государственно-частного партнерства в сельском хозяйстве к контрактной форме партнерства относят сервисные контракты и договоры на управление[66][67]. По мнению А. Лисицы3, к контрактной форме государственно­частного партнерства можно отнести: 1) договоры, поименованные в ГК РФ (купля-продажа, аренда, строительный подряд, возмездное оказание услуг, доверительное управление имуществом, простое товарищество, учредительные договоры, поручительство); 2) договоры, поименованные в других нормативно­правовых актах (договор долевого участия в строительстве, договор о развитии застроенной территории, соглашение о разделе продукции, концессионное соглашение, соглашение об осуществлении (ведении) деятельности в особой экономической зоне); 3) смешанные договоры, заключаемые в порядке ст. 421 ГК РФ.

Соглашаясь с тем, что, говоря о контрактной форме государственно-частного партнерства, мы имеем в виду именно соглашения, опосредующие отношения публичного и частного партнеров, хотелось бы обратить внимание на несколько обстоятельств. Во-первых, как верно замечает А.В. Белицкая, оценка договора как формы опосредования государственно-частного партнерства может различаться в зависимости от конкретики правового регулирования в стране[68]. Во-вторых, квалификация того или иного договора именно как контрактной формы государственно-частного партнерства должна производиться на основе анализа цели соответствующего соглашения. Так, например, такие цели указаны в ст. 3 Закона о государственно-частном партнерстве. Отсутствие подобной «целевой» квалификации соглашения может привести к тому, что любой договор,

участником которого выступает государство, может быть квалифицирован как контрактная форма государственно-частного партнерства. Помимо того, что это было бы неверно с точки зрения природы и назначения отношений партнерства, на практике это могло бы привести к необоснованному распространению льготного публичного режима - режима налогообложения, бюджетного гарантирования, режима защиты - на отношения, которые не являются основанием для применения соответствующих льгот.

Говоря о российской практике, на наш взгляд, к контрактной форме государственно-частного партнерства сегодня необходимо относить: концессионные соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, контракты жизненного цикла, договоры аренды имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, договоры с инвестиционными обязательствами арендатора, договоры поставки для государственных или муниципальных нужд с инвестиционными обязательствами поставщика[69].

Что касается институциональной модели государственно-частного партнерства, то в этом случае, как правило, речь идет о создании юридического лица, предполагающего в той или иной форме совместное государственное и частное участие. Заметим, что в мировой практике принято создание акционерных обществ с определенной долей публичного участия. Наибольший опыт применения данной формы государственно-частных партнерств накоплен во Франции, где функционирует большое количество смешанных обществ (SEM).

Что касается нашей страны, то именно институциональная форма государственно-частного партнерства сегодня особенно ярко демонстрирует нам особенности рассматриваемого института в России. Так, в отличие от международной практики, в России юридические лица с совместным публичным и частным участием, как правило, не создаются «под конкретный проект». Цель, определяющая правоспособность таких организаций обычно определяется максимально широко (например, содействие инновациям). И кроме того, нередко

попытки реализации институциональной формы партнерства приводят к созданию юридических лиц, существующих вне общего правового режима, применяемого для организаций в России. О конкретной практике использования институциональной модели партнерства в России речь пойдет в других разделах работы, но заметим, что использование такой модели оказывает серьезное влияние на процесс реализации публичных полномочий государства.

В теории предложено различать модели государственно-частного партнерства в зависимости от источника инициативы партнерских отношений.

Соответственно, выделяют государственно-частные партнерства, образованные по предложению частного субъекта, а также партнерства, возникающие по инициативе публичного субъекта. Так, например, указанные модели партнерства выделяет В.П. Скачкова[70]. И. А. Губанов, дополняя эту классификацию третьей моделью, для которой характерно встречное движение инициативы, при этом связывает вид партнерства с используемой формой его юридического оформления (если инициатором выступает публичный субъект, то правовой формой партнерства будет административный акт, если частный - договор) [71].

Думается, что подобный подход к выделению моделей государственно­частного партнерства основан на неверном понимании природы и назначения соответствующих отношений. Государственно-частное партнерство - правовая форма сотрудничества, осуществляемого исключительно для решения государственных задач и в целях, которые преследует государство. Поэтому и инициатива организации соответствующих отношений всегда исходит только от государства. До и помимо подобной инициативы никакие отношения партнерства не возникают.

Например, анализируя условия предоставления финансирования проектов государственно-частного партнерства, разработанные Внешэкономбанком, мы видим, что с заявкой на получение финансирования может в установленном

порядке обратиться муниципалитет или группа муниципалитетов. В соответствии со ст. 8 Закона о государственно-частном партнерстве лицо, которое может потенциально быть частным партнером, вправе обратиться к публичному субъекту лишь с предложением о реализации. При этом само предложение должно соответствовать условиям, указанным в п. 3 ст. 8 Закона о

государственно-частном партнерстве, а также должно быть обеспечено банковской гарантией не менее чем на 5% от стоимости проекта, предполагаемого к реализации. И только по инициативе публичного партнера проект может быть направлен для оценки его эффективности.

Еще одна классификация моделей государственно-частного партнерства в качестве своего основания использует так называемый объект управления: организацию или проект[72].

При всей внешней оригинальности подобная систематизация моделей партнерства во многом воспроизводит разделение на контрактные и институциональные модели, о которых речь шла выше. Кроме того, и с точки зрения правовой формы, и с позиций соотношения государственно-частного партнерства и функций государства, конкретная форма партнерства выступает лишь средством достижения государственных целей, а следовательно, принципиального значения тип объекта, на который направлены управленческие решения государства, значения, на наш взгляд, не имеет.

Пример типологизации моделей государственно-частного партнерства можно обнаружить также в региональном законодательстве Российской Федерации. О легальной классификации партнерства здесь говорится с некоторой степенью условности. Например, в Законе Самарской области от 02 июля 2010 г. № 72-ГД «Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах»[73] выделяются две формы партнерства: имущественное участие и финансовое участие. Такая же классификация форм партнерства используется в соответствующем законе Удмуртии.

В других региональных актах (например, ст. 9 подобного закона

Ставропольского края) также сделана попытка выделить формы партнерства, но под ними понимаются конкретные типы юридических действий или сделок (например, инвестиции, договоры купли-продажи и т.д.).

Соответствующие положения регионального законодательства вряд ли можно охарактеризовать как серьезные попытки провести типологию форм государственно-частного партнерства, скорее лишь использована

соответствующая терминология. Более того, на наш взгляд, рассматриваемые положения регионального законодательства содержательно не несут никакой регулятивной функции, так как какие-либо правовые последствия в зависимость от той или иной формы государственно-частного партнерства не поставлены. Как мы указывали выше, государственно-частное партнерство как правовое явление - это комплекс правовых средств, создаваемых в связи с тем, что какие-либо цели государства достигаются посредством сотрудничества с частными лицами. Конкретизация целей определяет и объем, и видовое многообразие таких средств. И потенциально перечень таких средств может быть весьма широким. Но в систему таких правовых средств, как правило, входят элементы льготных публично-правовых режимов - налоговых, бюджетных и. т.д., их применение, очевидно, должно иметь определенные пределы. А без конкретизации объема соответствующих правовых средств отношения вряд ли могут быть квалифицированы как государственно-частное партнерство. Таким образом, необходимо критически отнестись к практике фиксации в региональном законодательстве моделей государственно-частного партнерства с

использованием приема формирования открытых перечней.

Развитие методов сравнительного правоведения привело к тому, что в теории государственно-частного партнерства выделяются модели партнерства в зависимости от особенностей, характерных для соответствующих правовых

семей. По этому основанию принято выделять англосаксонскую и континентальные модели государственно-частного партнерства[74].

Англо-саксонский, а точнее, британский тип партнерства представляет собой систему контрактов, обеспечивающих привлечение частных средств на строительство и эксплуатацию объектов инфраструктуры. Риски при этом в больше степени смещены в частный сектор, управление проектами государственно-частного партнерства осуществляется на началах координации. В Великобритании сегодня действует «Агентство развития инфраструктуры Великобритании» (Infrastructure UK), которое оказывает правительству консультационные услуги, проводит экспертизу проектов. С 2010 г. Агентство является основной структурой, осуществляющей такие функции. В период с 2000 по 2009 г. указанную деятельность осуществляла частно-государственная компания «Partnership UK».

Континентальная модель предполагает перенос акцента в сторону создания институтов (совместные предприятия, долевое участие в хозяйственных обществах) и большую степень централизации контроля за системой государственно-частного партнерства. В странах, практикующих подобную модель, преобладает идея о необходимости специализированного государственного органа для контроля за проектами партнерства.

Сотрудничество государства и частных партнеров для достижения целей государства действительно реализуется посредством определенного комплекса правовых средств, которые формируются в условиях, характерных для всей правовой системы в целом. В данной связи правовые формы государственно­частного партнерства могут различаться в конкретных правовых семьях. Однако думается, что использование результатов сравнительного правоведения для

классификации форм государственно-частного партнерства не дает того результата, который нам необходим при построении той или иной классификации. Во-первых, мы можем говорить лишь о неких общих правилах, в большей или меньшей степени характерных для правовой системы. И из этих общих правил всегда можно найти исключения. Например, в Шотландии проекты государственно-частного партнерства контролируются специальным комитетом правительства[75], в то время как в Англии проекты PFI лишь координируются, но прямо не управляются. Во-вторых, как показывает анализ генезиса института государственно-частного партнерства, такой способ достижения цели государства характерен для всех типов государств и мало зависит от особенностей правовой системы. Кроме того, хотя в целом вопрос о принадлежности российской правовой системы к той или иной правовой семье является весьма полемичным, тем не менее, можно говорить о том, что в большей степени для нее характерны черты континентального (романо-германского) права. Однако при формировании системы правовых средств, опосредующих государственно-частное партнерство, тем не менее, в современной России преобладают черты, характерные для англосаксонской модели. Так, самой распространенной правовой формой государственно-частного партнерства в России сегодня являются концессионные соглашения, практически не используется система юридических лиц с публичным участием, отсутствует государственный орган, управляющий системой государственно-частного партнерства[76]. Однако такие органы (структуры) есть в субъектах Российской Федерации (в настоящее время в девяти)[77].

И такое фактическое состояние системы государственно-частного партнерства в России ни в коей мере не связано с неким влиянием правовой семьи. Конкретные формы государственно-частного партнерства создаются под влиянием совокупности социально-политических факторов, набор которых гораздо шире, нежели система характеристик правовой семьи. О.С. Шохин,

например, пишет, что в России отсутствует возможность реализации проектов партнерства по формам сотрудничества, используемым в мировой практике[78]. Исследователь возлагает ответственность за это на законодателя, который не создал адекватной формы. В целом с приведенным высказыванием можно согласиться. Но проблема, на наш взгляд, не связана с отсутствием адекватной правовой формы. Тем более, что столь широко анонсированный Закон о государственно-частном партнерстве принят, но радикально ситуацию не изменил.

Инициатива развития тех или иных форм партнерства, как мы отмечали, должна исходить от государства. И по всей видимости, оно не испытывает сегодня необходимости в создании более дифференцированной, гибкой системы правовых средств, оформляющих сотрудничество с частными партнерами. А потребности частных партнеров в такой системе правовых средств (они обозначены достаточно открыто), по сути, сегодня во внимание не принимаются. Если в мировой современной практике государство вынуждено создавать условия для того, чтобы та или иная задача была решена с использованием механизма государственно-частного партнерства, то в России, к сожалению, государство подобной гибкости не проявляет. Истоки той или иной государственной политики в сфере государственно-частного партнерства можно найти, на наш взгляд, анализируя взаимодействие системы государственно-частного партнерства и интересов, которые лежат в основе соответствующих отношений.

Большинство исследователей сегодня говорит о том, что фундамент государственно-частного партнерства составляет система взаимодействия частного и публичного интересов. Например, З.А. Саидов полагает, что в системе государственно-частного партнерства частный интерес (получение прибыли) совпадает с интересом публичным (достижение общезначимых целей)[79]. Думается, что такой подход не вполне верен.

В основе государственно-частного партнерства всегда лежит только публичный интерес. Не случайно законодатель в Законе о государственно­частном партнерстве ни в числе признаков, ни среди принципов партнерства выгоду (взаимную выгоду) не называет. Фундамент партнерства - сотрудничество и солидарность, т. е. интересы участников не контрнаправлены, а совпадают. Мы солидарны с Ю.А. Тихомировым в том, что публичный интерес - это интерес масштабный, возникающий в случаях, когда какая-либо потребность воспринимается как «своя» всеми типами субъектов. Именно такой «общий» интерес и является основой системы государственно-частного партнерства.

Но в системе фактических публичных отношений мы имеем дело не только с собственно публичным интересом, возникающим как результат формирования и восприятия потребностей различными типами субъектов, но и с интересом, который государство обозначает как публичный, создавая для него специфическую правовую форму и средства защиты. Думается, что классификация моделей государственно-частного партнерства может производиться с учетом типа интереса, лежащего в их основе.

Первая модель - государственно-частное партнерство, реализуемое в публичном интересе. Подобное сотрудничество позволяет решать общезначимые задачи, удовлетворять потребности, воспринимаемые всеми социальными субъектами как свои. Большинство проектов государственно-частного партнерства в практике иностранных государств реализуется в сфере дорожного строительства, коммунального хозяйства, образования, т. е. в областях, которые традиционно воспринимаются как социально значимые. При этом, как правило, стадии планирования проекта предшествуют различные формы мониторинга общественного мнения, консультации с бизнес-сообществом, серьезный финансовый и SWOT-анализ. Как правило, такая форма государственно-частного партнерства служит ответом на артикулированный общественный запрос.

Интересный пример изучения базы для реализации проектов государственно-частного партнерства демонстрирует городской округ Самара. На заседании Думы городского округа Самара 26 сентября 2013 г. была

рассмотрена Стратегия комплексного развития данного округа на период до 2025 г. Работа над документом велась с 2011 г. В ходе проведенных исследований, стратегических сессий и экспертных обсуждений более 3000 жителей города смогли направить свои предложения в консолидированный текст Стратегии. К тому же, все горожане имели возможность ознакомиться с ее содержанием и внести свои предложения через сайт[80].

Схожий механизм использован в проекте «Активный гражданин», реализуемом в целом ряде городов России (в Москве, Ростове-на-Дону, Белгороде и др.).

Не беремся обсуждать ни качество подготовленных документов, ни состав экспертного сообщества, ни даже степень открытости информации о работе соответствующих ресурсов. Заметим лишь, что в любом случае такой опыт- один из примеров использования механизма мониторинга и конкретизации публичного интереса в собственном смысле слова.

Второй моделью государственно-частного партнерства, которую можно выделить по данному основанию, является партнерство, осуществляемое в интересе, для которого государство создает публично-правовую форму, в том числе систему публично-правовой защиты. Такой интерес имеет другую природу - (государственную, групповую, ведомственную, корпоративную, частную), но он благодаря усилиям государства конкретизируется в нормах публичного права. Государственно-частное партнерство в данном случае - правовая и организационная форма удовлетворения такого интереса.

К сожалению, примеров подобных проектов немало. Обратимся вновь к примеру Самары. Несколько лет назад в Куйбышевском районе города было начато строительство жилого комплекса «Озерный». Город предоставил муниципальную землю, а также взял на себя обязательства выкупить часть готовых объектов у частного инвестора, осуществлявшего застройку, - у ООО «Луч». Общая площадь зданий в микрорайоне - 23 тыс. м2(17 малоэтажных домов). Заключение соглашения о государственно-частном партнерстве

позволило муниципалитету не проводить конкурс на право заключения договор аренды земельного участника под строительство, выкуп готовых квартир также прошел вне процедур, предусмотренных законодательством о закупках товаров, работ, услуг для государственных или муниципальных нужд (сегодня это законодательство о контрактной системе).

Указанный проект в части жилой застройки реализован и хорошо известен в стране. Правда, известен как негативный опыт государственно-частного партнерства. Отселение граждан в построенные и приобретенные муниципалитетом квартиры осуществляется преимущественно в судебном порядке, поскольку качество приобретенного жилья таково, что пришлось разрабатывать специальную городскую программу объемом 280 млн. руб. по восстановлению жилого комплекса (заметим, нового)[81].

Предпринятое в работе исследование проблем классификации моделей государственно-частного партнерства позволяет сделать следующие выводы. Во- первых, все выделяемые в теории модели партнерства являются обобщающими характеристиками комплекса правовых средств, используемых для оформления отношений сотрудничества между государством и частным субъектом. Во- вторых, для оптимизации правового регулирования отношений государственно­частного партнерства необходимо создание исчерпывающих перечней как форм договоров, опосредующих государственно-частное партнерство в рамках контрактной модели партнерства, так и организационно-правовых форм юридических лиц, создаваемых в рамках институциональной формы партнерства. В-третьих, в качестве основания для классификации моделей государственно­частного партнерства не может быть использован такой критерий, как источник инициативы. Природа государственно-частного партнерства как средства реализации целей государства предполагает только один источник инициативы - публичный. В качестве основания для классификации моделей партнерства также не может использоваться критерий принадлежности правовой системы к той или иной правовой семье. Система государственно-частного партнерства формируется

под влиянием совокупности социально-политических факторов, в числе которых нет базовых характеристик правовой семьи. В-четвертых, необходимо критически отнестись к попыткам в нормативно-правовых актах, регламентирующих отношения государственно-частного партнерства, закрепить результаты классификации моделей партнерства. Соответствующие нормы не влияют на систему отношений партнерства, являются декларативными и отражают неверное представление о сущности моделей партнерства. Также необходимо критически отнестись к практике формирования в законе открытых перечней правовых средств, используемых для оформления отношений государственно-частного партнерства. И наконец, для оценки возможностей использования системы государственно-частного партнерства для реализации функций государства и решения конкретных публичных задач необходимо выделять модели партнерства в зависимости от интереса, лежащего в основе сотрудничества. Решение задач государства с использованием государственно-частного партнерства возможно лишь в том случае, когда в основе соответствующих отношений лежит публичный интерес как интерес социальной общности, возникающий на базе потребностей, общих для всех типов социальных субъектов. Государственно­частное партнерство, реализуемое в иных интересах, оформленных государством как публичные, на решение государственных задач не направлено и, как правило, прямо им противоречит.

2

<< | >>
Источник: Черномырдина Елена Владимировна. Государственно-частное партнерство в механизме реализации функций современного государства. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Самара - 2016. 2016

Еще по теме Модели государственно-частного партнерства:

  1. Введение
  2. § 2. Государственно-частное партнёрство в механизме административно-правового регулирования государственного сектора экономики
  3. Библиографический список
  4. Правовое обеспечение безопасности несовершеннолетних в сети Интернет: зарубежный и российский опыт
  5. § 1. Средства правовой политики в сфере инноваций
  6. Содержание
  7. Введение
  8. Государственно-частное партнерство: природа, эволюция, модели
  9. Теоретические проблемы определения понятия государственно-частного партнерства
  10. Эволюция института государственно-частного партнерства
  11. Модели государственно-частного партнерства
  12. Государственно-частное партнерство и функция развития культуры, науки и образования
  13. 3.1 Государственно-частное партнерство и проблемы эволюции форм осуществления функций государства
  14. Государственно-частное партнерство и договорная форма осуществления функций государства
  15. Государственно-частное партнерство и организационные формы осуществления функций государства