<<
>>

3.5 Управление Гражданской частью в системе местного управления Общества КВЖД (1906 г. - февраль 1917 г.)

В Уставных документах частных железных дорог, проходивших по территории России, вопросы местного управления эксплуатацией дороги чаще всего не упоминались. Например, Устав Общества Московско­Рязанской железной дороги 1 в § 1 предполагал разделение главной линии дороги на 2 отделения (участка) и только.

Общему собранию акционеров предоставлялось право принятия решений, а исполнительная часть и все «что относится до исправного и безопасного движения по дороге» поруча­лись управляющему, назначаемому Обществом с одобрения главноуправ­ляющего Путями сообщения и публичными зданиями. Таким образом, Общее собрание акционеров и Правление принимали решение, а управ­ляющий (лицо назначаемое), не являющийся членом Правления, непосред­ственно на месте (на линии дороги) воплощал его на практике [675][676]. В Уставе Общества Рязано-Козловской железной дороги [677] прописывались только полномочия и порядок созыва общего собрания акционеров, и порядок формирования Правления. Оба Устава предоставляли компании право са­мостоятельно решить вопрос об организации управления непосредственно на линии дороги после ввода ее в эксплуатацию, руководствуясь при этом

«общими законами и в особенности правилами, для акционерных компа-

1 ний и для частных железных дорог постановлениями» .

В Уставе акционерной компании «Общества КВЖД» под «местным» управлением подразумевалось управление эксплуатацией всей дороги и работами, производимыми по дороге в процессе эксплуатации (например - разработка угольных копий или оформление договоров), которое «вверяет­ся Правлением Общества Управляющему дорогой» (§ 26). Для предпри­ятия КВЖД, по Уставу, местное управление - управление эксплуатацией дороги, проходящей по территории Маньчжурии.

Контракт 1896 г. в ст. 6 за Обществом закреплял исключительное право администрирования всех земель, переданных ему в пользование ки­тайским правительством.

Для железных дорог внутренних губерний Рос­сии такого права не предусматривалось. Местное управление КВЖД с 1903 г. включало не только технические и экономические службы, органи­зованные по отраслевому и функциональному принципу, но и службу гра­жданского управления, первоначально объединенную со службой отчуж­дения земель и занимавшуюся всеми вопросами, не попадавшими в сферу технических и эксплуатационных служб.

По Уставу, внешняя безопасность дороги обеспечивалась китайским правительством, а Обществу передавалась организация и управление ох­раной порядка и благочиния на земле, «отведенной под железную дорогу и ее принадлежности» (§ 8). Таким образом, Устав предоставил возможность разделить охрану порядка непосредственно на линии дороги и на террито­риях, которые находились в ее ведении. Эта сфера деятельности на период строительства дороги поручалась не Строительному управлению, а специ­альным агентам полицейского надзора, назначаемым Обществом. Правле­нию (точнее - Министерству финансов) ко времени передачи дороги Экс­плуатационному управлению, предстояло разработать правила полицей­ского надзора на территории и непосредственно на линии дороги.

Для внутренней охраны дороги была создана Охранная стража, реор­ганизованная впоследствии в Заамурский округ ОКПС. Чины Охранной стражи исполняли обязанности полицейских. Эта норма, дающая возмож­ность объединять деятельность в сфере охраны безопасности и правопо­рядка, вызывала жаркие споры до 1907 г., когда безопасность и благочиние

были окончательно разделены. Деятельность в сфере безопасности была передана в Заамурский округ ОКПС, подчиненный напрямую министру финансов. Охрану благочиния передали органам полицейского надзора, ставшим частью местного управления дорогой.

Высшая административная власть по всем предметам ведения Управления дороги принадлежала управляющему, полномочия и обязан­ности которого, определялись Уставом КВЖД, «Общими основаниями ор­ганизации управления территорией КВЖД» от 1 июля 1903 г., «Общими основаниями организации гражданского управления на территории КВЖД» от 28 ноября 1906 г.

1 (Далее - Основания гражданского управле­ния 1906 г.) и «Положением об административных правах и обязанностях Управляющего Китайской Восточной железной дороги и управления гра­жданской частью сей дороги» от 31 июня 1907 г. (Далее - Положение о правах управляющего 1907 г.), нормативно закрепившими принцип едино­началия в местном управлении дорогой. В марте 1907 г. журнальным по­становлением Правления была утверждена консолидация действующих нормативных правовых актов КВЖД, относившихся к регулированию ос­нов управления дорогой. Это было зафиксировано в «Выписке из общих оснований организации Управления Китайской Восточной железной доро­ги» (Далее - Выписка из общих оснований), уточненной в июле 1913 г. [678][679]

Управляющий осуществлял общее руководство, координацию дея­тельности и надзор за «правильной деятельностью» служб и отделов доро­ги, сопутствующих предприятий Общества КВЖД. За принятые решения и действия он отвечал непосредственно перед Правлением. Согласно § 10-12 Положения о правах Управляющего 1907 г. [680], управляющий обладал об­ширными правами в области нормотворчества. Он обнародовал законы Российской империи, на их основе издавал общие обязательные постанов­

ления во исполнение, сообразно с местными условиями, узаконения об общественном благочинии, порядке и безопасности. Постановления эти могли регулировать как определенные и однородные правоотношения, так и быть направлены на предупреждение или пресечение противоправных деяний в сфере общественного порядка и безопасности. Постановления не могли противоречить действующему российскому законодательству, санк­циям Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями и Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, а также распоряжениям высших правительственных лиц и учреждений. Исполнение постановлений было обязательно для русских подданных, проживавших в полосе отчуждения. Виновных в неисполнении управляющий мог назначать наказания в виде ареста сроком до 3-х месяцев или денежного штрафа до 500 руб.

В случае нарушения этих постановлений китайцами сообщалось китайским властям, а иностранцами - консулам. Всего за 1908-1918 гг. Управляющим было издано до 60-ти обязательных постановлений 1.

Законодательство КВЖД совместило в должности Управляющего пра­ва и обязанности губернаторов и начальников (управляющих) железных до­рог внутренних губерний России [681][682]. Власти Управляющего подчинялись все учреждения дороги, либо как непосредственному главе (Коммерческая часть, служба сборов, юридический отдел, общая канцелярия, главная бухгалтерия и военный отдел), либо через право надзора (службы и отделы, распределен­ные между помощниками по технической и гражданской части).

Осуществляя функцию непосредственного управления дорогой, Управляющий опирался на штат военных и гражданских чиновников. Во время длительного отсутствия, связанного с выездом за пределы полосы отчуждения, его замещал помощник по железнодорожной (технической) части, принимавший заведование отделами и частями, непосредственно подчиненными Управляющему. Заведование Гражданской частью остава­лось без изменений. Вопросы общего управления, в период длительного отсутствия Управляющего, решались помощниками по взаимному согла­шению. При кратковременном отсутствии Управляющего из Харбина или при поездках по линии, его замещали оба помощника и начальники служб, каждый по своим обязанностям. Круг их полномочий определялся управ­

ляющим, как по предмету ведения, так и по замещению. Для связи Управ­ления с подразделениями на местах предусматривались агенты для пору­чений. Их должностные обязанности прописывались в распоряжениях и указаниях Управляющего.

Обширные полномочия предоставлялись Управляющему по кадро­вым вопросам. На должности с окладом 1,201-4,2 тыс. руб. в год он назна­чал самостоятельно. На должности «начальников служб, отдельных час­тей, начальников отделений, лиц, находящихся на государственной службе и инженеров всех специальностей» 1 и на должности с годовым содержа­нием свыше 4,2 тыс. руб. назначение осуществляло Правление по пред­ставлению управляющего. Назначаемых на должность служащих управ­ляющий самостоятельно наказывал. Служащие, назначаемые Правлением, за «расправой» отправлялись к министру финансов в Санкт-Петербург. Служащих, с окладом до 2,4 тыс. руб., управляющий мог самостоятельно поощрять в размере месячного оклада. Более высокооплачиваемые служа­щие поощрялись от имени Правления по представлению Управляющего.

На утверждение Управляющего поступали: технические проекты на сумму до 50 тыс. руб.; сметы и договоры на осуществление работ на сумму до 25 тыс. руб. сроком на год; договоры, заказы, подписка, покупка раз­личных предметов, годовая потребность в которых не превышала 10 тыс. рублей, Управляющий имел право провести мировое досудебное урегули­рование разного рода исков и удовлетворение претензий отправителей ба­гажа и хозяев груза за ненадлежащее исполнение договоров перевозки на сумму до 500 руб. в каждом отдельном случае.

Весь объем административных полномочий Управляющего дорогой распределялся по двум сферам деятельности - железнодорожной (техниче­ской) и гражданской, с помощниками управляющего во главе. Помощник по железнодорожной (технической) части заведовал непосредственно служба­ми пути, эксплуатации, тяги, материальной, горным отделом и пароходст­вом по Сунгари; помощник по гражданской части заведовал гражданской, полицейской, врачебно-санитарной и ветеринарно-санитарной частями и отделами земельным, сношений с китайскими властями, учебным, метеоро­логическим и редакциями газет, издаваемых Управлением дороги [683][684].

Помощник Управляющего по Гражданской части назначался Правле­нием по представлению Управляющего. За период с 1905 по 1917 гг. на этой должности трудились Б.Л. Громбчевский (1905-1908 гг.) 1 и М.Е. Афонась- ев (с 6 декабря 1911 г. по 1917 г.) [685][686]. Оба - из генералов в отставке, имевшие безупречный послужной список, долгое время служившие на Дальнем Вос­токе. В непосредственном ведении помощника по гражданской части нахо­дилось Управление Гражданской частью совместно с полицией. Все осталь­ные отделы гражданской части возглавлялись самостоятельными заведую­щими, подчиненными помощнику Управляющего. При отсутствии помощ­ника, его замещал заведующий земельным отделом, но без права подписи в официальном делопроизводстве, представляемом в Правление [687]. К полно­мочиям обоих помощников Управляющего относилось утверждение техни­ческих проектов (кроме проектов новых линий или сооружений, не строив­шихся ранее в России или на территории КВЖД), подрядно-сметной доку­ментации и утверждение договоров на сумму до 10 тыс. руб. [688]

Помимо единоличных органов в административной системе КВЖД имелись и коллегиальные, как общей, так и специальной компетенции. Не­которые создавались по образцу устройства управления российских казен­ных железных дорог. Например, при каждом Управлении учреждался Со­вет под председательством Начальника дороги [689]. Управляющий КВЖД, оба его помощника, начальники служб, отделов и частей и Главный кон­тролер составляли Совет Управления КВЖД, собиравшийся не реже двух раз в месяц [690]. В разных составах он функционировал с момента ввода до­роги в эксплуатацию. Председательствовал в Совете управляющий, при его отсутствии - помощник по технической части. Решающий голос по всем вопросам в Совете имели главный контролер, оба помощника, на­чальники служб пути, эксплуатации, тяги, начальник коммерческой части

и начальник службы сборов (при обсуждении вопросов, касающихся сбо­ров дороги и претензий по перевозкам). Все остальные руководители под­разделений дороги приглашались на обсуждение вопросов, составлявших предмет их компетенции с правом совещательного голоса. При необходи­мости, председательствующий мог приглашать на заседание Совета любо­го специалиста. Такое же право приглашать сотрудников своего ведомства для сообщения необходимых сведений имел главный контролер. Делопро­изводство осуществлялось канцелярией управляющего дорогой, правитель которой исполнял обязанности секретаря заседаний.

Постановления Совета принимались большинством голосов, счита­лись окончательными и подлежали немедленному исполнению. Свое несо­гласие Управляющий дорогой и главный контролер излагали письменно в «особом мнении» и препровождали на окончательное решение в Правле­ние с надлежащими разъяснениями и сведениями. «Особое мнение» глав­ного контролера не приостанавливало реализацию решения Совета, кото­рое выполнял Управляющий под личную ответственность. При несогласии управляющего дорогой с решением Совета на сей счет в недельный срок запрашивалось указание Правления.

На рассмотрение Совета выносились:

1) проекты сметы доходов и расходов по эксплуатации дороги, в том числе и за счет особых источников финансирования; вопросы о перерасхо­дах и требованиях дополнительных кредитов и сроках их выплаты;

2) сметы на отдельные работы на сумму превышающую полномочия управляющего (свыше 25 тыс. руб.). Заключения Совета по сметам свыше 200 тыс. руб. утверждались Правлением; утверждение договоров на произ­водство работ на срок до 3 лет, независимо от суммы, но в пределах выде­ленных кредитов; изменение условий договора на сумму до 200 тыс. руб.;

3) годовые отчеты по эксплуатации дороги и всем предприятиям Общества КВЖД;

4) продажа или сдача в аренду земельных участков, аренда имущест­ва (кроме подвижного состава) и оброчных статей на срок до 3 лет и на сумму до 500 руб. Сделки, условия которых превышают указанные сроки и суммы подлежат утверждению Правлением;

5) вопросы заготовок материалов в пределах полосы отчуждения, Приамурского генерал-губернаторства и Забайкальской области материа­лов, необходимых для эксплуатации дороги, функционирования предпри­

ятий и учреждений Общества КВЖД и для Заамурского ОКПС на сумму до 200 тыс. руб. в год;

6) разработанные Управлением дороги предложения по хозяйствен­ным и финансовым вопросам, подлежащие утверждению Правления;

7) досудебное урегулирование исков на сумму от 500 руб. до 5 тыс. руб.; выплата компенсаций лицам, пострадавшим от действий доро­ги на сумму до 5 тыс. руб.

В целом, на решение Совета выносились вопросы функционирова­ния предприятия КВЖД, превышавшие финансовые полномочия Управ­ляющего, но, определенные Правлением для решения на месте. Правление в любой момент могло потребовать вернуть ему на рассмотрение вопрос, до этого признанный «полезным» для рассмотрения в Совете 1.

Своеобразным «чрезвычайным коллективным органом» специальной компетенции был Особый комитет и подчиненные ему местные Комитеты на линии, созданные в рамках распространения на КВЖД указа императо­ра от 14 декабря 1905 г. «О правилах чрезвычайной охраны железных до- рог»[691][692], принятого после подавления вооруженного восстания в Москве. В Маньчжурии не было такого накала революционных вступлений, как во внутренних губерниях России. Но принятие данного указа совпало по вре­мени с действием Положения об Управлении тыла Маньчжурских армий, предполагавшее особые охранные мероприятия, поэтому указ 14 декабря 1905 г. был распространен на дорогу в полном объеме.

Особый комитет функционировал до 1917 г. В его состав входили: управляющий дорогой (председатель), его помощник по Гражданской час­ти, начальник жандармского (с 1908 г. - железнодорожного) полицейского управления, начальник Заамурского округа ОКПС и штаб-офицер при на­чальнике Заамурской железнодорожной бригады (заведующий передвиже­нием войск) [693].

Главной задачей Комитета стала охрана безопасности в пределах по­лосы отчуждения КВЖД, обеспечение бесперебойного функционирования дороги и всех железнодорожных устройств, а также наблюдение за долж­ным исполнением обязанностей всеми служащими. Для исполнения этих

задач Особый комитет был наделен полномочиями: издавать обязательные постановления по вопросам предупреждения нарушения общественного порядка и безопасности в полосе отчуждения; налагать взыскания за на­рушение данных постановлений не превышающие трехмесячного ареста или денежного штрафа до 500 руб.; воспрещать проведение в полосе отчу­ждения публичных мероприятий; приостанавливать деятельность торго­вых и промышленных предприятий на определенный срок или вовсе их за­крывать при введении чрезвычайных мер охраны; останавливать продажу печатных изданий; воспрещать частным и должностным лицам пребыва­ние в полосе отчуждения и при необходимости - выселять их 1. Деятель­ность Комитета не касалась хозяйственной и технической сторон эксплуа­тации дороги, остававшихся в полном ведении Управляющего.

Создание еще одного коллективного органа - Особого совета при Управляющем КВЖД - связано с планами правительства, имевшими место в первые годы после окончания русско-японской войны, перевести Общест­во КВЖД на основания правительственной концессии, что предполагало передачу полномочий гражданского управления в полосе отчуждения в консульскую юрисдикцию [694][695]. Учреждением Совета завершились мероприя­тия российского правительства, направленные на уточнение администра­тивных полномочий Общества КВЖД. Совет Управления КВЖД осуществ­лял координацию всех частей управления непосредственно дорогой, особый комитет КВЖД - управление безопасностью в полосе отчуждения и экс­плуатации дороги. Особый совет при Управляющем КВЖД создавался как орган, полномочный решать вопросы в отношении иностранных поддан­ных, проживавших в пределах полосы отчуждения, и координировать дея­тельность российских органов власти, созданных на территории КВЖД в процессе реализации концессионного соглашения и освоения Маньчжурии.

Наряду с органами дороги в 1901 г. в полосе отчуждения начали функционировать российские мировые суды [696], подчиненные Министерству

юстиции, а с 1907 г. стали открываться учреждения МИДа - консульства. Первым в 1907 г. открылось генеральное консульство в Харбине, в 1908 г. - консульства в Цицикаре, Гирине и Даляне, в 1909 г. было обра­зовано вице-консульство в Хайларе, а в 1911 г. - в Айгуне 1.

В начале 1908 г. о необходимости создания органа межведомствен­ной координации заговорили в МИДе. Отзывы министерств на предложе­ние создать коллегиальное учреждение при управляющем дорогой, были положительными [697][698][699][700], однако управляющий дорогой Д.Л. Хорват это пред­ложение не поддержал. По его мнению, административное устройство до­роги менялось столь часто, что практика не успевала подтвердить или оп­ровергнуть правильность реформ. Создание нового органа «может внести только неопределенность и неустойчивость власти», но если данное пред­ложение будет принято, то «Совет должен иметь только совещательное значение и на обсуждение его будут выносить дела, по которым управ­ляющий признает нужным иметь его мнение». Предоставление Совету са­мостоятельных полномочий создаст двойственность власти и нарушит принцип единоначалия - «единственно возможной здесь на окраине фор-

3 мы организации административной власти» .

Разработка Положений о Совете при Управляющем КВЖД была пе­редано Особому совещанию в министерстве финансов под председательст­вом заместителя министра М.В. Чистякова. Его заседание состоялось 30 мая 1908 г. [701] Исходя из соображений «желательности» объединения в руках управляющего всех органов «нашей внутренней государственной власти» и

«всего вообще управления этой полосой» Совещание одобрило учреждение «Совета под председательством Управляющего дорогой при участии По­мощника его по Гражданской части, нашего Генерального Консула в Хар­бине, Председателя и Прокурора Пограничного Окружного суда» 1.

К компетенции Совета предлагалось отнести, главным образом, дела, имевшие отношение к иностранным подданным, и вопросы, возбужденные иностранными консулами по поводу распоряжений Гражданского управ­ления дороги [702][703]. Однако введение в действие Положений было отложено из- за позиции Китая по вопросу о введении общественного управления в на­селенных пунктах полосы дороги. Только после подписания 27 апреля (10 мая) 1909 г. российско-китайского Предварительного соглашения [704] , подтверждавшего права КВЖД на организацию и надзор общественного управления в поселках полосы отчуждения, к этому вопросу вернулись вновь. 21 ноября 1909 г. «Положение об Особом Совете при Управляющем КВЖД» утвердил император [705].

Особый совет создавался как орган, имевший самостоятельный круг ведения, решения по которому подлежали немедленному исполнению. На его заседания с правом совещательного голоса могли приглашаться любые лица, по согласованию с Управляющим. Делопроизводство велось секре­тарем, должность которого не была штатной. Его назначал Управляющий из числа членов Управления дороги. Помимо вопросов, касающихся ино­странных подданных на территории КВЖД и запросов, поступающих от консульских учреждений в отношении распоряжений дороги, к компетен­ции Совета были отнесены вопросы, разрешение которых не представля­лось возможным на основании действующего законодательства; дела о приобретении русскими подданными концессий у китайцев; дела о высе­лении с территории КВЖД лиц, «вредных для общественного спокойст­вия» и, вообще любые вопросы по согласованию с Управляющим. Через

Совет проходили жалобы на действия чинов Заамурского округа ОКПС 1. В дальнейшем на Особый совет возлагались обязанности Присутствия по делам об обществах и союзах, в связи с чем состав Совета пополнили председатель Харбинского городского совета и начальник железнодорож­ного полицейского управления [706][707].

Самостоятельной частью местного управления КВЖД было управ­ление гражданской частью (гражданское управление) [708]. Оно, совместно с полицейской частью (общей и железнодорожной полицией), находилось в непосредственном ведении помощника Управляющего дорогой по граж­данской части, что закреплялось Основаниями гражданского управления

1906 г. и Положением о правах управляющего 1907 г. Как орган местного управления КВЖД, Гражданское управление было создано по предложе­нию главного начальника тыла Маньчжурских армий, путем реорганиза­ции созданного в 1904 г. управления заведующего полицейским надзором КВЖД. К деятельности оно приступило с 1 января 1906 г. [709] и до июля

1907 г. функционировало, не имея четких организационно-правовых осно­ваний, руководствуясь распоряжениями Управляющего.

Делопроизводство управления гражданской частью осуществлялось канцелярией под руководством правителя, и к 1915 г. распределялось по 5 отделениям: административному, судебно-тюремному, полицейского надзора, бухгалтерии, и строительному. Порядок делопроизводства был установлен приказом Управляющего от 16 августа 1903 г. и был общим для всех канцелярий Управления дороги [710]. Полномочия Управления про­писывались в § 22 Положения о правах управляющего 1907 г. На правах губернского правления управление гражданской частью отдавало распо­ряжения об исполнении приговора суда в отношении служащих, осужден­ных за должностные преступления; представляло через Министерство фи­нансов в Сенат сведения о разыскиваемых лицах; решало все вопросы по отчуждению имущества по приговору суда и в порядке административном;

ведало надзором за исполнением завещаний, в которых сделаны пожертво­вания на благотворительность и в пользу богоугодных заведений; прини­мало в заведование имущество до решения вопроса о его судьбе; решало все вопросы, касающиеся проведения ярмарок; надзирало за содержанием хозяйства в местах заключения.

Основными задачами гражданского управления был надзор деятель­ности органов общественного управления на территории дороги, рассмот­рение и утверждение в определенных случаях постановлений этих органов. В населенных пунктах, не имевших выборных органов, гражданское управление занималось их непосредственным администрированием 1.

Первым, общественное управление было создано в Хайларе - 18 декабря 1907 г. Оно состояло из поселкового управления во главе с председателем (поселковым старостой) [711][712]. Выборы в Харбинский муници­палитет состоялись 27 февраля 1908 г. По данным М.В. Кротовой, «в окон­чательный избирательный список горожан было внесено 1696 фамилий, в том числе русского населения - 1430 человек. Это составляло приблизи­тельно 5 % от численности всего городского населения, тогда как в рос­сийских городах избирательное право предоставлялось едва одному про­центу городского населения» [713]. Избиратели из своей среды выбрали собра­ние уполномоченных (40 чел.), которое избрало для Городского совета председателя и трех выборных членов. Двух членов Городского совета на­значил Управляющий дорогой [714]. Все журнальные постановления Город­ского совета в недельный срок представлялись на рассмотрение и утвер­ждение Управляющего. Разногласия между Городским советом и Управ­лением дорогой рассматривало Правление. В компетенцию общественного управления входили вопросы хозяйственного и культурного развития: бла­гоустройство, санитарное и ветеринарное состояние города, просветитель­ные и образовательные учреждения, театры, больницы, дела благотвори­тельности и общественного призрения.

Несмотря на возражения и противодействие китайских властей, ак­тивно поддержанные официальными представителями США, Германии и

Австро-Венгрии в Маньчжурии 1, к концу 1909 г. общественное управле­ние было введено в 6 из 7 крупных населенных пунктов полосы отчужде­ния, имевших более 2000 жителей: Хайларе, Харбине, поселке ст. Мань­чжурия, Бухэду, Ханьдаохэцзы, Цицикаре. Только в поселке ст. Погранич­ная общественное управление было введено с опозданием в 1918 г. [715][716]

Китайское правительство с момента открытия Маньчжурии в 1906 г. настаивало на разрешении вопроса о введении общественного управления дипломатическим путем. В феврале 1909 г. начались русско-китайские пе- реговоры[717], завершившиеся подписанием 27 апреля (10 мая) 1909 г. «Пред­варительного соглашения об организации и введении Общественных управлений в полосе отчуждения КВЖД» (далее - Соглашение 1909 г.) [718]. Оно предоставило китайским властям через дипломатические бюро (цзяо- шэ-цзюй) право контроля общественного управления и утверждения его постановлений наравне с Управлением дорогой (ст. XIII), а так же право назначать одного члена в Городской совет Харбина (ст. XI). В соответст­вии со ст. XVII, Соглашение 1909 г. считалось «предварительным», что оз­начало необходимость разработать окончательный двусторонний русско­китайский договор. До его вступления в силу, все основания общественно­го управления, не оговоренные предварительным соглашением, продолжа­ли действовать в соответствие с принятыми ранее Положениями. Однако подписание договора не состоялось и общественные управления до 1921 г. функционировали на утвержденных Правлением КВЖД «Положениях».

Вопросы земельного устройство (отчуждение, заведование и аренда) с момента начала строительства дороги были едва ли не самыми важными и выделены в отдельное делопроизводство уже в строительном управле­нии. После ввода дороги в эксплуатацию земельное устройство, как под­разделение отдела гражданского управления, находилось в заведовании одного из помощников Управляющего дорогой, а в 1907 г. было организо-

вано как самостоятельный отдел гражданской части Управления КВЖД 1. Помимо вопросов землеустройства, через земельный отдел осуществлялся сбор налогов на хозяйственные нужды и благоустройство поселков, не имевших органов общественного управления; надзор поступления плате­жей по оброчным статьям. Заведующий отделом в качестве заместителя присутствовал на докладах чиновников помощнику Управляющего доро­гой по гражданской части и замещал последнего во время отсутствия. По­мимо того, он осуществлял ревизии органов общественного управления (городских и поселковых), отвечал за деятельность врачебно-полицейского комитета [719][720].

Медицинская служба Гражданского управления осуществлялась двумя отделами: врачебно-санитарным под руководством главного врача КВЖД, и ветеринарно-санитарным во главе со старшим ветеринарным врачом [721]. Для оперативного взаимодействия всего врачебного персонала, находящегося на территории дороги, что было особенно важно в случае возникновения эпидемической опасности, при Управляющем созывался врачебно-административный совет [722].

Врачебно-санитарный отдел был создан 1 июля 1903 года[723]. Перед ним ставились задачи: «Организация врачебного дела на линии, подача врачебной помощи всем служащим в Обществе и их семействам, чинам Заамурского округа Пограничной стражи и их семействам, а также и по­сторонним лицам, заболевшим или пострадавшим от несчастных случаев на дороге, наблюдение за санитарным состоянием в пределах полосы, от­веденной под железную дорогу, и освидетельствование служащих в отно­шении здоровья, зрения, слуха и т. д., согласно издаваемым на этот пред­мет правилам» [724] . Бессменным главным врачом КВЖД до 1921 г. был Ф.А. Ясенский [725]. Как единственная российская медицинская организация в Маньчжурии, отдел не ограничивался вопросами оказания медицинской

помощи. Главный врач имел полномочия медицинского инспектора, осуще­ствляющего надзор всех медицинских учреждений, врачей частной практи­ки и аптек. По мнению П.Э. Ратманова, объем полномочий и нехарактерные для медицинских заведений задачи отличали врачебно-санитарный отдел КВЖД от аналогичных отделов железных дорог в России1.

Наличие в составе Управления КВЖД отдела сношения с китайски­ми властями объясняется особыми полномочиями, присущими Управле­нию только данной дороги. Формирование самостоятельной структуры для осуществления взаимоотношений с представителями китайской админист­рации осуществлялось в соответствие с нормами «Оснований русского правительственного надзора в Маньчжурии», принятыми во время «бок­серского» восстания (1900 г.), по которым руководство КВЖД получило право по всем спорным вопросам напрямую обращаться к китайским вла- стям[726][727][728][729]. Для решения данной категория дел в аппарате строительного управ­ления, а затем, и эксплуатационного, была учреждена соответствующая должность - «Уполномоченный по сношению с китайскими властями». Эту должность с 1902 и до 1917 г. занимал Е.В. Даниэль. В период строи­тельства дороги, полномочиями служащего наделял главный инженер, по-

3 сле завершения стройки - управляющий дорогой .

После ввода дороги в эксплуатацию в центральной канцелярии Управления дорогой переписка с китайской администрацией была выделе-

4 на в отдельное делопроизводство , а все вопросы по «связям» с китайски­ми властями были переданы для решения в отдел гражданского управле­ния и земельных устройств. Должности заведующего отчуждением земель и уполномоченного Управляющего дорогой по сношению с китайскими властями (далее - уполномоченный) были совмещены. В августе 1903 г. Правление в связи с началом регулярной эксплуатации дороги и необхо­

димостью придать сношениям с китайской администрацией твердые осно­вания обратилось к Управляющему с предложением их разработать 1.

Организационное формирование самостоятельного отдела сношения с китайскими властями и определение предметов его ведения шло в тот период, когда функционировали смешанные дипломатические бюро (цзяо- шэ-цзюй). С момента начала строительства дороги (т.е. еще до введения в действие «Оснований русского правительственного надзора в Маньчжу­рии») общение между представителями дороги и китайской администра­ции осуществлялось в рамках деятельности этих учреждения [730][731].

На 1903 г. объединение обязанностей уполномоченного и заведую­щего отчуждением земель одним должностным лицом (с выплатой доба­вочного содержания) планировались сохранить [732]. Но уже смета на 1904 г. предусматривала самостоятельную должность уполномоченного Управ­ляющего дорогой по сношению с китайскими властями с годовым окладом 12 тыс. руб. [733] По завершении процедуры утверждения должности в Прав­лении, приказом Управляющего по КВЖД от 28 июня 1904 г. действую­щий временный уполномоченный Е.В. Даниэль [734] был утвержден в должно­сти с 1 июля 1903 г. [735]

Уполномоченный осуществлял общее руководство сношениями с китайской администрацией [736]. Помощнику передавались дела по цзяо-шэ- цзюй, на заседаниях которых он участвовал в качестве представителя Управления дороги, а так же производство расследования по особо важ­ным делам. Первым помощником уполномоченного 31 мая 1905 г. Правле­ние утвердило действующего помощника заведующего отчуждением зе­мель В.С. Иваненко [737]. Служащими отдела были агенты дороги при Глав­

ных отделениях цзяо-шэ-цзюй трех Маньчжурских провинций 1. Как пред­ставители дороги, они участвовали в заседаниях бюро, осуществляли про­изводство дознания, следствия и надзор за исполнением постановлений бюро непосредственно на местах. При уполномоченном и агентах состояли переводчики-китайцы. Делопроизводство осуществляли русские контор­щики. В качестве служащего к отделу прикомандировали офицера для по­ручений из чинов Заамурского округа ОКПС, как представителя от Штаба Заамурского округа. Ему поручалось производство дознания по делам, вы­текающим из отношений чинов округа с китайским населением и админи­страцией. Он осуществлял связь штаба округа с отделом.

Руководитель Пекинского отделения Правления Д.Д. Покотилов в сопроводительной записке к смете от 10 ноября 1903 г., признал штаты «не преувеличенными». Анализируя штатное расписание, в качестве непре­менного условия поступления на службу в отдел он определил соответст­вующую языковую подготовку: «Представлялось бы целесообразным предложить Управляющему замещать в будущем вакансии по Отделу сношений с китайскими властями, по возможности, исключительно лица­ми, подготовляющимися специально для этой службы при Пекинском От­деле Правления Общества КВЖД» [738][739].

Соответствующее нормативно-правовое закрепление отдела в адми­нистративной системе КВЖД отразила новая редакция «Общих оснований организации Управления КВЖД», утвержденная министром финансов 20 марта 1907 г. [740] Отделу, помимо сношений с местными китайскими вла­стями, передавались полномочия по осуществлению дипломатической пе­реписки Управления дороги с дипломатическими и консульскими предста­вительствами на Дальнем Востоке, Пекинским отделом Правления и пред­ставителями интересов иностранных подданных в Маньчжурии. Наличие данных полномочий сближает по функциональному признаку отдел сно­шения с китайскими властями с полномочиями чиновника по дипломати­ческой части при генерал-губернаторах окраин Российской империи.

В составе Гражданского части Управления дороги в 1907 г. был вы­делен учебный отдел, ведению которого подлежали все как специализиро­

ванные железнодорожные (технические), так и общеобразовательные учебные заведения, функционировавшие на основании уставов, содержа­ние и порядок утверждения которых осуществлялся на основе особых ука­заний, даваемых Правлением. Помимо контроля организации образова­тельного процесса, учебный отдел заведовал метеорологическими наблю- 1

дениями на всей линии дороги .

Данная структура гражданской части Управления КВЖД действова­ла до падения Российской империи в марте 1917 г. Прибавлялось или уменьшалось количество служащих в отделах, создавались временные ор­ганы, но общие контуры системы не менялись. Следовавшие друг за дру­гом с марта 1917 г. Временное правительство, СНК, правительства Белого движения, Дальневосточная республика вносили изменения только в осу­ществление высшего надзора за деятельностью Общества КВЖД. В авгу­сте 1917 г. руководство Управления Российских железных дорог офици­ально возбудило во Временном правительстве вопрос о необходимости включения КВЖД в общую систему частных железных дорог с починени- ем Министерству путей сообщения [741][742], но до конца вопрос решен не был. Местное управление дорогой оставалось неизменным. В марте 1920 г. КВЖД взяли под контроль китайские власти, и 5 марта 1921 г. граждан­ская часть и должность помощника Управляющего по гражданской части были упразднены [743].

Несмотря на жаркие дискуссии в правительственных кругах Россий­ской империи по вопросам администрирования дороги и полосы отчужде­ния, вызванные повышенным вниманием иностранных государств к пол­номочиям российской концессии в Маньчжурии и не прекращавшейся борьбой финансового, военного ведомства и МИДа за право контроля над Обществом, организационные основы гражданского управления, заложен­ные в 1903 г. «Общими основаниями организации управления территорией КВЖД», даже после утраты Россией по Портсмутскому договору 1905 г. привилегированного положения в Маньчжурии, были реализованы [744].

После неудачного исхода русско-японской войны, вопрос об адми­нистративном устройстве полосы отчуждения КВЖД стал одним из основ­

ных в дальневосточной политике правительства в продолжении всего до­революционного периода 1. От его успешного решения зависело организа­ционное обеспечение присутствия России в Маньчжурии.

До русско-японской войны в основу административной политики ца­ризма по отношению к КВЖД было положено стремление закрепить Маньчжурию за Россией. Для достижения этой цели правительство, осно­вываясь на силовых методах, считало возможным строить систему управ­ления дорогой, игнорируя русско-китайские договоры и частный характер концессии. Планировалось подчинить Общество КВЖД надзору высшей правительственной власти на Дальнем Востоке в лице Наместника с выде­лением гражданского управления полосы отчуждении из общего управле­ния дорогой. Эту позицию отразили материалы Порт-Артурской комиссии, созванной наместником для разработки положения об управлении облас­тей Дальнего Востока. Пока влияние России в регионе позволяло вести на­ступательную политику, можно было рассчитывать на осуществление про­екта наместника по гражданскому управлению в полосе отчуждения [745][746].

Однако условия Портсмутского договора обязывали Россию вывести из Маньчжурии войска и вернуть Китаю право надзора в полном объеме. Российское правительство отказывалось от каких-либо земельных пре­имуществ, права владения преференциальными или исключительными концессиями, могущими затронуть верховные права Китая или несовмес­тимыми с принципом равноправности. Помимо этого, Россия приняла обя­зательство «не ставить никаких препятствий общим мерам, которые при­меняются равно ко всем народам, и которые Китай мог бы принять в виду развития торговли и промышленности в Маньчжурии» [747] , т. е. открыть Маньчжурию для проживания и занятия предпринимательством поддан­ных других стран. Все это обусловило жесткую конкуренцию интересов различных государств в Северо-Восточном Китае, представлявшем, до по­следнего момента, сферу исключительного влияния Российской империи. Предполагавшееся непосредственное подчинение органов гражданского

управления полосы отчуждения представителю высшей российской прави­тельственной власти на Дальнем Востоке более из положения вещей не вытекало.

Гражданское управление изначально рассматривалось как часть об­щего управления дорогой. Большое влияние на его развитие оказывали как отдельные политические события (создание наместничества, русско­японская война), так и основные противоречия международных отношений в регионе. До окончания русско-японской войны твердых оснований функционирования местного управления КВЖД (и гражданского управле­ния, как его части) не было, действовали временные правила, разработан­ные в министерстве финансов. Обсуждение их на правительственном уровне неизменно вызывало жесткое противостояние позиций представи­телей Министерства финансов, МИДа, военного ведомства и МВД. Под сомнения были поставлены основы гражданского администрирования по­лосы отчуждения, что отразилось в различных проектах, большинство из которых не были реализованы.

Структура управления какое-то время носила временный характер и, по сему, была неустойчива. Только после окончания русско-японской вой­ны и открытия Маньчжурии летом 1907 г. российское правительство вста­ло перед необходимостью теоретического осмысления места управления социально-культурной сферой деятельности в общем администрировании дороги в соответствие с новыми реалиями международных отношений на Дальнем Востоке и комплексно подойти к разработке оснований и прин­ципов гражданского управления в полосе отчуждения дороги.

Система местного управления дороги и, что самое важное, ее граж­данской части, не должна была давать поводов для осложнения отношений с Китаем, ставя под сомнение его суверенитет, или другими иностранными державами. Этого удалось достичь благодаря последовательному продви­жению на первое место среди оснований управления полосой отчуждения частного характера предприятия КВЖД, осуществлявшего администриро­вание от своего имени, официально ставившего задачи экономические и культурные, но не политические.

Однако последовательно и в полном объеме реализовать принцип осуществления администрирования полосы отчуждения от имени частной компанией не удалось. Управляющий более года (1908-1909 гг.), пока об­суждался вопрос о переводе КВЖД на основания правительственной кон­

цессии, исполнял обязанности генерального консула России в Харбине 1. При Управляющем состояли коллективные органы, не вписывавшиеся в эту систему. Особый комитет - орган специальной компетенции, создан­ный в порядке обеспечения безопасности не только служащих компании и самой компании, но и всех жителей полосы отчуждения, что наводит на аналогию с полномочиями правительственных органов. Особый совет при Управляющем координировал деятельность местных ведомственных (пра­вительственных) учреждений на территории дороги, что не могло быть присуще полномочиям частной акционерной компании. Полномочия Управления гражданской частью и Особого совета соответствовали пол­номочиям губернского правления и ряду губернских присутствий (по де­лам обществ и союзов, по городским и земским делам). В праве Управ­ляющего обращаться по всем вопросам к властям Китая, можно усмотреть известную аналогию с правом Приамурского генерал-губернатора общать­ся напрямую с китайской администрацией приграничных районов. Объяв­ление военного положения на территории, взятой в аренду, в период рус­ско-японской и I Мировой войны так же не соответствовало положению, что администрирование полосы принадлежит исключительно частному ак­ционерному обществу, имеющему преимущественно экономические цели.

Полномочия руководства местным управлением дороги - Управ­ляющего и его помощника по гражданской части, в определенном смысле аналогичны полномочиям губернаторов и вице-губернаторов, а по финан­совым полномочиям - даже превышали оные. Военные губернаторы При­амурского генерал-губернаторства утверждали контракты на сумму до 10 тыс. руб. Управляющий утверждал контракты на сумму до 25 тыс. руб. Только от него, так же от генерал-губернатора, Министерство финансов и Правление получало сведения о состоянии предприятия.

Структурные особенности системы высшего руководства Обществом КВЖД, как заложенные Уставом, так и появившиеся в процессе функцио­нирования, не затрагивали ее сущностные характеристики, свойственные российским железнодорожным компаниям[748][749] и вытекали из особенностей,

присущих сторонам Контракта (представителям двух государств), и внеш­них условий его реализации. Система высших административных органов компании «Общество КВЖД», в целом, соответствовала существующей в Российской империи в конце XIX в. организационной модели акционер­ных обществ[750][751].

В местном управлении КВЖД объединялось администрирование двух сфер деятельности:

1) технико-экономическая - управление непосредственно железной дорогой, как производственно-имущественным комплексом, чья главная задача заключалась в обеспечении прибыльности предприятия и усилении экономического влияния России в АТР;

2) гражданская - организация и управления гражданской жизнью, возникшей на территории полосы отчуждения, переданной в пользование Обществу КВЖД, для обеспечения его уставных задач.

Местное Управление КВЖД с 1906 по 1917 гг. строилось по терри­ториально-отраслевому и функциональному принципу. Его компетенция распространялась на эксплуатацию дороги и связанные с ней предприятия, заведование гражданской частью, земельным устройством и полицейским надзором на железнодорожной линии, в городах и поселках, расположен­ных в полосе отчуждения. За основу была взята административная система российских железных дорог и система местного управления на окраинах российской империи, применительно к особенностям функционирования их на территории Маньчжурии. Совмещение в рамках местного управле­ния частной российской компании администрирование технической сферы деятельности и гражданского управления территорией, формально при­надлежащей другому государству, стало «визитной карточкой» предпри­ятия КВЖД.

<< | >>
Источник: Казанцев Виктор Прокопьевич. Формирование системы гражданского управления на арендован­ных Россией территориях: полоса отчуждения КВЖД, Квантунская об­ласть (середина 1890-х годов - февраль 1917 года) : монография / В.П. Казанцев. - Санкт-Петербург,2015. - 587 с.. 2015

Еще по теме 3.5 Управление Гражданской частью в системе местного управления Общества КВЖД (1906 г. - февраль 1917 г.):

  1. 2.1. Кадровое обеспечение
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -