<<
>>

§ 2. Контроль как разновидность правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата

Анализируя состояние осуществления контроля гражданского общества за государственным аппаратом в современной действительности целесообразно обратиться к представлениям ученых о данном явлении и исследовать его сущность сквозь призму гуманитарных и юридических наук.

Прежде всего стоит отметить, что в науке рассматриваемое понятие является объектом и предметом рассмотрения не только юридических, но и целого ряда других гуманитарных наук, таких как политология, социология, и даже экономика. Это объясняется широким внедрением и использованием контроля во всех сферах жизни общества.

Понятие «контроль» происходит от французского сова «controle» (список, ведущийся в двух экземплярах).[81] Стоит отметить, что понятие «контроль» сопровождает государство на всех этапах его развития. Даже в первобытном (догосударственном) обществе, в котором отсутствовала публичная власть, по мнению О.Н. Коломыцевой, «выполнялись общественные функции контрольного характера, например, контроль над соблюдением табу на инцест».[82]

Также стоит обратить внимание, что на ранних стадиях становления и развития государственности, контроль носил карательный характер. Его целью было не сколько увеличение качества принимаемых решений, а наказание виновных за те или иные действия или решения. Исторически доказано, что государство, в котором контрольной деятельности за принимаемыми решениями уделяется немалое внимание, более стабильно и эффективно функционирует, чем бесконтрольное государство. Можно

сделать вывод, что контроль был и остается одним из важнейших направлений взаимодействия любого государства и общества.

Для более полного уяснения смысла содержания рассматриваемого понятия необходимо установить соотношение понятия «контроль» с такими близкими, на первый взгляд, по смысловой нагрузке понятиями, как надзор и мониторинг.

Прежде всего рассмотрим соотношение понятий «контроль» и «надзор».

Для начала следует отметить, что в современной гуманитарной науке по этому поводу сложилось две основных точки зрения. Так, по мнению отдельных авторов, не стоит жестко разграничивать рассматриваемые понятия. По их мнению, контроль и надзор являются функцией и подфункцией государственного управления[83].

Согласно противоположной точке зрения между понятиями контроля и надзора существуют конкретные различия[84]. В частности, несмотря на схожие цели (выявление несоответствий заявленным критериям) и некоторую общность содержания деятельности (осуществление проверки), можно разграничить рассматриваемые понятия следующим образом: при осуществлении контрольной деятельности контролирующий субъект наделяется обширными правомочиями, например, правом отмены конкретных решений, принятых подконтрольным субъектом. В свою очередь, органы, осуществляющие надзор, такими правами не наделены (например, органы прокуратуры в Российской Федерации).

Таким образом, применительно к настоящему исследованию можно сделать вывод, что надзор по отношению к контролю имеет более ограниченный характер деятельности. Здесь будет уместно привести суждение известного административиста Д.Н. Бахраха, по мнению которого различаются собственно правовой контроль, в ходе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор как «суженный контроль», ограничивающийся только проверкой законности.[85]

Следовательно, применительно к настоящему исследованию, надзор представляет собой особую разновидность внутреннего контроля, осуществляемого одними государственными органами в отношении других государственных органов, и ограниченного наблюдением за надлежащим исполнением требований закона.

Что касается вопроса соотношения понятий контроля и мониторинга, то здесь также существуют различные позиции. Так, некоторые исследователи полагают, что мониторинг в соотношении с контролем выступает конкретной разновидностью контрольной деятельности. [86] Так, по мнению А.А.

Акмаловой и Д.В. Капицыной, мониторинг является частотной, периодической или постоянной разновидностью контрольной деятельности, дополняющий контроль как функцию управления. Это особое состояние (вид) контроля, когда объектом специального систематического наблюдения (отслеживания) и анализа становятся динамика и качество деятельности субъектов, ее нормативное регулирование.[87]

Из приведенного выше материала следует сделать вывод, что понятие «контроль» выступает в качестве родового понятия, а понятие «мониторинг» - в качестве видового.

По нашему мнению, мониторинг представляет самостоятельный вид деятельности, не зависимо от контрольной деятельности. Безусловно, между контрольной деятельностью и осуществлением мониторинга существуют общие признаки: в частности, в их содержание деятельности, как правило, входят процедуры наблюдения, информирования, анализа. Но можно привести и конкретные различия. Контроль и надзор, по сравнению с мониторингом, в большей степени являются управляющими и правоохранительными воздействиями, а существенным признаком мониторинга является его роль в поддержании потока информации[88] и систематизации законодательства[89].

Таким образом, мониторинг отличается от контроля прежде всего тем, что в состав мониторинга не входит функция корректировки деятельности социального актора, в отношении которого осуществляется мониторинг. Так же стоит отметить, что в научной литературе встречаются случаи употребления понятия «аудит» в качестве синонима понятию контроля и мониторинга. Следует отметить, что рассматриваемое понятие было заимствовано российским законодательством в 1990-х гг. и означало независимую проверку финансовой отчетности организации с целью выработки суждения о ее достоверности[90].

Разобравшись с близкими по смыслу, но совершенно разными по объему и содержанию понятиями контроля, надзора, мониторинга и аудита, целесообразно перейти к более подробному анализу понятия «контроль» с помощью метода сравнительного анализа сквозь призму современных гуманитарных наук.

Стоит отметить, что в современной науке понятие «контроль» многоаспектно - ему придается немалое количество значений.

Например, по мнению Лукьяненко В.И., «контролю присущ многофункциональный характер: это и функция управления, и стадия управленческого цикла, и форма обратной связи, и способ обеспечения законности и дисциплины, то есть процесс, обеспечивающий достижение целей организации»[91].

Опираясь на вышеизложенный материал, мы можем констатировать тот факт, что понятие «контроль» является центральным в науке менеджмента, а поскольку изучение данного понятия у нас происходит в рамках предмета правового исследования, то целесообразно, по мнению диссертанта, сопоставить значение понятия контроля, с одной стороны, в теории управления, и, с другой, - в правовой науке.

В теории управления социально-экономическими процессами контроль рассматривается в качестве одной из основных функций субъекта управления. В контроле также, как и в процессе принятия решений, субъект управления наиболее полно и ярко реализует свой волевой императив, свои властные правомочия. Управляющее воздействие контроля проявляется прежде всего в том, что под его влиянием поведение управляемой системы (объекта управления) удерживается или изменяется в рамках заданной цели, требований законов, нормативов, стандартов, регламентов и многих других установлений. Действенность контроля, его властная сила утверждаются путем применения различных санкций, неотвратимость и «жесткость» которых зависит от «тяжести» допущенных нарушений. Поэтому по своей сути контроль всегда нацелен на улучшение качества и повышение эффективности управления[92].

Таким образом, можно констатировать, что в теории управления контроль рассматривается как обязательная функция, осуществляемая субъектами управления, в процессе которой происходит проверка результатов проведенных операций на предмет соответствия заданным параметрам, а также текущая оценка положения и, при необходимости, определение комплекса мер по стабилизации положения в целях повышения эффективности управления. Однако в правовой науке в большей мере исследуется не сам контроль в чистом виде, а его разновидности в виде государственного контроля, финансового и т.д.

В юриспруденции ряд исследователей так же относят к содержанию понятия «контроль» осуществление проверки и принятие соответствующих мер. Так, например, А.М. Тарасов в своем исследовании описывает содержание контрольной функции следующим образом: «функция контроля зачастую понимается как деятельность по контролю, поскольку включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление этого положения с намеченными целями и задачами, оценку контролируемой деятельности, принятие мер по устранению вскрытых недостатков и недопущению их в будущем»[93].

Ученые - административисты в своих трудах посвятили вопросу изучения контроля отдельное внимание. Так, Д.Н. Бахрах рассматривает контроль в качестве одной из функций социального управления.[94] Ученые- конституционалисты так же уделяют вопросу изучения контроля немалое значение. По мнению А. Бланкенагеля, «в случае обнаружения в процессе контроля нарушений в контролируемой системе должны происходить определенные изменения. Иными словами, отклонение от норм влечет за собой юридические последствия. Так как цель контроля — ограничение власти и разрешение конфликтов, то его границы совпадают с границами

данной общественной системы. Его предметом может быть только конкретно заданная структура системы; те же изменения системы, которые касаются ее качественной неизменности, находятся вне досягаемости контроля. Таким образом, контроль — это внутренняя проверка системы и соответствия ее главным принципам, выраженным в основополагающих ценностях, политических институтах, важнейших характеристиках государства и общества, снимающая возникающее в обществе напряжение»[95].

Что касается теоретико-правовой науки, то здесь стоит отметить крайне важный факт для нашего диссертационного исследования, а именно: понятие контроля зачастую взаимосвязано с понятием законности. Исследуя проблему законности и правопорядка, профессор М.И. Байтин рассматривает в качестве специально-юридических гарантий внутри и межведомственный контроль над законностью[96].

Позиции теоретиков нашли свое подтверждение, в том числе и в трудах правоведов - административистов. Так, А.Е. Лунев характеризует контроль следующим образом: «как форму обеспечения законности, которая позволяет активно вмешиваться в сферу управления путем дачи обязательных к исполнению указаний о путях, способах и сроках устранения нарушений законности и обстоятельств, способствующих этим

3

нарушениям».[97]

Приведя определенный массив определений понятия «контроль», можно констатировать очевидный вывод, что универсального определения данного понятия на сегодняшний день в гуманитарных науках не сложилось в силу того, что понятие «контроль» входит в предмет изучения различных гуманитарных наук, прежде всего, теории управления, экономики и права. В

связи с этим, каждая наука стремится использовать определение данного понятия в интересах своего собственного предмета.

Принимая во внимание вышеизложенное, диссертант считает возможным предложить следующие характеристики контроля как вида деятельности:

1) Контроль как осуществление определенной деятельности субъектов общественных отношений носит волевой характер, т.е. в процессе осуществления контроля субъект, его осуществляющий, действует, опираясь на определенные правомочия, реализуя свой волевой императив, при этом субъект контроля вправе корректировать деятельность подконтрольного объекта;

2) Сущность контрольной деятельности заключается в том, что субъекты контроля осуществляют наблюдение и оценку проверяемых объектов на предмет их соответствия заранее утвержденным параметрам и поставленным перед ними задачам, а также принимают меры по предотвращению отклонений, вызванных деятельностью подконтрольного объекта от заданных параметров;

3) Одними из главных целей контроля являются недопущение действий за пределами заданных параметров, обеспечение выполнения таких действий в соответствии со сложившимися в социальной среде социальными нормами, в случае совершения отклонений - принятие мер по их устранению. Все это, в конечном итоге, приводит к повышению эффективности функционирования тех или иных явлений, процессов, которые в свою очередь выступают объектами контроля, а применительно к правовой науке можно сделать вывод о том, что именно обеспечение режима законности и правопорядка является фактором соблюдения нормального функционирования социальной среды, следовательно, одной из целей контроля может служить обеспечение законности и правопорядка в обществе и государстве.

Таким образом, на основании приведенных выше положений можно предложить следующее определение понятия «контроль» в теоретико­правовом ракурсе: контроль - это деятельность, осуществляемая субъектами общественных отношений в формах, установленных нормативными правовыми актами, по наблюдению, оценке и в случае необходимости корректировке деятельности подконтрольного объекта на предмет обеспечения её соответствия заранее определенным параметрам с целью повышения эффективности такой деятельности.

Если говорить об осуществлении контроля в любом современном государстве, а также в социуме, в целом, следует проанализировать несколько основных подходов по его изучению, выработанных в рамках различных наук. Первый подход связывает осуществление контроля с проверкой соблюдения законности в деятельности государственных органов[98]. Значительную часть такого контроля (все его внутренние варианты) составляет надзор.

Второй подход акцентирует внимание на эффективной реализации нормативных правовых актов в деятельности государственных служащих [99].

Третий подход исследует контроль сквозь призму проблем взаимодействия общества и государства, выявления причин возможных проблем и установления ответственных за них лиц в сфере реализации

3

политической власти государством.[100]

Так, говоря о контроле за властными образованиями со стороны общества, политолог Т.А. Гришина использует понятие «общественный контроль». По ее мнению, «общественный контроль - это механизм, который позволяет обществу контролировать власть как на этапе принятия, так и на

этапе реализации решений и оценки полученного результата»[101]. Некоторые политологи исследуют аналогичное понятие общественного контроля как «политическую технологию», которое применяется представителями политической власти в отношении граждан. Например, Лисовский С.Ф., Ефстафьев В.А. под общественным контролем понимают совокупность наиболее целесообразных приемов, способов, процедур реализации функций политической системы, направленных на повышение эффективности политического процесса и достижение желаемых результатов в сфере политики[102]. Данная позиция, на наш взгляд, имеет ограниченный характер и искусственно сужает возможности реализации контроля общества только в рамках политической системы. Стоит отметить, что контроль общества за государством, о чем ведут речь данные авторы, возможен так же и в социальной сфере, и в сфере культуры, и во многих других сферах. Например, немалое внимание исследователей посвящено вопросам, связанным с осуществлением контроля со стороны общества за государством в экономической сфере жизни общества.

Так В.И. Ленин в своих научных трудах обосновывал необходимость осуществления в экономике общественного контроля. В работе «Государство и революция», написанной накануне Октября 1917 года, В.И. Ленин развивает программное положение марксизма о том, что «до тех пор, пока наступит высшая фаза коммунизма, социалисты требуют строжайшего контроля со стороны общества и со стороны государства над мерой труда и мерой потребления...».[103]

А.П. Кривец считает, что контроль общества за состоянием государственного аппарата и принятием государственных решений является формой обратной связи в системе государственного управления. Это наиболее яркое проявление демократизма государства, контроля за ним со стороны институтов гражданского общества. При этом для обозначения данного явления автор так же использует понятие общественного контроля. Исследователь полагает, что первоосновой «общественного контроля» выступает активность населения, которая проявляется в деятельности общественных организаций и движений, в средствах массовой информации, в письмах, жалобах, заявлениях граждан. Особую роль играют в этом плане профсоюзы. Меры социального контроля тем эффективнее, чем шире в его осуществлении участвует все общество, его гражданские институты, все граждане. В этом смысле средствами контроля и социального регулирования выступают формы непосредственной демократии (референдумы, запросы граждан, общественное мнение, органы представительной власти и т.п.)[104]. Стоит согласиться с достаточно сильной на наш взгляд позицией данного суждения о том, что именно активность населения выступает первоочередным фактором осуществления реального контроля общества за государством. Только в обществе с социально-активными гражданами контроль общества за государством приобретает форму обратной связи между государством и обществом.

Кроме того, проанализировав работы других политологов[105], посвященные осуществлению контролю общества за государством, в заслугу ученым-политологам, на наш взгляд, мы поставим тот факт, что именно в политологии производится достаточно четкая граница между близкими по

смыслу, но все-таки разными по своему содержанию разновидностями контроля, осуществляемого различными социальными группами, а именно: гражданского, народного и общественного контроля. Стоит отметить, что данный вопрос имеет немалое значение как для науки, так и для практики, так как на сегодняшний день зачастую в правотворчестве происходит подмена понятий, связанных с негосударственным контролем, что приводит к немалой путанице.

Итальянский политолог В. Парето утверждает, что для социалистических стран характерен народный контроль, а общественный и гражданский контроль присущи переходным обществам или обществам со «зрелой демократией»[106]. В. Парето исследует рабочий контроль, присущий обществам, обладающих признаками буржуазного, в которых контроль осуществляется рабочими. В частности он отмечает, что «в Италии мы наблюдали в прошлом такие факты, которые позволяют в известных обстоятельствах строить предположения о будущем... о фабричных советах; казалось, что это предел мечтаний рабочих коллективов, что в промышленности наступают согласие и процветание; но тотчас же речь зашла о контроле»[107].

Кроме того, по мнению Е.С. Селивановой, «при рассмотрении различия между исследуемыми понятиями необходимо обратиться к этимологии этих понятий, и имеет смысл отметить, что понятия «народный» и «общественный» обязаны своим значением некой совокупности людей, объединенной территориальными, цивилизационно-культурными или иными скрепами. В силу этого, субъект инициации «народного» или «общественного» контроля отчасти лишен персонифицированного лица и

представляет собой своего рода общность людей, которой движет общественный, коллективный интерес»[108].

Развивая далее эту мысль, обратимся к этимологии понятия «гражданский». Данное слово является словообразовательной калькой греческого слова polites («гражданин»), образованного от греческого polis («город») и в буквальном переводе означающего «житель города». Соответственно, происхождение понятия «гражданский» предполагает максимальную персонификацию субъекта, следовательно, «гражданский контроль» подразумевает осознанную потребность гражданина в реализации его социальных функций контроля за государственными институтами[109].

Определенно стоит согласиться с позицией данных авторов. На основе приведенного материала можно прийти к выводу, что контроль со стороны общества за различными государственными образованиями это сложное, ни в коем случае не однопорядковое явление. И здесь позиции ученых- политологов служат для нас неким ориентиром того, что существуют различные направления данного контроля, а именно: контроль отдельного гражданина (гражданский контроль), контроль со стороны организованной общности людей, объединенных общим признаком (например, рабочий контроль).

Также стоит сказать, что в политологии среди многообразия определений контроля со стороны общества за государством встречаются его характеристики и как «механизма, с помощью которого общество и его подразделения обеспечивают соблюдение определенных ограничений (условий), нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы»[110]. Кроме того, по мнению отдельных политологов,

контроль общества за государством может выступать и в качестве функции гражданского общества по проверке выполнения властными структурами их непосредственных обязанностей и обязательств[111].

Таким образом, учитывая разносторонние подходы политологов к пониманию контроля общества за государством, мы выделим следующие общие характеристики данной категории в политологии:

1) в политологии, как и в других науках, происходит отождествление понятия контроля общества за государством с близким по смыслу, но совершенно разным по содержанию, понятием общественного контроля;

2) в политологии контроль общества за государством присущ обществам с развитым демократическим политическим режимом. В свою очередь, подобный контроль является наиболее ярким проявлением демократизма того или иного государства;

3) меры контроля за государством со стороны общества тем эффективнее, чем шире в его осуществлении вовлечены общественные институты;

4) ключевым фактором эффективного контроля общества за государством выступает социальная активность граждан. Только в гражданском обществе с высокой социальной активностью граждан контроль общества за государственным аппаратом играет роль действительно реального и эффективного инструмента повышения эффективности деятельности государства;

5) контроль общества за государством - это сложное системное явление, которое имеет свои разновидности. Ни в коем случае не допустимо производить подмену между понятиями: «контроль общества за государством», «общественный контроль» и «гражданский контроль».

Ряд современных экономистов рассматривают контроль общества за государством как форму социального капитала, сквозь призму его потенциала в защите экономических интересов и обеспечении экономической безопасности хозяйствующих субъектов. Так, О.В. Пищулин и В.В. Чекмарев рассматривают контроль общества за государством как деятельность по повышению эффективности тех или иных управленческих отношений в экономической сфере. Из этого определения вытекает и цель общественного контроля, и объекты общественного контроля. Что касается потенциала общественного контроля в обеспечении экономической безопасности хозяйствующих субъектов, то именно в нем и обнаруживается виртуальность и символичность общественного контроля как социального капитала.[112]

О возможном конфликте между государственным и «общественным контролем» в своей работе «Концептуальные основы становления общественного и государственного финансового контроля в России» говорил Е.А. Боярский. В частности, автор пришел к мысли о том, что «конфликт между общественным и государственным контролем возникает по причине того, что государственный контроль стремится сам вместе с институтами государства выйти из-под общественного контроля, сделав общество управляемым объектом для оценки и манипуляций, не желая выполнять и довольствоваться функцией одного из механизмов и инструментов в руках у общества. Поэтому порой возникает чудовищная ситуация, когда отдельные структуры государства, а иногда и всё государство, подменяют собой общество и его организационную и управленческую структуру, объявляя, что они и есть общество. Это приводит к краху данную ложную систему, как и

любое неестественное и нежизнеспособное построение. И её крах - это вопрос времени»[113].

Таким образом, ознакомившись с представлениями ученых- экономистов о роли и месте контроля общества за государством, мы можем сделать вывод о том, что на контроль общества за государством возлагаются немалые надежды - контроль в экономике выступает не только как механизм повышения эффективности деятельности уполномоченных органов, но и как реальное средство по защите интересов хозяйствующих субъектов. Из приведенного выше массива представлений ученых-политологов и экономистов о контроле общества за государством можно выделить, по мнению диссертанта, достаточно важную особенность: и в политологии, и в экономике ученые выделяют в качестве одной из основных целей контроля общества за государством именно повышение эффективности тех или иных управленческих решений, принимаемых уполномоченными властными субъектами.

Рассмотрение представлений о контроле общества за государством с точки зрения таких гуманитарных наук, как, политология и экономика, является необходимым, но неполным. Основным, применительно к рамкам настоящей работы, служит анализ представлений о контроле общества за государством, сложившихся в правовой науке.

Примечателен тот факт, что в юриспруденции, как и в рассмотренных выше других гуманитарных науках, многие авторы не приводят принципиальных различий, и даже, зачастую, ставят знак равенства между понятиями общественного контроля и контроля общества за государством. Более того, на наш взгляд, не совсем корректно в рамках теоретико­правового исследования употреблять понятие «контроль общества за государством».

Для начала проанализируем определения данных понятий - контроля общества за государством и общественного контроля, - приводимые авторами в рамках теоретико-правового исследования. В своем диссертационном исследовании О.Н. Коломытцева приводит следующее определение рассматриваемого понятия: «контроль общества над государством представляет собой осуществляемую в особом процедурном порядке деятельность специальных субъектов (органов государственной власти, институтов гражданского общества, отдельных граждан) по проверке и оценке государственного управления, соблюдения прав и свобод человека на предмет соответствия предъявляемым требованиям»[114].

Первое, что бросается в глаза в данном определении, это интерпретация автором специальных субъектов, осуществляющих контроль, а именно органов государственной власти. На наш взгляд, за счет такой интерпретации нарушаются логические рамки данного определения. Так как, в данном случае, говоря о контроле со стороны одних органов государственной власти за другими, по нашему мнению, речь идет скорее о внутреннем контроле, т.е. о надзоре.

Сильной стороной данного определения можно назвать раскрытие автором содержания контроля как деятельности (проверка и оценка), и здесь, как нами было уже доказано в предыдущем параграфе, нам следует согласиться с автором. Отдельного внимания заслуживает мысль автора о том, что контроль общества над государством - это деятельность, осуществляемая в особом процедурном порядке. Безусловно, контроль со стороны общества в любом цивилизованном государстве должен осуществляться в определенных рамках и определенными способами и средствами. Эти способы и средства должны быть четко определены законодателем. Однако крайне важно, на наш взгляд, избежать тотального формализма при осуществлении контроля, тогда в этом случае контроль,

казалось бы, невластных субъектов становится «зарегулированной со всех сторон» бюрократической процедурой, теряющей свое предназначение.

Проанализировав работы ученых по данной тематике, диссертант пришел к выводу, что рассматриваемое понятие контроля общества за государством в чистом виде в правовой науке практически не встречается. Гораздо чаще ученые говорят о таком явлении как общественный контроль. По мнению В.В. Старчиковой, «под общественным контролем за деятельностью государства следует понимать наблюдение и проверку гражданами деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляемую от имени общества на непрофессиональной основе с целью реализации принципа законности, обеспечения прав человека и национальных интересов»[115].

Как видно из данного определения, по своему содержанию оно значительно совпадает с предыдущим определением понятия «контроль общества над государством» - в обоих случаях под контролем понимается осуществление проверки. Важной характеристикой данного определения, на наш взгляд, служит признак непрофессионализма, с помощью которого осуществляется общественный контроль. Действительно, в отличие от государственного контроля, который осуществляется компетентными государственными органами, основывающимися, в том числе и на принципе профессионализма, контроль невластных субъектов не может осуществляться только профессионалами. Недостатком данного определения служит, на наш взгляд, намеренное сужение автором границ субъектов общественного контроля. Так, согласно данному определению автор под субъектами общественного контроля понимает исключительно граждан. Встает вопрос: а какая тогда разница между общественным контролем и гражданским? Тем более, как уже нами было установлено в предыдущем

параграфе, этимология слова «общественный» сама по себе предполагает некую совокупность, объединение людей, в то время как значение слова «гражданский» предполагает единственное лицо, гражданина.

По мнению А.А. Плотникова, «общественный контроль - это непосредственное наблюдение представителями общественных организаций и инициативных групп за соблюдением прав и законных интересов граждан в учреждениях и органах государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях различной формы собственности с целью прекращения и (или) недопущения нарушения прав и законных интересов граждан (более кратко: общественный контроль - это ответственное наблюдение граждан за соблюдением властями прав и законных интересов граждан » [116] . По смыслу данного определения, на наш взгляд, речь идет не о контроле, так как мы выяснили ранее, что контроль включает в себя осуществление ряда действий, в том числе и проверку, а больше о мониторинге, так как автор под осуществлением контроля понимает только лишь процедуру наблюдения. Некоторые авторы дают определение рассматриваемому понятию в широких рамках. Так, Н.Н. Кулешова под общественным контролем понимает: «негосударственный контроль общественных объединений и отдельных граждан, т.е. субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями, за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц».[117] При этом автор не раскрывает содержание понятия «контроль».

По результатам анализа массива определений понятий контроля общества за государством, общественного контроля можно поставить закономерный вопрос: а действительно ли в рассматриваемых нами понятиях речь идет именно о контроле? Ведь, исходя из смысла содержания понятия

«контроль», о чем мы говорили в предыдущем параграфе, отношения по осуществлению контроля предполагают субъект - объектные отношения, или, по-другому, отношения подчинения. Сказанное означает, что субъекты общественных отношений, не наделенные государственно-властными полномочиями, осуществляя контроль за деятельностью, результатами деятельности государственного аппарата в случае необходимости могут скорректировать любое решение государственного органа и, тем самым, напрямую устранить несоответствие, которое допустил данный объект контроля, заранее заданным параметрам. Но, исходя из смысла рассмотренных нами определений понятий контроля общества и общественного контроля, данное положение никак не прослеживается. Здесь, скорее всего, на наш взгляд, максимум, о чем можно говорить, это об осуществлении мониторинга. Поскольку ни в одном из рассмотренных нами определений в их содержании не говорилось о возможности корректировки, отмены или запрета со стороны субъекта контроля каких-либо решений подконтрольного объекта (государственного органа).

Рассмотрим конкретный пример из современной действительности. На сегодняшний день при каждом исполнительном органе государственной власти как федерального, так и регионального уровней, создан общественный совет, главная цель которого - осуществление общественного контроля за деятельностью соответствующего органа государственной власти. Но на практике общественные советы осуществляют лишь функции мониторинга. В частности, в процессе их деятельности при обнаружении какого-либо нарушения максимум, что может сделать общественный совет, это обратиться либо к руководству данного министерства, либо к представителям правоохранительных органов с предложением об устранении данного нарушения.

Закономерно возникает вопрос: а возможен ли вообще в чистом виде именно контроль со стороны субъектов общественных отношений, не

наделенных государственно-властными полномочиями за государственным аппаратом? По нашему мнению, возможен, но только в обществах, обладающих признаками гражданского общества, где функционирует или хотя бы находится в стадии формирования правовое государство.

Обратимся к теории гражданского общества. Г.В.Ф. Гегель, один из основоположников теории гражданского общества, понимал под ним совокупность корпораций, общин, сословий, которые базируются на особых потребностях и опосредствующем их труде. Это, прежде всего, мир частной собственности и материальных интересов. Частной (гражданской) жизни человека Г. Гегель противопоставлял его всеобщую (политическую) жизнь, находящую высшее проявление в государстве. [118]

Базируясь на теории Г.В.Ф. Гегеля, В.Н. Протасов считает, что «гражданское общество в его современном понимании и значении - это общество, способное противостоять государству, контролировать его деятельность, способное указать государству его место, держать его «в узде». Говоря другими словами, гражданское общество - это общество, способное сделать свое государство правовым. Гражданское общество не позволяет государству подмять себя, сделать социальную систему тоталитарной»[119].

По мнению Ю.В. Ирхина, развитое гражданское общество предстает как неотъемлемый элемент современного политического управления, осуществляющий ряд контрольных функций по отношению к органам власти и выступающий перед государством в качестве заказчика и клиента[120]. Стоит так же отметить, что осуществление контроля со стороны гражданского

общества за государственным аппаратом возможно лишь в условиях функционирования демократического политического режима.

Таким образом, по мнению диссертанта, о развитом контроле со стороны не наделенных государственно - властными полномочиями субъектов за государственным аппаратом можно говорить лишь в условиях функционирования демократического политического режима и при наличии развитого гражданского общества. Во всех остальных случаях, контроль со стороны не наделенных государственно-властными полномочиями субъектов за государственным аппаратом на практике зачастую замещается мониторинговой деятельностью. Несмотря на такое замещение, контроль как вид деятельности в той или иной степени присущ субъектам любого гражданского общества, как развитого, так и развивающегося.

Можно констатировать, что в различных сферах социальной деятельности контроль со стороны общества за государственным аппаратом специализируется, в результате чего можно предложить следующие его разновидности:

- по отношению к количеству участников контроля можно выделить гражданский (личный), социально-групповой (профсоюзный, партийный, контроль общественных объединений и общественный контроль);

- по отношению к наличию государственно-властных полномочий у контролирующего субъекта представляется возможным выделить внутренний (парламентский контроль, судебный контроль, государственный надзор, ведомственный контроль), внешний (контроль граждан и общественных структур, не наделенных государственно-властными полномочиями) и смешанный контроль (контроль структур, создаваемых при органах государственной власти, но не наделенных государственно­властными полномочиями);

Исходя из этого, следует считать, что в область контроля гражданского общества за государственным аппаратом входят:

- гражданский и социально-групповой контроль;

- внешний и смешанный контроль;

Таким образом, контроль гражданского общества за государственным аппаратом можно определить как деятельность, осуществляемую субъектами гражданского общества в формах, установленных нормативными правовыми актами, по наблюдению, оценке и в случае необходимости корректировки деятельности, результатов деятельности государственного аппарата на предмет обеспечения её соответствия заранее определенным параметрам с целью повышения эффективности такой деятельности.

Очевидно, что при использовании такого определения возникает вопрос о том, что представляют собой параметры деятельности государственного аппарата, в отношении которых осуществляется контроль.

В самом общем значении параметр представляет собой «показатель, величина, значение которого остается постоянным в рассматриваемой зависимости, в пределах решаемой задачи; показатель, характеризующий объект, процесс»[121].

На наш взгляд, применительно к настоящему исследованию, термин «параметр» означает совокупность целей, задач и показателей деятельности конкретного государственного органа и всего государственного аппарата в целом. Исходя из этого определения, параметры деятельности отдельных государственных органов можно разделить на: количественные (технические), качественные (социально-экономические) и смешанные (юридические).

Самым простым является определение технических (количественных) параметров деятельности государственного аппарата. Однако количественные параметры зачастую не отражают реального положения дел, поэтому контроль нельзя ограничивать только ими. Вторым по сложности

является контроль юридических, установленных в законодательстве и носящих как качественный, так и количественный характер, параметров, поскольку такие характеристики деятельности государственного аппарата, как, например, «обеспечение правопорядка» или «профилактика правонарушений», невозможно определить исключительно количественными методами. Наконец, самым сложным является определение соответствия деятельности государственного аппарата социальным и экономическим параметрам, которые не только являются качественными, но и могут противоречить друг другу. Так, инициатива Правительства РФ об увеличении пенсионного возраста, очевидно, противоречит социальным параметрам деятельности государственного аппарата, но вполне может соответствовать экономическим параметрам его деятельности.

При таких обстоятельствах контроль гражданского общества за государственным аппаратом служит не только для проверки и оценки деятельности государственного аппарата - здесь становится важным такой аспект взаимодействия, как обратная связь. Дело в том, что информация, которая поступает в вышестоящие государственные органы в результате проведения внутреннего контроля, может существенно искажаться в целях достижения формального соответствия какому-либо из параметров деятельности.

Субъекты гражданского общества, будучи заинтересованными в удовлетворении своих потребностей, также могут искажать информацию, однако в большинстве случаев множественность субъектов гражданского общества, осуществляющих контроль за государственным аппаратом приводит к тому, что их предложения по корректировки деятельности взаимно нивелируют необъективные высказывания и обеспечивают государственному аппарату получение более или менее объективной информации по соответствующей проблеме.

Так же стоит отметить, что, по мнению диссертанта, исследуемый контроль выступает разновидностью правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата. Мы полагаем, что это связано с тем, что любая из мыслимых неправовых форм взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата (несанкционированные пикеты и митинги, мятежи, терроризм и т.д.) не может носить характер контрольной деятельности, так как направлена не на оценку деятельности государственного аппарата или его отдельных элементов с последующей её корректировкой, а на приостановку или прекращение нормального функционирования всего государственного аппарата или его элементов. Это, соответственно, приводит к разрушению государственного аппарата, тогда как конечной целью контрольной деятельности является улучшение деятельности государственного аппарата в целях наиболее полного удовлетворения общественных, групповых и личных потребностей субъектов гражданского общества.

Таким образом, контроль является одной из основных разновидностей правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата, направленной на установление соответствия деятельности отдельных государственных органов, закрепленным в нормативных правовых актах параметрам, осуществляемый множеством субъектов гражданского общества, разновидности которых следует изучить.

<< | >>
Источник: Мануйлов Антон Евгеньевич. КОНТРОЛЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ЗА ГОСУДАРСТВЕННЫМ АППАРАТОМ: ТЕОРЕТИКО­ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург - 2018. 2018

Еще по теме § 2. Контроль как разновидность правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата:

  1. Судебный нормоконтроль за состоянием законности
  2. §2.«Соотношение правовых признаков статуса ТНК и статуса юридического лица. Сравнительный анализ»
  3. Налоговый контроль в системе государственного контроля в налоговой сфере
  4. § 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве
  5. § 2. Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля
  6. § 1.1. Право граждан на равный доступ к государственной службе в Российской Федерации: понятие и содержание
  7. § 2.3. Совершенствование конституционно-правового механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел
  8. Глава муниципального образования как высшее должностное лицо местного самоуправления и политико-правовая сущность института досрочного прекращения его полномочий
  9. §3. Принципы правового регулирования электронного взаимодействия субъектов трудовых и непосредственно связанных с ними отношений
  10. 2.1. Правосознание государственных и муниципальных служащих, как отра­жение специфики их профессиональной деятельности
  11. § 2. Пути оптимизации правовой политики в сфере инноваций: отечественный и зарубежный опыт
  12. § 1. Реализация концепции позитивной юридической ответственности в правовом регулировании деятельности органов исполнительной власти в странах Европы
  13. ВВЕДЕНИЕ
  14. § 1. Основные научные подходы к определению гражданского общества и его взаимодействие с государственным аппаратом
  15. § 2. Контроль как разновидность правовой формы взаимодействия гражданского общества и государственного аппарата