<<
>>

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Тесное переплетение внешнеполитического и внутриполитического аспекта дальневосточного правительственного курса оказало решающее влияние на процесс формирования гражданского управления как части системы местного управления на арендованных Россией у Китая террито­риях.

Внешнеполитический аспект был нацелен на реализацию планов дальнейшего расширения российского присутствия в Юго-Восточной Азии. Оптимальное построение гражданского управления полосы отчуж­дения КВЖД и Квантунской области давало возможность с большей эф­фективностью использовать административный ресурс этих территорий в целях усиления влияния России. Внутриполитический аспект включал в себя деятельность правительства, направленную на создание модели управления, которая, учитывая особый статус этих территорий, обеспечила бы их вхождение в единое административное и правовое пространство Российской империи.

Маньчжурский вопрос, вызванный строительством Транссиба, стал основным вопросом дальневосточной политики Российской империи ру­бежа XIX - начала ХХ века. На его содержание и методы решения повлия­ли как проблемы административного развития всего российского государ­ства (объективные факторы), так и неспособность министерств, прини­мающих участие в разработке политического курса, прийти к согласию в отношении общих целей на Дальнем Востоке (субъективные факторы).

Идеологом Маньчжурского вопроса стал министр финансов С. Ю. Витте, видевший в сибирском железнодорожном пути возможность через усиление мощи русского флота в Тихом океане поставить под кон­троль России международную торговлю в Юго-Восточной Азии. Террито­риальным аспектом стала борьба за приобретение незамерзающего порта на Тихом океане и присоединения к России части Маньчжурии, необходи­мой для более удобного проведения Сибирской железной дороги.

Какая из составляющих была первичной: строительство дороги или приобретение порта - выделить сложно.

Возникнув раньше, задача приоб­ретения незамерзающего порта изначально преследовала военно­стратегические цели и в подобном качестве успехом не увенчалась. Строи­

тельство Транссиба выдвинуло коммерческий аспект этой задачи: поиск наиболее благоприятной в экономическом отношении конечной точки же­лезнодорожного пути. Это сделало поиск незамерзающей стоянки для во­енного флота частью планов экономической экспансии, связав воедино во­енно-стратегическую необходимость и перспективу получения прибыли. Незамерзающий порт и КВЖД, как часть Сибирского железнодорожного пути - явления взаимообусловленные именно для конца XIX века и в этом - суть Маньчжурского вопроса. Отсутствие возможности быстро перебра­сывать вооруженные силы из центра страны сухопутным путем, слабая продовольственная база и тяжелая демографическая ситуация на Дальнем Востоке - все это мешало комплектовать и содержать в необходимом объ­еме боеспособные сухопутные части вдоль дальневосточных границ импе­рии. Эти же проблемы выдвинули на одно из ведущих мест в российской дальневосточной политике морские силы. Флот рассматривали не только в качестве главного фактора оперативного реагирования на возможные угро­зы военно-политического и природного характера, но, в большей степени, как фактор давления и поддержки дипломатических акций России на Дальнем Востоке силовыми методами.

Сплетение социально-экономических и военно-стратегических про­блем государства в целом, при отсутствии технических возможностей кон­ца XIX века сделать гавань, покрытую четыре месяца льдом (Владиво­сток), судоходной круглый год, породили идею незамерзающего порта на чужой территории, как главной опоры сильного присутствия России в этой части мира. Те же причины вызвали необходимость строительства Сибир­ской магистрали, которая обязательно должна выходить к незамерзающе­му порту - иначе будет проигрывать ее логистическое значение.

Содержание Маньчжурского вопроса включало в себя не только комплексное проникновение в регион и приобретение там территорий все­ми доступными средствами, но и освоение этих территорий с перспекти­вой возможной инкорпорации их в империю.

В этой части вопроса эффек­тивно действующая система административных органов колониального государства (Российской империи) в зоне присутствия (Маньчжурии), вы­двигалась на первый план.

В создании системы местного управления и гражданского управле­ния, как ее части, на арендованных территориях - полосе отчуждения КВЖД и Квантунской области периода середины 1890-х годов - февраля

1917 года выделяются несколько этапов, хронологически на обеих террито­риях не совпадающих. Только подготовительный этап может быть объеди­нен и обозначен началом 90-х годов XIX века, поскольку появление арендо­ванных территорий связано с усилением присутствия Российской империи на Дальнем Востоке. Ключевыми событиями стали начало строительства Транссибирской железнодорожной магистрали в 1892 году и Симоносек- ский мирный договор (1895 г.), завершивший японо-китайскую войну.

Нестандартность ситуации определила появление особенностей еще на стадии формирования правовой основы административного развития территорий. Общие контуры всей системы местного управления напрямую зависели от международного статуса этих территорий и были закреплены не законами российского государства, а международными нормативными пра­вовыми актами. Начальный этап формирования системы в обоих случаях связан с подписанием договоров между Россией и Китаем. Для полосы от­чуждения КВЖД таким договором стал московский союзный русско­китайский договор от 22 мая 1896 года и контракт на постройку и эксплуа­тацию КВЖД, заключенный правительством Китая и Русско-Китайским банком 27 августа 1896 года Для Квантунской области - конвенция, подпи­санная Россией и Китаем о Порт-Артуре 15 марта 1898 года с дополнитель­ным протоколом. Цели, лежавшие в основе заключения этих договоров, оп­ределили правовой статус администрации арендованных территорий.

Контракт на строительство предусматривал предприятие КВЖД как концессию. Земельный фонд, переданный китайским правительством Об­ществу КВЖД, составил территорию полосы отчуждения КВЖД.

Она пре­вратилась в своеобразный вытянутый русский сеттльмент - территорию концессии, правовой режим которой определялся частноправовым догово­ром концессии, где сторонами были правительство Китая и Русско­Китайский банк, и российским законодательством. Внутреннее админист­рирование в данном случае осуществлялось самим концессионером, то есть частным лицом - Обществом КВЖД, а высший надзор передавался в министерство финансов.

Квантунский полуостров передавался под юрисдикцию российского государства международным договором аренды территории. Порт-Артур имел исключительно военно-политическое значение. Освоение и управле­ние арендованной территорией на разных этапах возглавляли представите­ли Морского и Военного министерства, тогда как заведование коммерче­

ским портом Дальний, конечной точкой Транссиба, осуществляло финан­совое ведомство. Так или иначе, административные полномочия здесь осуществляли государственные органы.

Критерием для выделения периодов развития гражданского управле­ния полосой отчуждения КВЖД являются изменения, как в структуре са­мого гражданского управления на территории полосы отчуждения, так и в руководящих и контролирующих органах предприятия КВЖД.

Выделяются следующие периоды:

1. 1897 г. - июль 1903 г. - период строительства КВЖД, граждан­ское управление совмещено с управлением строительством; формирование руководящих органов Общества КВЖД.

2. Июль 1903 г. - 1905 г. - введение дороги в эксплуатацию и ста­новление гражданского управления как структурного элемента общего ме­стного управления дорогой. С началом военных действий в феврале 1904 года деятельность КВЖД была передана в ведение Военного мини­стерства, под контролем которого она оставалась до конца 1905 года, но без каких-либо изменений в местном управлении полосой отчуждения.

3. 1906 г. - февраль 19017 г. - теоретическая разработка принципов построения системы местного управления и гражданского управления, как ее части; развитие системы гражданского управления, как самостоятельной части административной системы КВЖД; формирование органов общест­венного самоуправления на территории полосы отчуждения.

Гражданское управление полосой отчуждения КВЖД начало форми­роваться в рамках деятельности Строительного управления и в период 1897 год - июль 1903 года совмещалось с общим руководством строитель­ством. Административно-полицейские полномочия осуществлялись специ­альными агентами дороги по управлению. Правоохранительной деятельно­стью занималась Охранная стража КВЖД.

После введения дороги в эксплуатацию в июле 1903 года начало функционировать Эксплуатационное управление (Управление дороги) с центром в Харбине. В его ведение были переданы все вопросы граждан­ского управления, организованного в форме одного из одиннадцати отде­лов Управления дороги. В Министерстве финансов началась разработка проекта административной реформы полосы отчуждения КВЖД. На время подготовки проекта с 1 июля 1903 года местное управление строилось в соответствии с разработанными в министерстве финансов «Общими осно­

ваниями организации управления территорией КВЖД». Документ опреде­лял российское законодательство как правовую основу для деятельности аппарата Управления дорогой.

Учреждение наместничества в 1903 году существенных изменений в систему гражданского управления полосой отчуждения не внесло. Однако предполагавшееся указом о наместничестве подчинение управления дорогой высшей правительственной власти на Дальнем Востоке означало отрицание основ союзного русско-китайского договора 1896 года, определявшего пред­приятие КВЖД как концессию, самостоятельно осуществляющую внутрен­нее управление на подконтрольной ей территории. Разработанные в этот пе­риод нормативные правовые акты, касающиеся КВЖД, в полном объеме реа­лизованы не были в связи с началом русско-японской войны.

До Портсмтуского договора (1905 г.) в основу административной по­литики царизма по отношению к КВЖД было положено стремление закре­пить Маньчжурию за Россией. Для достижения этой цели правительство, основываясь на силовых методах, считало возможным разрабатывать бу­дущую систему управления дорогой, игнорируя русско-китайские догово­ры и частный характер концессии. Планировалось подчинить Общество КВЖД надзору высшей правительственной власти на Дальнем Востоке в лице наместника с выделением гражданского управления полосы отчуж­дении из общего управления дорогой. Эту позицию отразили материалы Порт-Артурской комиссии, созванной наместником для разработки поло­жения об управлении областей Дальнего Востока.

Пока влияние России в регионе позволяло вести наступательную по­литику, можно было рассчитывать на осуществление проекта наместника. Однако условия Портсмутского договора обязали Россию вывести из Маньчжурии войска и отказаться от каких-либо земельных преимуществ, прав владения преференциальными или исключительными концессиями, могущими затронуть верховные права Китая или несовместимыми с прин­ципом равноправности. Помимо этого, Россия приняла обязательство от­крыть Маньчжурию для проживания и занятия предпринимательством подданных других стран. Все это обусловило жесткую конкуренцию инте­ресов различных государств в Северо-Восточном Китае, представлявшем, до последнего момента, сферу исключительного влияния Российской им­перии. Предполагавшееся непосредственное подчинение органов граждан­ского управления полосы отчуждения представителю высшей российской

правительственной власти на Дальнем Востоке более из положения вещей не вытекало.

В новых условиях изменились стратегические цели и методы осуще­ствления дальневосточной политики - с наступательных на оборонитель­ные. Опираясь на КВЖД, Россия пыталась сохранить в Северной Мань­чжурии свое влияние и укрепить Приамурье, связав его надежными ком­муникациями с европейской частью страны. Статус КВЖД, как субъекта гражданского управления, стал «разменной монетой» в переговорах с Ки­таем, видевшим в русско-китайских договорах о дороге ущемление своего суверенитета, и в «дипломатических играх» с иностранными государства­ми, в первую очередь - с Америкой, провоцировавших Китай и Россию на изменение условий Контракта 1896 года.

В правительственных кругах России и Китая осознавали, что в сло­жившейся ситуации, не имея политических и военно-стратегических пре­имуществ, оба государства не могли игнорировать (каждое - в свою поль­зу) факт предоставления Контрактом 1896 года административных полно­мочий частной акционерной компании - Обществу КВЖД. По строго юри­дическим основаниям, субъектом права гражданского управления на тер­ритории полосы отчуждения могло быть только само Общество КВЖД, а не представители государственных органов обеих стран. Российское пра­вительство и дипломаты до февраля 1917 года отстаивали данное положе­ние Контракта 1896 года, ставшее основой для дальнейшей разработки нормативно-правовой базы, принципов и системы гражданского управле­ния полосы отчуждения КВЖД.

Несмотря на жаркие дискуссии в правительственных кругах Россий­ской империи по вопросам администрирования дороги и полосы отчужде­ния, вызванные повышенным вниманием иностранных государств к пол­номочиям российской концессии в Маньчжурии; несмотря на ожесточен­ную борьбу финансового, военного ведомства и МИДа за право контроля над Обществом, организационные основы гражданского управления, зало­женные разработанными министерством финансов в 1903 году «Общими основаниями организации управления территорией КВЖД», даже после утраты Россией по Портсмутскому договору 1905 года привилегированно­го положения в Маньчжурии, были реализованы. Точка зрения военных, предлагавших формировать систему гражданского управления в зависимо­сти от задач обеспечения обороноспособности страны на Дальнем Востоке,

на уровне российского правительства была признана не отвечающей сло­жившейся ситуации.

Вся нормотворческая и координирующая работа в отношении пред­приятия КВЖД осуществлялась через деятельность ведомственных Осо­бых совещаний и комиссий, Особых совещаний Правления КВЖД и Осо­бого совещания министров, образованного для рассмотрения вопросов, ка­сающихся деятельности Общества КВЖД под руководством председателя Совета министров. Разработанные принципы организации гражданского управления были сформулированы следующим образом:

1) субъектом гражданского управления в полосе отчуждения являет­ся Общество КВЖД;

2) структурно гражданское управление являлось частью общего управления дорогой, наряду с руководством эксплуатационной частью. Такая организационная конструкция позволяла выдвинуть на первое место не политические, а экономические и общекультурные цели администра­тивной деятельности предприятия КВЖД;

3) общественное управление в населенных пунктах осуществлялось от имени Общества КВЖД через добровольное соглашение между Обще­ством и жителями о передачи им части полномочий по благоустройству и развитию городского хозяйства. Общественное управление рассматрива­лось как составляющая часть гражданского управления;

4) создание общественного управления и его структура зависело от количества населения в поселении и рода их занятий. Там, где количество жителей не позволяло создать общественное управление, административ­ные полномочия осуществляли местные органы КВЖД;

5) избирательными правами наделялись все жители населенных пунктов дороги без различия национальности и подданства, отвечающие цензовым требованиям;

6) за Обществом сохранялись контролирующие и надзорные полно­мочия в отношении деятельности общественного управления. В русско- китайском «Предварительном соглашении об организации и введении Об­щественных управлений в полосе отчуждения КВЖД» (1909 г.) права над­зора были закреплены и за представителями китайской администрации (председатель цзяо-шэ-цзюй) наравне с руководством дорогой.

Система местного управления дороги и, что самое важное, ее граж­данской части, не должна была давать поводов для осложнения отношений

с Китаем (ставя под сомнение его суверенитет) или с другими иностран­ными державами. Этого удалось достичь благодаря выдвижению на первое место среди прочих оснований управления полосой отчуждения частно­правовой характер предприятия КВЖД, осуществляющее администриро­вание от своего имени, официально ставившее задачи экономические и культурные, но не политические.

Однако последовательно и в полном объеме реализовать принцип осуществления администрирования полосы отчуждения от имени частной компании не удалось. Управляющий дорогой более года (1908-1909 гг.), пока обсуждался вопрос о возможности перевода КВЖД на основания правительственной концессии, исполнял обязанности генерального консу­ла России в Xарбине. При управляющем состояли коллективные органы, не вписывавшиеся в эту систему. Особый комитет - орган специальной компетенции, созданный в порядке обеспечения безопасности не только служащих компании и самой компании, но и всех жителей полосы отчуж­дения, что наводит на аналогию с полномочиями правительственных орга­нов. Особый совет при управляющем координировал деятельность мест­ных ведомственных (правительственных) учреждений на территории доро­ги, что не присуще полномочиям частной акционерной компании.

Предметы ведения Управления гражданской частью и Особого сове­та соответствовали полномочиям губернского правления и ряду губерн­ских присутствий (по делам обществ и союзов, по городским и земским делам). В праве управляющего обращаться по всем вопросам к властям Китая, можно усмотреть известную аналогию с правом Приамурского ге­нерал-губернатора общаться напрямую с китайской администрацией при­граничных районов. Объявление в период Русско-японской (1904-1905 гг.) и Первой Мировой (1914-1918 гг.) войн военного положения на террито­рии, переданной под строительство промышленного комплекса юридиче­скому лицу, также не соответствовало частноправовому статусу акционер­ного общества с преимущественно экономическими целями и задачами. Полномочия руководства местным управлением дороги - управляющего и его помощника по гражданской части, в определенном смысле аналогичны полномочиям губернаторов и вице-губернаторов, а по финансовым полно­мочиям - даже превышали оные. Только от управляющего дорогой, так же как МВД от генерал-губернатора, Министерство финансов получало све­дения о состоянии предприятия, эффективности гражданского управления,

экономическом и культурном освоении полосы отчуждения, о безопасно­сти и благочинии в ее пределах.

Система высших административных органов компании «Общество КВЖД», в целом, соответствовала существующей в Российской империи в конце XIX века организационной модели акционерных обществ. Ее осо­бенности как заложенные Уставом, так и появившиеся в процессе функ­ционирования, не затрагивали сущностные характеристики, свойственные высшему руководству российских железнодорожных компаний. Нетипич­ные черты проявились на местном уровне и вытекали из объединения в рамках Управления КВЖД администрирования двух сфер деятельности:

1) технико-экономической - управление непосредственно железной дорогой, как производственно-имущественным комплексом, чья главная задача заключалась в обеспечении прибыльности предприятия и усилении экономического влияния России в АТР;

2) гражданской - организация и управление гражданской жизнью, возникшей на территории полосы отчуждения, переданной в пользование Обществу КВЖД, для обеспечения его уставных задач.

Местное Управление КВЖД и гражданское управление, как его часть, до 1917 года строилось по территориально-отраслевому и функцио­нальному принципу. Оно начало формироваться после ввода дороги в экс­плуатацию в июне 1903 года. Его компетенция распространялась на экс­плуатацию дороги и связанные с ней предприятия, заведование граждан­ской частью, земельным устройством и полицейским надзором на желез­нодорожной линии, в городах и поселках, расположенных в полосе отчуж­дения. Для осуществления компетенций местное управление было наделе­но определенными полномочиями, которые реализовывались через соот­ветствующую систему органов. Уставом Общества КВЖД предполагалось для административных органов дороги совмещение частных и публичных полномочий, что привело к формированию оригинальной административ­ной конструкции. В сложившейся системе местного управления КВЖД, частью которого являлись гражданское и общественное управление на территориях полосы отчуждения, органично переплелись структурные элементы, свойственные административной системе российских железных дорог (как частных, так и государственных) и государственной системе местного управления окраин империи.

В ведении управляющего дорогой находились органы общей поли­ции; управляющий осуществлял контроль сбора налогов на нужды обще­ственного самоуправления; управляющий обладал правом напрямую об­щаться с местной китайской администрацией; под контролем Управления дороги функционировали смешанные суды (цзяо-шэ-цзюй) для разрешения споров, касающихся дороги. В переплетении частноправовых и публичных начал, проявившихся как в структуре, так и полномочиях должностных лиц гражданского управления, заключается главная особенность местного управления КВЖД в целом и гражданского управления, как его части. Рос­сийские железнодорожные компании не осуществляли администрирование гражданской сферы. Официально подобных полномочий не имела ни одна иностранная железнодорожная компания на территории Китая в период «битвы концессий». Именно это стало «визитной карточкой» всего пред­приятия КВЖД. Его административные органы действовали, в пределах договорных полномочий на переданной ему территории, как колониальная администрация. Используя опробованные практикой структурные элемен­ты, предприятие КВЖД, под руководством министерства финансов, созда­ло оригинальную административную конструкцию, не выходя, по сути, за рамки действующих моделей российского частного и публичного админи­стрирования.

Гражданское управление Квантунского полуострова, как часть рос­сийской административной системы арендованной территории, начало строиться с момента подписания Конвенции о Порт-Артуре 16 апреля 1898 года. В ее развитии можно выделить три этапа, взяв за критерий из­менения в осуществлении высшего руководства в отношении полуострова и формирование новых органов гражданского управления.

1. 16 апреля 1898 г. - 11 августа 1898 г.: занятие и первые админи­стративные мероприятия, осуществленные под руководством начальника Тихоокеанской эскадры и Морского министерства.

2. 11 августа 1898 г. - 16 августа 1899 г.: принятие первых штатов местной гражданской администрации; передача высшего руководства в ве­дение Приамурского генерал-губернатора и Военного министерства; функционирование всего местного управления Квантунского полуострова в составе административной системы Приамурского генерал- губернаторства; работа над проектом местного управления и суда на арен­дованной территории.

3. 16 августа 1899 г. - 23 августа 1905 г.: формирование админист­ративной системы Квантунской области в соответствии с «Временным по­ложением об управлении Квантунской области»; подписание Портсмут­ского мирного договора и ликвидация российской администрации на Квантунском полуострове.

Разработка основных принципов административной системы Кван­тунской области проходила в сложных условиях. Решения правительства о том, будет ли управление складываться в рамках российской администра­тивной модели или придется разрабатывать что-то новое, во многом зави­сели как от международной обстановки и внешнеполитического курса страны в целом, так и межведомственной борьбы. Именно этим объясня­ются необычная для российской законотворческой практики процедура об­суждения законопроектов, а также острые разногласия, возникавшие в процессе их разработки и принятия.

После занятия полуострова гражданское население находилось в не­посредственном заведовании командующего сухопутными войсками под высшим руководством начальника Тихоокеанской эскадры вице-адмирала В. Ф. Дубасова. Отдельных органов гражданского управления в этот пери­од не существовало, административно-полицейские полномочия в отноше­нии гражданских лиц исполняли военные. Туземное население сохраняло свои традиционные институты общинного самоуправления. По дополни­тельному протоколу к конвенции о Порт-Артуре, в Цзиньчжоу продолжали действовать органы китайского городского самоуправления.

Первые временные штаты гражданского управления учреждаются Высочайшим повелением от 11 августа 1898 года, установившим звание на­чальника полуострова с присвоением ему прав военного губернатора - по гражданской части, и командира сухопутного корпуса - по военной и строе­вой. Первым начальником Квантунского полуострова стал генерал-майор Д. И. Субботич. Передача высшего заведования Квантунским полуостровом (вместе с гражданским управлением) от начальника Тихоокеанской эскадры Приамурскому генерал-губернатору 17 сентября 1898 года принципиальных изменений в структуру местной администрации не внесла.

Ведомственные взгляды на перспективы административного разви­тия арендованной территории стали предметом изучения различного рода Совещаний и комиссий, проходивших на правительственном уровне с осе­ни 1898 года по август 1899 года. При работе над проектом управления

Квантунской области разработчикам необходимо было учитывать особен­ности ее статуса временно арендуемой территории, важное стратегическое значение и наличие большого количества местных жителей - подданных другого государства. Три ведомства (военное, морское и финансов) имели свою точку зрения на будущее Квантунского полуострова. Для моряков Порт-Артур - это, прежде всего, незамерзающий военный порт и военно­морская база для эскадры на Тихом океане. Остальные учреждения, по их мнению, предназначались для обеспечения интересов флота. Для сухопут­ных генералов гораздо важнее была Порт-Артурская крепость. Военно­морскому флоту отводилась лишь вспомогательная роль. Иного мнения придерживалось Министерство финансов, для которого Ляодунский полу­остров был конечной точкой КВЖД. Его представители отрицательно от­носились к преобладающему влиянию военных и предлагали параллельно активно развивать и гражданские учреждения. В этом стремлении Мини­стерство финансов имело мощного союзника в лице руководства МИДа.

Различия во взглядах на общее значение Квантунской области для России ярко проявились в процессе обсуждения проекта устройства граж­данского управления. В конце XIX века на имперском пространстве функ­ционировали три основные модели местного управления:

1) территория и начальник в порядке общего управления состоит в непосредственном ведении МВД (подобное устройство присуще губерни­ям, управляющимся на основании Общих Губернских учреждений);

2) начальник состоит в ведении МВД, но по вопросам администра­тивным, политическим и личного характера имеет право непосредственно обращаться как к императору, так и ко всем министрам в зависимости от принадлежности вопроса (это - генерал-губернаторское управление);

3) главное управление вверяется генерал-губернатору под высшим руководством военного министра (такая форма административного уст­ройства была реализована в Туркестане).

Для Квантуна подходила третья модель, но непривычными были не­большой размер территории, численность и национальный состав населе­ния, отличавшегося от «диких орд» Средней Азии. Единства во мнениях разработчикам проекта достичь не удалось, но большинство согласилось, что в начальный период освоения за образец административного развития стоит взять модель организации русской власти в Туркестане, конкретно - в Закаспийской области, предполагавшую осуществление общего админи­

стрирования силами военного ведомства при минимальном количестве ор­ганов и учреждений и жесткой централизации управления. На последнем особенно настаивал император.

Гражданское управление строили как генерал-губернаторское, со­стоящее в ведении МВД, но общее заведование сосредоточили в Военном министерстве. В данной конструкции были совмещены вторая и третья модели местной администрации, существовавшей в России. В ведение во­енных передавались вопросы общей администрации, полиции, благоуст­ройства, безопасности и личного состава чиновников гражданского управ­ления. По вопросам управления частями судебной, финансовой, контроль­ной, дипломатической, почтово-телеграфной, народного просвещения на­чальник мог консультироваться с соответствующим министерством непо­средственно. Анализ нормативных правовых актов, разработанных раз­личными Совещаниями, указывает на наличие в административной систе­ме области органов, деятельность которых сознательно была не урегули­рована законодателем (низшее звено - управление крестьянским населени­ем) и оставлена до получения должного объема информации и приобрете­ния административного опыта.

С введением в действие «Временного положения об управлении Квантунской областью» развернулась целенаправленная работа по форми­рованию всех частей управления арендованной территории и местных ве­домственных учреждений. 19 августа 1899 года главным начальником Квантунской области был назначен вице-адмирал Е. И. Алексеев. После учреждения наместничества Порт-Атрур стал быстро превращаться в ве­дущий административный и военно-стратегический центр на всем россий­ском Дальнем Востоке.

Отнести полностью созданную на Квантунском полуострове адми­нистративную модель к одной из уже действовавших форм имперского ме­стного управления было бы неверно. Административная система арендо­ванной территории представляет собой вариант в развитии российской системы окраинного управления. Это была очередная попытка, каких в ис­тории развития российской администрации немало, приспособить привыч­ные формы, опробованные опытом и временем, к местным условиям.

Основной причиной учреждения Особого наместничества на Даль­нем Востоке стала попытка реализации активной внешнеполитической программы в регионе. Укрепление позиций России в Китае и Корее было

необходимо для подтверждения статуса великой державы. Поводом, под­толкнувшим императора к мысли о необходимости реформировать управ­ление на Дальнем Востоке, стал поиск путей выхода из кризиса, вызванно­го заключением русско-китайского договора 26 марта 1902 года о выводе войск из Маньчжурии. Стало понятно, что мирными экономическими средствами (вариант С. Ю. Витте) решить вопрос усиления присутствия Российской империи в АТР и установления полного контроля над Мань­чжурией не удается. Россия, на начало XX века, не имела возможности участвовать на равных с ведущими европейскими державами в «битве эко­номик» за преобладающее влияние в Азии. Для освоения Дальнего Восто­ка, превышавшего по размерам территорию таких вместе взятых госу­дарств как Германии, Австро-Венгрии, Бельгии, Голландии и Дании, ока­залось недостаточным протянуть одноколейную железную дорогу. Это в конце карьеры, пережив крах своей дальневосточной политики, понял и С. Ю. Витте. Требовались не только финансовая поддержка со стороны госу­дарства, но и длительное, комплексное развитие российского Дальнего Востока, без которого регион оставался «слабым звеном» в составе импе­рии и полигоном для разного рода авантюр, реализовывать которые, учи­тывая уровень экономического развития государства, можно было только силовыми методами.

Это подтвердила попытка силового решения Маньчжурского вопро­са. Только полный контроль Маньчжурии (либо полная аннексия, либо за­крытие ее Китаем для кого б то ни было) давал возможность динамично развивавшейся, но все-таки слабой, российской промышленности изба­виться от конкурентов. Однако руководители трех ведущих министерств (финансов, военного и иностранных дел) никак не могли договориться и выработать единый подход к решению Маньчжурского вопроса. Импера­тор устал от разногласий среди министров и решил выдвинуть Е. И. Алек­сеева, как своего наместника на Дальнем Востоке. В условиях ухудшаю­щихся отношений с Японией, требовалось всеми способами достичь един­ства как в методах выработки правительственного курса, так и в способах его реализации.

Административная система особого наместничества на Дальнем Востоке, сформированная в соответствии с указами императора, действо­вала с 30 июля 1903 года по 8 июня 1905 года. Поспешность и непроду­манность реформы привели к отсутствию понимания, прежде всего у са­

мих разработчиков, места нового административного образования в систе­ме административного устройства и управления империи в целом. Из-за нерешенности Маньчжурского вопроса неопределенным оставался терри­ториальный состав наместничества и место административного центра. О своеобразии сложившейся структуры управления говорить не приходится, поскольку изначально за основу были взяты организационные формы Кав­казского наместничества, законодательство которого частично, до разра­ботки Положения об управлении областями Дальнего Востока, распро­странили на новое административно-территориальное образование. Корот­кий период существования еще одной инстанции регионального управле­ния в лице наместника не дал возможности сформировать оригинальные методы и приемы административной практики, исходящие из целей и за­дач развития территорий наместничества. За небольшим исключением, прохождение и разрешение дел осуществлялось официальным порядком, принятым в империи. Отсутствие стабильной нормативной правовой базы стало причиной временного характера структуры наместнического управ­ления и неустойчивости административной системы Дальнего Востока этого периода в целом, функционирование которой осложнялось военными действиями. Это подтверждается созданием соответствующих «походных» учреждений управления наместника, объем полномочий и штат которых определялся военно-политической обстановкой.

Создание наместничества не может рассматриваться как результат прожектерства исключительно «безобразовцев». Реформа дальневосточно­го управления - это попытка структурной перестройки, реакция на то, что имевшийся арсенал средств и методов в рамках действовавшей на тот мо­мент в империи административной модели не позволял России достичь господства в Маньчжурии мирными средствами.

Основной внутриполитической административной задачей создания наместничества было укрепление государственной власти на местах. Ее решение виделось в передаче полномочий органов центрального управле­ния непосредственно в регион. Однако Кавказское наместничество, чье «особенное управление» стало основой для проектов А. М. Безобразова и Е. И. Алексеева, не было полностью выведено из-под контроля царского правительства. Автономные начала власти наместника Кавказа были огра­ничены, поскольку существовавший при нем Особый совет и канцелярия были подконтрольны императору и подотчетны Госсовету. Кавказский ко­

митет, как высший территориальный комитет, в середине XIX века на пра­вах особого министерства входил в состав Госсовета. Проектом Е. И. Алексеева предусматривалось полное выведение наместничества из- под контроля министерств и Госсовета. В руках наместника планировалось сосредоточить всю исполнительную власть с предоставлением права дей­ствовать самостоятельно, подчиняясь только императору.

В определенных условиях эти положения могли привести к приня­тию необоснованных управленческих решений и произволу, причем офи­циально разрешенному. Хотя нужно признать, что наместник, в данном случае, следовал желаниям монарха. Николай II упорно хотел обособить Дальний Восток во всех отношениях (в том числе и законодательном), по­ставить под свой непосредственный контроль и лично заниматься его управлением. Отсутствие участия министерств в управлении Дальним Востоком лишало регион того административного ресурса, каким обладали ведомства в деле обеспечения нормального функционирования аппарата управления. Для территорий, имевших сложившиеся административные органы (Польша, Финляндия), этот момент был не столь существенным. На Дальнем Востоке система управления находилась в процессе становле­ния, структура ее была разнообразной и неустойчивой, зависящей от мно­гих факторов. Выведение ее из-под министерского контроля могло привес­ти в дальнейшем к отрыву и обособлению от общегосударственной адми­нистративной практики. Идея укрепления властной вертикали при одно­временной децентрализации управления была в «духе времени», но решать ее нужно было в масштабах всего государства.

Судить о целесообразности для Дальнего Востока предложенной в 1903 году формы регионального управления довольно сложно. Недолгий период существования наместничества не позволил закончить работу по созданию нормативной правовой базы для управления Дальним Востоком как «особой частью» империи, сформировать самостоятельную систему органов наместнического управления, выработать чёткие принципы адми­нистративно-управленческой деятельности, учитывающие местную спе­цифику, а главное - увидеть результаты практической реализации этих проектов.

Учреждение особого наместничества на Дальнем Востоке большин­ство исследователей традиционно связывают с борьбой внутри правитель­ства по вопросу определения приоритетных направлений во внешней по­

литике России на рубеже веков. А саму идею наместничества рассматри­вают как результат борьбы за обладание рычагами власти между предста­вителями официальной и неофициальной дальневосточной политики Ни­колая II. Однако при таком подходе упускается целый комплекс причин, вытекавших из эволюции административной системы Российской импе­рии. Идея наместничества, как особая форма взаимодействия центра и ок­раины, возникла не на пустом месте. Наверное, стоит сместить акценты и предположить, что орудием в борьбе за обладание рычагами политической власти для определенной группы влиятельных в различных сферах дея­тельности лиц, стала проблема совершенствования управления дальнево­сточными окраинами.

Создание особого наместничества на Дальнем Востоке, безусловно, является самостоятельным аспектом общегосударственной реформы мест­ного управления, которая разрабатывалась в МВД в рамках буржуазных реформ второй половины XIX века. Оптимально построенная система ме­стного управления должна была стать основой не только для хозяйствен­ного и культурного развития Приамурья, но и для дальнейшего расшире­нии зоны российского влияния в АТР, который для России, в отличие от других европейских участников «дальневосточной игры», был пригранич­ным. Наличие или отсутствие неофициальной политики в дальневосточном курсе правительства может влиять на способы и формы решения проблемы совершенствования управления Дальним Востоком, но не на наличие ее как таковой. Создание регионального управления в форме наместничества на Дальнем Востоке не может быть связано только с «неофициальной» по­литикой «безобразовцев» и их желанием устранить С. Ю. Витте для дос­тижения собственных корыстных целей. При имперской организации про­странства поиск оптимальной модели взаимодействия центра и окраин ве­дется постоянно и если вопрос очередной реорганизации назрел, то кто пе­реведет его в практическую плоскость, официальные представители пра­вительства, обладающие реальными рычагами политической власти, или «неформальные лидеры», стремящиеся эту власть получить - не так уж важно. Важно, чтобы форма предложенного взаимодействия была эффек­тивной и вела к стабильности государственной системы в целом, без кото­рой невозможно успешно решать внешнеполитические задачи. В случае с наместничеством на Дальнем Востоке, общий ход развития событий не по­зволил оценить эффективность данной управленческой модели.

В основе своей, модель административного развития арендованных территорий и гражданского управления как ее части, не вышла за рамки системы «особенного управления», имевшей место на Дальнем Востоке (Приамурье), Кавказе и в Средней Азии (Туркестане). Ее характерными чертами, проявившимися и в новых условиях, были: особый статус и пол­номочия «начальствующих» лиц (управляющего дорогой, главного на­чальника Квантунской области, наместника на Дальнем Востоке); соеди­нение в одних руках различных частей управления (управление эксплуата­цией дороги и гражданского управления на КВЖД, военного и граждан­ского - для Квантунской области); контроль над органами гражданской администрации со стороны военных ведомств, привлечение военных к гражданскому управлению и первичному освоению территорий. К особен­ностям, не характерным для окраинного управления России, можно отне­сти: осуществление публичных (административных и судебных) полномо­чий органами управления частной компании (территория полосы отчужде­ния КВЖД), передача контроля гражданского управления в ведение Мини­стерства финансов (КВЖД и порт Дальний), попытка отделения полиции от администрации.

Квантунский полуостров и полоса отчуждения КВЖД российским общественным сознанием воспринимались как русские колонии, юридиче­ски ими не являясь, ибо китайский император никогда не отказывался от своих суверенных прав. В своей деятельности на территории «Русской Маньчжурии» российские власти тесно соприкасались с иностранцами, что делало необходимым проведения более либеральной административной политики. Но даже в этом случае, российское правительство рассматрива­ло эти территории как составную часть единого имперского пространства.

<< | >>
Источник: Казанцев Виктор Прокопьевич. Формирование системы гражданского управления на арендован­ных Россией территориях: полоса отчуждения КВЖД, Квантунская об­ласть (середина 1890-х годов - февраль 1917 года) : монография / В.П. Казанцев. - Санкт-Петербург,2015. - 587 с.. 2015

Еще по теме ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

  1. Заключение
  2. Форма договора о суррогатном материнстве, его участники и порядок заключения
  3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  6. 73. Порядок заключения договора поставки. Урегулирование разногласий при заключении поставки. Периоды и порядок поставки товаров. Исчисление убытков при расторжении договора.
  7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  8. Заключение
  9. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  10. Консультативные заключения Межамериканского суда по правам человека
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -