<<
>>

§2. Взаимодействие городских опщин с верховной властью в XVIII в.

Прежде чем обратиться непосредственно к рассмотре­нию реформ городского управления, пришедшихся на XVIII столетие, следует охарактеризовать ряд мер, предпринятых Петром I в данной сфере в конце XVII века.

До 1699 г. эти меры (в част­ности, в отношении торгово-промышленного населения городов) носили по замечанию И.И. Дитятина отрывочный и случайный ха­рактер. Петр I, занятый решением иных вопросов, ограничивался отдельными мероприятиями, которые не отличались от подобных мер его предшественников «ни большей определенностью, ни си­стематичностью, ни вообще новизной в каком-либо отношении»1.

30 января 1699 г. были изданы именные указы «Об учрежде­нии Бурмистрской Палаты для ведомства всяких расправных дел между Гостями и посадскими людьми, для управления казенными сборами и градскими повинностями и об исключении Гостей и по­садских людей их ведомства Воевод и Приказов» и «Об учреждении в городах Земских Изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми, для управления казенными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и по­садских людей из ведомства Воевод и Приказов»[509][510].

Мотивы создания Бурмистерской палаты были сформулиро­ваны следующим образом: «Ведомы они Гости и купецкие и про­

мышленные люди и купецкими и расправными всякими делами, и Его Великого Государя окладными доходами и иными сборами в розных приказах, и известно Ему Великому Государю учинилось, что им Гостям и Гостиные сотни и всем посадским и купецким и про­мышленным людям во многих их приказных волокитах, и от при­казных и розных чинов от людей в торгах их и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разоренье, а иные от того торгов и промыслов своих отбыли и оскудали, а Его Великого Государя с них окладные многие доходы учинились в доимке, а пошлинным сборам и иным поборам большие недоборы»1.

В этой связи «мило- сердуя Он Великий Государь об них Гостях и Гостиные сотни и всех посадских и купецких и промышленных людех и чернослободцах, чтоб им в розных приказах волокиты и от приказных и розных чинов от людей нападков и убытков и разоренья не было и от тех их нужд быть им всегда свободным, а Его Великого Государя казне окладным доходам доимки, а пошлинным и питейным и иным сбо­рам недоборов бы не было, а было б Его Великого Государя казне во всех доходах и сборах пополнение», предписывалось указанных лиц «в Приказах Судьям и приказным людем, где они наперед сего судом и всякими распраными и челобитчиковыми и купецкими делами и службами и всякими поборы были ведомы: ныне и впредь в тех приказах не ведать»[511][512].

Сходные по смыслу формулировки содержались и во втором из вышеназванных указов, согласно которому следовало во всех городах «посадским и всяких чинов купецким и Его Великого Госу­даря волостей и сел и деревень промышленным и уездным людем сказать Его Великого Государя указ: буде они посадские и всякие ку­

пецкие и промышленные и уездные люди похотят для многих к ним Воеводских и приказных людей обид и налог и поборов и взятков в городах Воеводам и приказным людем их посадских и купецких и промышленных и уездных людей во всяких их мирских и росправ- ных и челобитчиковых и ни в каких делах не ведать, а ведать их во всяких мирских росправных и челобитчиковых делах и в сборах Его Великого Государя доходов их мирским выборным людем в Земских Избах.»1.

Таким образом, посредством учреждения Бурмистерской па­латы и земских изб Петр I намеревался не только устранить мест­ные приказные власти от вмешательства в дела посадских общин и способствовать улучшению благосостояния торгово-промышлен­ного населения, но и обеспечить тем самым надлежащую реализа­цию финансовых интересов государства[513][514]. Способ достижения обо­значенной цели усматривался в передаче полномочий по взиманию разнообразных сборов от правительственных органов выборным лицам, которые, как предполагалось, не только не будут чинить различным промыслам убытков и разоренья, но и всячески будут способствовать преумножению данных занятий[515].

В дальнейшем два упомянутых указа 1699 г. в силу их непол­ноты и использования общих формулировок постепенно разъясня­

лись и дополнялись рядом других актов. Например, 16 марта 1699 г. был издан Именной указ «О выборе Бурмистров изо всех сотен и сло­бод; о делах, подлежащих ведомству Бурмистерской Палаты; о со­общении оной из приказов ведомостей и окладных книг по сборам с торговых и слободских людей, и равно как всех узаконений по та­моженным и питейным сборам»1. 30 мая того же года датируются статьи, «присланные из Воронежа в Розряд, о выборе Бурмистров и о правилах управления делами, подлежащими их ведомству», 12 сентября - наказ нижегородским бурмистрам из московской Бур­мистерской палаты «О выборе таможенных и кабацких Бурмистров и о наблюдении за исправностью таможенных и питейных сборов», 5 октября - указ «О ведении торговых людей, по их промыслам, Та­моженным Бурмистрам, а не Воеводам», 20 октября - Именной указ, состоявшийся в Бурмистрской палате «О сборе разных пошлин и податей и о наблюдении за исправностью взимания оных», 3 но­ября - указ «О принятии у откупщиков денег по расчету, об отдаче Государственных крестьян в ведомство Бурмистрам, и о наказании за несправедливую жалобу на Бурмистров»[516][517]. 17 ноября 1699 г. по­следовал Именной указ «О сборе в Смоленске денег на городовое строение; о рассмотрении жалоб на служивых людей от посадских при депутате с их стороны; об отпуске питей с кружечных дво­ров в Астрахани духовным лицам в праздничные дни; о передаче из Приказной Палаты во Пскове приходных книг Бурмистрам; об исследовании доноса на Генерала Целандрия в Смоленске; об име­новании Бурмистерской палаты Ратушею, и о строении каменных лавок и рядов в Москве»[518].

В 1700 г. и в последующие годы также было издано значи­тельное количество актов, которые касались статуса рассматрива­емых органов власти. В качестве иллюстрации сказанного можно привести следующие факты:

- в 1700 г. были изданы именные указы «О ведении всех тор­говых иноземцов в Ратуше и выдаче им паспортов» (15 января) и «О принесении жалоб купецким людям на беломестцов по делам торговым в Ратуше; а в побоях и других подобных обидах в том при­казе, в ведомстве которого обидчик состоит» (26 июля), а также приговор Ратуши от 5 октября «О записке собранных ямских денег и подорожных, по которым даны подводы, в особые книги и о при­сылке копии с сих книг в Ратушу для ревизии»1;

- 30 апреля 1701 г.

- Боярский приговор «О писании крепо­стей в городах и больших селах, о выборе надсмотрщиков, и писцов; о приводе их к присяге и даче им жалования; о записке крепостей и взимании с оных пошлин»[519][520];

- 22 июля 1704 г. - Именной указ «О выборе по крепостным делам Надсмотрщиков с поручными записями, в больших городах по два, а в малых по одному человеку»[521];

- в 1706 г. изданы именные указы «Об изъятии крепостных дел в городах из ведомства Воевод и присоединении оных к ведомству городовых Ратуш» (8 января), «О взыскании с Земских Бурмистров и их избирателей недоборов по крепостным делам, если оные про­изойдут от нерадения самих Бурмистров» (16 марта) и «Об уравне­нии раскладки податей с торговых людей по промыслам и достат­ку каждого, о выборе сборщиков и расходчиков по общему совету

лучших, торговых и малопожиточных посадских людей, о таковом же выборе из первой из последних статей людей для поверки ме­сячных ведомостей прихода и расхода и о присылке в Ратушу еже­годно означенных выборов, за руками избирателей, и перечневых ведомостей о мирских расходах» (16 декабря)1;

- 25 октября 1707 г. - Именной указ «О хождении крепостных дел надсмотрщикам и писцам в Крепостную Палату в назначенные часы, и о наказании их за ослушание»[522][523];

- 4 января 1709 г. был издан Именной указ «О недозволении купецким людям выходить в другие звания и разные казенные долж­ности, о приписке беломестцов торговых людей к посадам, с обязан­ностью платить подати по торговому званию и о ведении посадских и торговых людей в одной Ратуше», а 16 марта 1709 г. - Приговор Ра­туши «О бытии выбранным писцам у крепостных дел по прежнему, о наблюдении законного порядка в писании крепостей и о вычете у писцов из жалования за прогульные дни по гривне на день»[524];

- 31 октября 1711 г. - Приговор Управителя Московской гу­бернии «Об учреждении при Московском гостином дворе Крепост­ной Палаты для письма между купцами и беломестцами крепо- стей»[525] и др.

В частности, на основе вышеперечисленных актов Бурмистер- ская палата (с ноября 1699 г. Ратуша) описывается как орган власти, игравший двоякую роль. С одной стороны, она являлась общегосу­дарственным, центральным учреждением, которому были переда­ны функции разнообразных приказов, ведавших торгово-промыш­

ленным населением России. При этом данная палата осуществляла предоставленные ей полномочия посредством городских земских изб: так, соответствующие сборы, собиравшиеся уполномоченными лицами, поступали сначала в указанные земские избы, а уже отсю­да - в Бурмистерскую палату. С другой стороны, названный орган выступал местным, общинно-городским учреждением, т. е. земской избой города Москвы, которой были подведомственны дела мест­ного торгово-промышленного населения1.

В состав Бурмистерской палаты (Ратуши), в первую очередь, входили бурмистры, избиравшиеся ежегодно «из гостей, гостиной сотни и всех других сотен и слобод». Каждый из них поочередно должен был исполнять обязанности президента Ратуши. При дан­ных лицах состояли особые подьячие, избиравшиеся на эту долж­ность из приказов по усмотрению самих бурмистров. Помимо это­го, при Ратуше существовали и иные должности, структуры, соз­дававшиеся на основе постепенно принимавшихся актов, о кото­рых говорилось выше: например, обер-инспекторы и инспекторы крепостных дел[526][527], Крепостная палата и т. д. Что касается земских изб, то применительно к их составу можно упомянуть выборных

земских бурмистров, крепостных подьячих, сборщиков и рас- ходчиков1.

Однако реализация рассматриваемой реформы на практике не привела к желаемому результату. Созданная система отчетности и ответственности бурмистров не охраняла общины от злоупо­треблений данных выборных лиц, которые характеризовались сле­дующим образом: «Земские власти берут не хуже приказных, берут при сборах, исполняя государеву службу, берут при выборах, берут при раскладке податей и повинностей. от бурмистров премногие явились кражи Вашей казны; книги по сборам ведутся подложно. превеликое чинится в Москве и в городах в сборах воровство»[528][529].

В результате наряду с применением карательных мер в отно­шении правонарушителей у Ратуши и земских изб постепенно изы­мались полномочия, первоначально входившие в их компетенцию. Так, московская Ратуша со временем потеряла значение централь­ного учреждения, которое ведало торгово-промышленным населе­нием всего государства[530].

18 декабря 1708 г. был издан Именной указ «Об учреждении Губерний и о росписании к ним городов», в соответствии с которым в России «для всенародной пользы» создавалось восемь губерний, и между ними распределялись города[531]. Губернаторам, в том числе предписывалось «о денежных сборах и о всяких делах присматри­ваться». Как указывал И.И. Дитятин, сама неопределенность при­

веденной формулировки «заставляет предполагать, что власть эта простиралась на всю губернию, т. е. и на города, входившие в состав ее», и притом охватывала все стороны тогдашней администрации. Губернатор как начальник губернии выступал заведующим сбора­ми со всего населения соответствующей губернии, в частности, с торгово-промышленного населения посадов, заменяя таким обра­зом московскую Ратушу1.

Следует учитывать, что города непосредственно управлялись комендантами и обер-комендантами[532][533], которые избирались губер­наторами с утверждения Сената (см. Именной указ от 15 февраля 1712 г. «О выборе Губернаторам в городы Коммендантов по своему усмотрению, из людей способных»[534]). Именным указом от 28 янва­ря 1715 г. «О жалованье Губернаторам, Вице-Губернаторам и про­чим чинам и о взимании на Канцелярии от решений Гражданских дел пошлины» было установлено правило, согласно которому в тех городах, где отсутствовали гарнизоны, обер-комендантам и комен­дантам «не быть, а быть вместо их Ландратам...». Число данных лиц в том или ином городе определялось губернатором. При этом для управления в области различных сборов и земских дел ландра- там придавалось определенное количество комиссаров[535]. Особо

оговаривалось, что посадских людей во всех губерниях ландратам надлежало «ни в чем не ведать, и ни в какие их дела не вступать». Посадскому населению для «управления своих дел и сборов», как и ранее, следовало избирать земских бурмистров, но с ведома гу- бернатора1. Т. е. непосредственное заведывание торгово-промыш­ленным населением городов, в частности, в области разнообразных сборов оставалось в компетенции земских выборных лиц; однако те­перь они не составляли местного учреждения, подчиненного москов­ской Ратуше, а находились в зависимости от власти губернатора[536][537].

Более подробно обязанности губернаторов, воевод (в рассма­триваемый период они осуществляли управление провинциями, на которые были подразделены губернии), комендантов и обер-ко- мендантов в области управления городами были определены «Ин­струкцией или Наказом Воеводам» 1719 года. Данный акт был ра­зослан вышеназванным лицам в соответствии с Сенатским указом от 29 мая 1719 г. «О посылке к Губернаторам, Воеводам, Обер-Ком- мендантам и Коммендантам копии с Воеводской Инструкции, для управления по оной»[538]. Помимо прочего, в данной инструкции пред­писывалось все в городах и в уездах содержать в надлежащем по­рядке, наблюдать за состоянием, в котором находились соответ­ствующие города и их население, а также «чрез которые способы в торгу, в рукоделиях, мануфактурах и прочих на Государственную пользу в лучшее состояние произвестися могут». Сведения по этим вопросам следовало сообщать Сенату либо надлежащей коллегии[539].

Также шла речь об обязанностях наблюдать за целостностью пожа­лованных городу доходов, маетностей и земель (чтобы они «не были растеряны»), за деятельностью городских ремесленников (чтобы «в своих ремеслах друг с другом не мешались, но каждый бы обретался всегда при своем, и двух ремесел один не употреблял») и т. д. В част­ности, в каждом городе должны были быть надлежащие постоялые дворы, харчевни и «всякой съестной харч и конские кормы были, ко­торые б проезжих лошадьми, кормом и прочим всем в проездах их довольствовать могли по самым настоящим ценам за деньги»1.

Наряду с вышеупомянутыми должностными лицами опреде­ленные функции управленческого характера в отношении как тор­гово-промышленного населения, так и городов в целом осущест­вляла Коммерц-коллегия. В соответствии с Регламентом (уставом) «Государственной Коммерц-Коллегии», изданным 3 марта 1719 г., главной обязанностью данного органа власти было наблюдение за торговлей, купечеством и «морским хождением». В этой связи Коммерц-коллегия должна была иметь попечение обо всем том, что могло способствовать «учреждению, произведению и поспешеству и порядку купечества». Данной коллегии необходимо было рассмо­треть данные городам привилегии и вольности и при необходимо­сти внести в них исправления сообразно изменившимся условиям[540][541]. Также на Коммерц-коллегию возлагались обязанности:

- наблюдать, чтобы споры между городами относительно их торговых прав (в особенности относительно ярмарок) разбирались и разрешались надлежащим образом;

- учреждать купеческие гильдии везде, где они могут ока­заться полезными, поощрять купечество «ко всенародной пользе», а равно рассматривать касающиеся купечества отягчения;

- наблюдать, чтобы в городах соблюдалось надлежащее бла­гочиние, чтобы в городах воспрещалось всякое своеволие и нера­дение, чтобы нищие и «ленивцы» понуждались к занятию тем или иным промыслом сообразно их возрасту, силам и способностям;

- прилагать усилия, чтобы: а) в городах, где существовали та­можни, служителями в этих учреждения назначались учтивые и ис­кусные люди, по возможности, знающие немецкий или голландский язык; б) в новопостроенных городах новые подданные не обреме­нялись излишними податями и пошлинами; в) магистраты и иные городские установления содержались в надлежащем виде, правосу­дие осуществлялось должным образом, а различное «своевольство, вредительская корысть. и непорядки» были искорены и т. д.1

Для решения соответствующих задач Коммерц-коллегии предоставлялись властные полномочия в отношении городских уч­реждений: «на Магистрате каждого города повсягодно взыскивати, и отповеди требовать о всех их публичных и до купечества надле­жащих делах», а также «Магистратам повелевать о всем том, что к произведению и продолжению морского хождения и купечества потребно и полезно есть»[542][543].

Что касается создания собственно магистратов, то здесь не­обходимо упомянуть Высочайшие резолюции от 11 июня 1718 г. на мемориал иностранца Фика «О назначении жалованья служите­лям Коллегий и о выдаче патентов о деньгах на дорогу, о квартирах вновь определенным служителям, об учреждении почт, о земском управлении, об установлении градских Магистратов, об учрежде­нии Академий и о переводе книг по Юриспруденции». В пункте 8 данного мемориала говорилось: «Магистратов градских устано­вить, и добрыми регулы снабдить, сие есть едино из потребнейших действ, чего всем Коллегиям, а наипаче Коммерц-Коллегии желать довлеет, ибо без сего никогда желанный порядок и добрые плоды получить не можно». На этот пункт последовала следующая резо­люция: «Учинить сие на основании Рижского и Ревельского Регла­мента, по всем городам.»1.

13 февраля 1720 г. был издан именной указ «О назначении Князя Трубецкого Обер-Президентом С. Петербургского и прочих Магистратов», в соответствии с которым в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат[544][545]. Данный акт предписывал объя­вить князя Трубецкого «над здешними и прочими Магистратами Обер-Президентом», на которого возлагались обязанности ведать «всех купецких людей судом», доносить об их делах в Сенат и «рас­сыпанную сию храмину паки» собрать[546]. 16 декабря того же года именным указом «Об учинении формы для управления Магистрат­ского» было предписано «учинить немедленно форму Правления

Магистрата здешнего города как о Магистрате, так о посадских и це­хах и о всей Полиции каждого чина с их должностью, дабы с той формы и другие города располагать было возможно»1.

Во исполнение вышеназванных указов 16 января 1721 г. был издан Регламент (Устав) Главного Магистрата[547][548]. В состав данного ор­гана, учрежденного, как уже говорилось, в Санкт-Петербурге, входи­ли обер-президент; его товарищ или президент; члены магистрат­ского правления - бургомистры и ратсгеры (при этом половина из них (либо «сколько сыскать возможно») должна была состоять из иностранцев, преимущественно из тех, которые знали русский язык); канцелярские служители. Компетенция Главного магистрата включала в себя следующие предметы ведения:

1) учреждение городовых магистратов;

2) составление для данных магистратов уставов;

3) решение спорных дел между городовыми магистратами и гражданами;

4) наблюдение за распространением купечества и мануфак­турной промышленности;

5) приведение в порядок всего, что касалось «до пользы маги­стратов и городан». В частности, речь шла о попечении в отношении таких вопросов, как правильная раскладка поборов, а равно соблю­дение при их взимании установленных правил; надлежащий отвод в городах квартир для войск и о выбор из граждан квартирмейсте­ров; учреждение и распространение в городах ярмарок и торгов; создание в городах ратуш, бирж, школ, цухтгаузов (смирительных домов) и госпиталей[549].

Однако деятельность по организации магистратов в городах осуществлялась крайне медленно. В результате в 1722 г. на имя обер-президента Трубецкого последовало предписание следующе­го содержания: «.давно имеется указ и регламент о исправлении дела, вам порученного, а именно о учинении перво магистрата пра­вильного и цехов в Петербурге в пример другим городам, а потом в Москве и тако в прочих, но по сие время никакого успеху в том не делается. Того ради сим определяем, что, ежели в Петербурге сих двух дел, т. е. магистратов и цехов не учините в пять месяцев или в полгода, то ты и товарищ твой Исаев будете в работу каторжную посланы»1.

Тем не менее, инструкция магистратам появилась толь­ко в 1724 году. Согласно этой инструкции городовые магистраты должны были состоять из президента, двух бургомистров, четырех ратманов и канцелярского штата, включавшего секретаря, канце­ляриста, двух подканцеляристов, четырех копиистов и четырех сто- рожей[550][551]. Как президент магистрата, так и его члены избирались из «граждан первостатейных, умных, добрых и пожиточных». Затем не менее трех избранных лиц согласно Регламенту 1721 г. отправля­лось в Главный магистрат на утверждение[552]. Что касается полномо­чий магистратов, то здесь следует обратить внимание на тот факт, что данные учреждения характеризовались следующим образом: «яко глава и начальство всему гражданству». В этой связи в ведении магистратов должны были находиться финансовые, хозяйствен­ные, полицейские дела соответствующего города. В их обязанно­сти включалось упоминавшееся выше устройство школ, сиротских

и смирительных домов, госпиталей, бирж, благоустройство города, раскладка и сбор разнообразных государственных пошлин, рассмо­трение незначительных гражданских и уголовных дел в отношении граждан и т. д. Подчеркивалось, что оные магистраты не должны были быть подчинены губернаторам и воеводам в тех вопросах, ко­торые касались «до градского суда и экономии»1.

В частности, с учетом целей создания Главного магистрата, порядка формирования городовых магистратов отмечается, что если в Западной Европе магистраты были более или менее автоном­ными общинно-городскими учреждениями, то в России они были модифицированы в «дополнение к административному аппарату управления», «правительственные органы», хотя и построенные на выборном начале, которые имели цель ведать торгово-промышлен­ное население городов. Несмотря на то что на магистраты были воз­ложены отдельные полицейские функции в отношении всего горо­да, они остались на бумаге, поскольку Петр I учредил также особые полицейские учреждения и должности, которые руководили всей городской полицией[553][554]. В Санкт-Петербурге была образована долж­ность генерал-полицеймейстера, в Москве - обер-полицеймейстера, в остальных же городах предполагалось ввести должность полицей­мейстера[555]. Параллельно с созданием магистратов был издан ряд ак­тов относительно полиции Санкт-Петербурга и Москвы. В качестве

примеров назовем так называемые пункты, данные 25 мая 1718 г. санкт-петербургскому генерал-полицеймейстеру «О смотрении, что­бы строение домов производилось по указу; о содержании улиц в чи­стоте; о допущении торговых шалашей в указных местах; о съестных припасах; о подозрительных домах, о гулящих людях, о приезжих и отъезжающих; об определении с дворов караульщиков, в каждой слободе или улице старост и при каждых десяти дворах десятско­го и о распространении повинности постоя на людей всякого чина и звания»1; инструкцию от 9 июля 1722 г. московскому обер-поли- цеймейстеру[556][557]; инструкцию, данную 10 декабря 1722 г. московской полицеймейстерской канцелярии[558].

По поводу реализации на практике положений о магистрат­ском управлении, статуса членов магистратов можно встретить за­мечания следующего рода: исправление соответствующих обязан­ностей населением городов «казалось лишнею тягостью, богатые теснили бедных и заставляли их жалеть о воеводах, а между тем старинные отношения мужей к мужикам, вследствие чего служи­лый человек презрительно относился к промышленному челове­ку... давали себя беспрестанно чувствовать». Например, члены ко­стромского магистрата доносили в Главный магистрат, что бывший костромской воевода самовольно отнял у них ратушу, построенную «из купецких мирских денег»; одного из членов коломенского маги­страта проезжавший через город генерал Салтыков «бил смертным боем» и т. п.[559]

После смерти Петра I в созданной им системе городского управления происходят существенные изменения. 24 февраля 1727 г. был издан именной указ «О взыскании доимочных подушных де­нег; о назначении Воевод в приписные города, с присоединением им права пользоваться чином Полковника; о поселении полков при городах; об увольнении из полков двух частей служащих в оных дворян в домовые отпуски, и о расположении полков по квартирам в хлебородных местах; об уничтожении лишних Присутственных мест и Канцелярий, об отмене разных Правителей, и о возложении суда и расправы на Губернаторов и Воевод; об учреждении Доимоч­ной Канцелярии; о пошлинах с жалования деревень, с производства в гражданские чины и с дипломов». В соответствии с этим актом магистраты «для лучшего посадским охранения» следовало подчи­нить губернаторам и воеводам1. Именным указом от 15 марта 1727 г. «О поучении подушного сбора Воеводам с отставными Штаб-офице­рами, о подчинении их Губернаторам, о принесении жалоб на Губер­наторов в Сенат, о поселении полков в при городах, об уменьшении штатов и о разбирательстве Губернаторам и Воеводам в судных и ро­зыскных делах Синодского ведомства крестьян помещиков и про­чего звания людей, кроме духовых» вышеприведенное положение было подтверждено[560][561]. В результате 18 августа 1727 г. последовал именной указ об упразднении Главного магистрата: «Понеже Горо­довые Магистраты. повелено подчинить Губернаторам: того ради указали Мы в Санкт-Петербурге Главному Магистрату не быть»[562].

В соответствии с Сенатским указом от 5 июля 1728 г. «О бы­тии вместо Магистратов Ратушам по указу 1727 Августа 18» маги­

страты в городах получили наименование ратуш, в которых бур­мистрам следовало быть «с переменою погодно»1. Т. е. этим указом был отменен принцип несменяемости членов данных учреждений.

Таким образом, с учетом правовых актов о назначении в горо­да и «пригородки» воевод складывается следующая система управ­ления: воеводы малых городов «в расправных и судных делах» нахо­дились под надзором воевод провинциальных городов, последние (как впрочем, и остальные воеводы) подчинялись губернаторам[563][564]. Городовые магистраты, а затем ратуши находились в полном подчи­нении и зависимости от власти вышеназванных должностных лиц[565].

Постепенно представители верховной власти начали скло­няться к точке зрения о целесообразности восстановления го­родских учреждений в прежнем виде, а также из дальнейшего развития, в частности, основываясь на примере рижского

магистрата1. Так, 7 июня 1734 г. основывавшемуся городу Оренбур­гу была дарована привилегия, согласно которой он получил право на магистратское устройство. Соответствующий акт гласил: «Чтоб в том городе жители и приезжие во всяком порядке и благополучии и довольстве были и суд и расправу имели справедливую, того ради определяем быть Магистрату в числе 3 Бургомистров и 6 Ратсге- ров, и суд установить, и иметь каждого народа по Нашим указам сколько возможно, согласуясь с их обычаями и правами, справедли­во без всякия волокиты, и не взирая на сильного и богатого, но всем равный»[566][567]. Однако данный факт имел единичный характер[568].

Только после восшествия на престол Елизаветы Петровны со­гласно Высочайше утвержденному докладу Сената от 21 мая 1743 г. «О бытии в С. Петербурге Главному Магистрату, а в городах Маги­стратам на прежнем основании» было восстановлено магистрат­ское устройство городов[569]. На основании сенатского указа от 20 авгу­ста 1744 г. была установлена определенная иерархия магистратов. Магистраты приписных городов находились «под апелляциею» про­винциальных магистратов, которые, в свою очередь, были «под апел- ляциею» магистратов губернских городов. При этом в магистратах приписных городов положено было «президентам не быть»[570].

Среди актов, изданных в царствование Екатерины II, которые касались взаимодействия городских общин с верховной властью, в частности, следует назвать Наставление губернаторам от 21 апре­ля 1764 г. Статья XI данного документа предполагала, что все «зем­ские правительства» (в том числе магистраты), находящиеся в гу­берниях, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, отныне должны были состоять в ведомстве губернатора как «истинного опекуна вручен­ной. ему Губернии, дабы он, получая от них рапорты и подробные о должностях и порядках их известия, точные обо всем сведения иметь, и утесненных людей, не могущих за отдаленностью идти с жалобами своими к вышним тех мест правительствам, защищать и оборонять мог»1. 11 октября 1764 г. был издан именной указ «Об учинении Губернаторам, каждому в своей Губернии, росписания о приписных городах и всех уездах, и об определении, с какой вла­стью Коммисарства, Магистраты и Ратуши остаться должны»[571][572].

Также обращает на себя внимание Именной указ от 14 де­кабря 1766 г. «Об учреждении в Москве Комиссии для сочинения проекта нового Уложения, и о выборе в оную Депутатов», в том чис­ле устанавливавший обряд выборов в эту комиссию депутатов из числа городских жителей[573]. По общему правилу от каждого города следовало прислать по одному депутату. Наряду с этим создавалась должность городского головы, который первоначально должен был только руководить выборами депутата в комиссию и затем испол­нять особые повеления, «могущие быть изданными от верховной власти и касающиеся всех живущих в городе». Данное лицо избира­лось на два года всеми домовладельцами из числа домовладельцев,

достигших тридцатилетнего возраста1. Позднее были изданы имен­ные указы от 21 мая 1768 г. «О возобновлении выборов в Депутаты Комиссии о сочинении проекта нового Уложения чрез два года»[574][575]; от 29 апреля 1771 г. «О избрании вновь Дворянских Предводителей и городских Голов»[576]; от 25 сентября 1771 г. «О избрании Дворянских Предводителей и Городских Голов по прошествии двух годичного срока, без особенного о том указа»[577], последний из которых превра­тил должность городского головы из временной в постоянную.

В соответствии с именным указом от 27 июня 1774 г. в Санкт- Петербурге создается городовой магистрат, роль которого до этого времени играл Главный магистрат (по мнению И.И. Дитятина дан­ное учреждение существовало, вероятно, вплоть до 1775 г.)[578]. 7 но­ября 1775 г. были утверждены Учреждения для управления губер- ний[579], которые помимо прочего внесли определенные изменения в систему городского управления. В городских поселениях, имено­вавшихся посадами, надлежало функционировать ратушам. В го­родах должны были остаться городовые магистраты. Члены ратуш

и магистратов избирались купцами и мещанами. По общему пра­вилу в каждой губернии следовало создать один губернский маги­страт, которому подчинялись городовые магистраты и ратуши. Только в случае обширности губернии допускалось создание более одного губернского магистрата. Также трансформировался характер пол­номочий данных органов; в Учреждениях для управления губерний о ратушах, городовых и губернских магистратах говорится только как о судебных органах, компетенция которых носила сословный характер1. Вместе с тем, отдельными правовыми актами, издавав­шимися после утверждения Учреждений для управления губерний, магистратам предоставляются полномочия и иного характера. На­пример, Сенатский указ от 10 октября 1776 г. «О ежегодной присыл­ке ведомостей из городов в Сенат, по прилагаемой форме, о числе купцов и мещан и о принадлежащем с них в казну доходе» возложил на них обязанности по ежегодной присылке ведомостей о количе­стве торгово-промышленного населения городов и объемах дохо­дов, с него получаемых[580][581] .

Наконец, 21 апреля 1785 г. была издана Грамота на права и вы­годы городам Российской империи, жаловавшая городовым обыва­телям каждого города дозволение собираться в том городе и соста­вить «общество градское»[582]. По общему правилу участвовать в таком собрании могли городские обыватели, достигшие двадцатипяти­летнего возраста и имевшие доход не менее 50 рублей (лица, не

отвечавшие данным требованиям, могли только присутствовать на собрании). Городские обыватели собирались «по приказанию и до­зволению» генерал-губернатора или губернатора для дозволенных им выборов, выслушивания предложений обозначенных должност­ных лиц раз в три года в зимнее время. При этом выбирались как лица, замещавшие «общегородские» должности (в частности, город­ской голова), так лица, замещавшие «судебно-сословные» должности (например, бургомистры, ратманы городовых магистратов). Также «обществу градскому» дозволялось представлять губернатору соображения о своих общественных нуждах и пользах; оно же про­веряло городскую обывательскую книгу[583].

Кроме того, грамота 1785 г. предусматривала создание таких органов, как общая и шестигласная думы. В общую городскую думу входили городской голова и гласные, избиравшиеся шестью разряда­ми городских обывателей, которые выделялись рассматриваемым актом. В свою очередь, общая дума избирала шестигласную город­скую думу из числа своих гласных (по одному от каждого разряда). Помимо этого, законодатель относил к функциям общей думы рас­смотрение «важных и трудных» дел. Таким образом, функции в обла­сти городского управления, отнесенные к компетенции названных органов, осуществляла шестигласная дума, собиравшаяся под пред­седательством городского головы, как минимум, один раз в неделю. Не следует забывать, что в области управления городскими доходами и расходами городская дума была ответственна перед губернатором и казенной палатой, которыми должны были направляться соответ­ствующие ведомости и отчеты. Указывается, что компетенция дум была недостаточно четко определенной. Например, в числе полно­

мочий городской думы предусматривалось попечение в следующих областях: 1) доставка жителям города нужного «пособия к их про­кормлению или содержанию»; 2) сохранение города от ссор и тяжб с соседними городами или селениями; 3) сохранение между жителя­ми города мира, тишины и доброго согласия и т. д. Наряду с этим, упоминалась обязанность «возбранять все, что доброму порядку и благочинию противно, оставляя однако ж относящееся к части по­лицейской, исполнять местам и людям для того установленным»1. Здесь необходимо уточнить, что в городах функционировали и спе­циальные полицейские учреждения (например, управы благочи­ния, городничие и т. д.), действовавшие, в частности, на основе Уста­ва благочиния (Полицейского устава) от 8 апреля 1782 года[584][585].

Таким образом, в царствование Екатерины II с учетом поло­жений Грамоты на права и выгоды городам Российской империи 1785 г. наряду с «сословно-государственными» органами, ведавши­ми торгово-промышленное население городов, создаются «общего­родские» органы управления, которые должны были представлять интересы соответствующей городской общины в целом. Вместе с тем, органы городского управления находились в зависимости от губер­наторов, иных должностных лиц и органов государственной власти. В заключение следует отметить, что часть данных узаконений о го­родском управлении была отменена Павлом I, однако их действие было восстановлено Александром I.

<< | >>
Источник: Источники русского городского права XIII-XVIII вв. : монография / И. А. Александров, Ю. В. Оспенников, Р. В. Фоменко, Л. Е. Ютяева ; под общ. ред. Ю. В. Оспенникова. Самара,2016. 352 с.. 2016

Еще по теме §2. Взаимодействие городских опщин с верховной властью в XVIII в.:

  1. § 2. Особый порядок производства по уголовным делам в стадии предварительного расследования
  2. Идеи Отцов Церкви о Царской Власти
  3. § 2.2 Административно-правовая регламентация взаимодействия МВД России и федеральных органов исполнительной власти при применении информационных ресурсов в сфере миграции
  4. Парламентаризм и теория разделения властей
  5. § 1. Категории «власть» и «суверенитет» в синтетической теории права и государства А.С. Ященко
  6. § 2.2. Роль качества закона в правоприменительной деятельности орга­нов государственной власти по обеспечению прав человека
  7. § 3. Сущнос ть и принципы правовой легитимации государственной власти
  8. оглавление
  9. §2. Город и княжеская власть
  10. §1. Общая характеристика системы городского права
  11. §2. Город и верховная власть
  12. §3. Отношения городских оьщин друг с другом и с сельской округой
  13. §4. Система споров и пошлин в городских окщинах
  14. §5. Система управления городскими опщипами
  15. §1. Правовые основы жизнедеятельности городских оьщин в XVIII в.
  16. §2. Взаимодействие городских опщин с верховной властью в XVIII в.
  17. §3. Структура городских общин и их взаимодействие с сельской округой в XVIII в.
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -