Структура и полномочия органов гражданского управления Квантунской области

В то время как в правительственных кругах России шел процесс вы­работки пакета законов в отношении территории, арендованной у Китая в соответствии с «Конвенцией между Россией и Китаем о Ляодунском (Квантунском) полуострове» от 15 марта 1898 года^[853][854], сама система управ­ления колонией и соответствующие государственные учреждения форми­ровались постепенно, по мере необходимости.

1 номия в управлении .

Сразу после занятия населенных пунктов в середине апреля 1898 го­да все гражданское население перешло в непосредственное ведение ко­мандующего сухопутными войсками (под высшим руководством началь­ника Тихоокеанской эскадры вице-адмирала В. Ф. Дубасова). Высочайшим повелением от 11 августа 1898 года было установлено звание начальника полуострова с присвоением ему прав военного губернатора - по граждан­ской части, и командира сухопутного корпуса - по военной и строевой. Первым начальником был назначен генерал-майор Д. И. Субботич. Этим же актом определялись временные штаты гражданского управления. 17 сентября начальник Квантуна (вместе с гражданским управлением), до официального определения модели административного устройства коло­нии, был подчинен Приамурскому генерал-губернатору².

До введения в действие «Временного положения об управлении» на Квантуне действовали местные органы управления центральных учреждений:

1) по Военному ведомству:

а) начальник, при нем адъютант, чиновник по дипломатической час­ти, переводчик; б) окружной штаб в составе 10 офицеров и 19 нижних чи­нов (в структуре штаба было Гражданское отделение); в) артиллерийское управление; г) интендантское управление; д) инженерное управление; е) военно-медицинское управление; ж) окружное управление по граждан­ской части;

2) по Морскому ведомству:

- портовое управление;

3) по Государственному контролю:

- квантунский контроль;

4) по Министерству финансов:

- агент Государственного казначейства;

5) по МИД:

- дипломатическое агентство (в составе агента и секретаря);

6) по МВД:

- почтово-телеграфная контора;

7) по Министерству просвещения:

- два двухклассных училища¹.

Право и возможность ввести в колонии систему управления, соглас­ную с ее планами давал России текст Конвенции. Участвовавший в разра­ботке «Положений» профессор Санкт-Петербургского университета Ф. Ф. Мартенс считал, что с точки зрения международного права, доку­мент позволяет России действовать на территории Квантуна в соответст­вии с ее интересами^[855][856].

В административном отношении территория Квантунской области делилась на 2 округа, 2 участка и 4 города: Порт-Артур, Бицзыво, Талиен- вань (Дальний) и Цзиньчжоу (обладал автономным управлением)^[857][858]. Граж­данское отделение штаба, созданное в феврале 1899 года с полномочиями канцелярии губернатора, заведовало гражданским управлением. Отделение

4 состояло из начальника, помощника и делопроизводителя .

Окружное гражданское управление, по штатам 11 августа 1899 года, создавалось по примеру дальневосточных областей: начальник окружного гражданского управления, помощник, делопроизводитель, два пристава и переводчики^[859].

Портартурский округ был разделен на два приставства: северное - в Бицзыво, и южное - под стенами Цзиньчжоу ^[860]. На городское управление штатных чинов не предусматривалось. Полицейские функции в Порт- Артуре и Дальнем, как в 60-70-е годы XIX века в дальневосточных облас­тях, несли военные. Должности их были внештатные, т.е. этой работой они занимались помимо исполнения основных обязанностей. В Порт-Артуре действовал полицмейстер с помощником, а в Дальнем - только полицмей­стер. Распоряжением Начальника Квантуна в помощь полицмейстерам бы­

ли назначены 4 офицера. При необходимости низшие армейские чины ис­полняли функции городовых¹. Для выполнения более сложных операций, как, например, сбор податей за 1898 год, были особо выделены 10 офице­ров, 10 переводчиков и 45 нижних чинов^[861][862]. Русского сельского население не было, поэтому крестьянское волостное управление не создавалось.

Китайское население на начальном этапе существования области ос­тавалось в ведении китайских властей при сохранении традиционного ме­стного самоуправления. Организация управления этим населением оказа­лась задачей сложной и трудноразрешимой. Представители русской адми­нистрации столкнулись на Квантуне с теми же проблемами, какие одоле­вали их коллег в Приамурье и Южно-Уссурийском крае за 30 лет до того. Китайцы не желали подчиняться пришлым «варварам»^[863][864]. На первых порах сельские административные органы даже не пытались создавать, т. е. от­сутствовало звено, которое связало бы русскую администрацию с местным населением. Влияние российской администрации не распространялось за пределы города, где она располагалась. Местное население доверяло толь­ко китайской администрации Цзянь-чжоу, которую русские власти перво­начально хотели использовать.

Однако попытка оказалась безуспешной. В конце января 1899 года произошло вооруженное столкновение местного населения с русскими

4

властями , что поставило под вопрос существование китайского само­управления. Окончательно оно было ликвидировано после «боксерского восстания» в 1900 году.

Не были созданы в полном объеме и судебные учреждения для ки­тайского населения. По устным распоряжениям Ф. В. Дубасова и Д. И. Субботича судебные обязанности исполняли чины военной админи­страции. Окружные начальники, участковые приставы и полицмейстеры могли подвергать китайцев аресту до 5-6 месяцев, денежному штрафу до 200-300 рублей, телесным наказаниям до 100 ударов розгами^[865].

По мнению В. Г. Дацышена, российские чиновники оказались не под­готовлены к работе в Китае. Они не знали не только культуры этой страны, но даже языка и сразу же оказались изолированными от жизни местного на­селения. Любые контакты с китайцами были возможны лишь через перево­дчиков, ставших фактическими проводниками русской политики¹.

Официально гражданское управление на территории колонии в соот­ветствии с «Временными положениями об управлении Квантунской обла- стью»^[866][867] было открыто приказом военного министра 1 октября 1899 года^[868].

Главное управление вверялось главному начальнику Квантунской области. Он назначался и увольнялся от должности Высочайшими указами Правительствующего Сената и приказами по Морскому ведомству в уста­новленном порядке. Начальник области соединил права Главноначальст­вующего гражданской частью на Кавказе (ст. 9) - в отношении граждан­ского управления, полномочия главного начальника отдельного военного округа - в отношении командования сухопутными войсками области и ко­мандование морскими силами и портами на Тихом океане. При отсутствии главного начальника Квантуна руководство передавалось помощнику ко­мандующего сухопутными войсками (ст. 8). Обладая расширенными ди­пломатическими полномочиями, главный начальник мог самостоятельно

решать вопросы с русскими послами, поверенными и агентами в странах Азиатско-тихоокеанского региона (ст. ст. 11-23)¹.

Отношения главного начальника с центральной властью, как и для ге­нерал-губернатора, определяла прямая вертикаль: начальник - центр. Все ор­ганы и учреждения исполняли его приказы, выходившие в виде обязательных постановлений. Распоряжения министерств и ведомств по всем вопросам пе­редавались к исполнению в области только через главного начальника. Он мог устранять от должности любого чиновника, включая комиссаров. По действующему законодательству, подобное право давалось генерал- губернаторам в местностях, объявленных на военном положении. Предостав­ление данных полномочий мотивировалось, исключительно, политическими и региональными особенностями Квантуна^[869][870]. Как и генерал-губернатор, глав­ный начальник мог запретить нахождение в области политически неблагона­дежных лиц (ст. 24). Таким образом, в его руках сосредотачивалась главная распорядительная власть и функции политического надзора.

У главного начальника Квантуна, в отличие от Приамурского гене­рал-губернатора, не было общей канцелярии. При нем непосредственно находился только один чиновник особых поручений, техник по горной части и переводчик ^[871][872]. Непосредственное участие в гражданском управле­нии для начальника законом не предусматривалось. Его прямые админист­ративные полномочия были закреплены только в отношении военного и морского управления. Во «Временных положениях» права и обязанности главного начальника в полном объеме не разработали. Предполагалось, что неясности его правового статуса будут разрешаться личными указа­ниями монарха. Неопределенность создавала почву для злоупотреблений и приводила к межведомственным интригам.

Исключительный статус главного начальника подкреплялся особым денежным содержанием, сумму которого определял император. В смете военного ведомства указано - 48 тыс. рублей: 24 тыс. - жалование, 24 тыс. - столовые, при казенной квартире. Помимо этого, полагались зна- 4 чительные суммы, на непредвиденные расходы .

19 августа 1899 года назначение на должность главного начальника Квантунской области получил вице-адмирал Е. И. Алексеев. Генерала Д. И. Субботича оставили на Квантуне в должности помощника начальни­ка области, командующего сухопутными войсками и начальника штаба.

Нельзя сказать, что новый руководитель Квантуна был доволен по­мощником. Е. И. Алексеев неоднократно намекал императору на личную неприязнь к строптивому генералу. Он и адмирал В. Ф. Дубасов регулярно слали военному министру требования убрать Д. И. Субботича с его вспыльчивым и неуживчивым характером. Но А. Н. Куропаткин в беседах с императором сумел настоять на своем¹.

Д. И. Субботич служил на Квантуне до февраля 1901 года, когда был отозван в Санкт-Петербург в распоряжение военного министра, и в апреле 1901 года получил назначение на должность начальника Закаспийской об­ласти^[873][874]. Но уже в 1902 году «строптивый» генерал вернулся на Дальний Восток в должности генерал-губернатора Приамурья, на которой пробыл также недолго - до 1904 года.

Первым комиссаром по гражданской части был назначен погранич­ныйкомиссар Южно-Уссурийского края полковник Б. Л. Громбчевский^[875].

При главном начальнике был учрежден Совет из старших чинов гра­жданского управления всех ведомств: комиссары по гражданской, дипло­матической, финансовой части, старший чиновник судебного ведомства и главный контролер Квантуна. На заседания Совета, по мере необходимо­сти, в качестве полноправных членов могли приглашаться помощник ко­мандующего войсками и командир порта. Председательствовал в Совете главный начальник, который мог возложить на Совет решение любых во­просов, хотя это было и необязательно (ст. 25).

Официальное создание подобного учреждения в условиях, когда территорию только включили в российское административное пространст­во - явление исключительное. Именно этим объясняется тот факт, что в полном объеме правовой статус Совета во «Временных положениях» оп­ределен не был. В отличие от Советов на Кавказе и Туркестане, Квантун­ский Совет не имел определенной структуры, формы делопроизводства и исполнительного органа. По окончании каждого заседания составлялось

заключение в произвольной форме. Практика деятельности Совета вывела его значение за рамки только совещательного органа. Принцип единонача­лия не мешал Е. И. Алексееву вводить в действие разработанные на месте положения, относительно организации местного управления, не урегули­рованные действующим законодательством, только после предварительно­го утверждения их Советом¹. Необходимость совещательного учреждения в районах «пионерного освоения», обосновывал в отчетах еще в середине 80-х годов XIX века первый генерал-губернатор Приамурья А. И. Корф. Не получив поддержки правительства, он стал собирать съезды «сведущих людей»^[876][877], которые преследовали ту же цель, что и Совет - сбор информа­ции и всестороннее обсуждение актуальных проблем.

Факт создания совещательного учреждения на арендованной терри­тории подтверждал общую тенденцию в российском государственном строительстве конца XIX - начала ХХ века: активный поиск оптимальной формы «объединенного правительства» для всех уровней управления.

«Временные положения» закрепили на Квантуне отраслевой прин­цип управления более четко, чем законы об управлении других дальнево­сточных областей. Гражданское, дипломатическое и финансовое управле­ние были выделены, как отдельные структуры. Во главе каждого стоял ко­миссар. Их статус по закону определялся так: лицо, состоявшее при Глав­ном начальнике и подчиненное соответствующим ведомствам. Комиссары назначались приказом императора, по представлению руководителя соот­ветствующего ведомства. Должность комиссара была исполнительной, всю ответственность за принятое решение нес начальник. Друг к другу комис­сары относились как равные должностные лица. При комиссаре создава­лась канцелярия с секретарем, помощниками и переводчиками по штату. В соответствии со ст. 9 все вопросы общего и специального управления, ка­сающиеся вверенной ему области, главный начальник решал на месте са­мостоятельно, лично обращаясь при необходимости в соответствующее министерство. Комиссары общались с центральными учреждениями толь­ко через начальника.

Местное гражданское управление по частям административной и по­лицейской передавалось в заведование комиссару по гражданской части. Его права и обязанности определялись в соответствии со ст. 264-632 «Об­щих учреждений губернских» (изд. 1892 г.). Они во многом соответствова­ли правам губернаторов Европейской России, но без права непосредствен­ного доклада к министрам и высшим государственным учреждениям, а также без права надзора за прямо неподчиненными комиссару местами и чиновниками. Канцелярия Гражданского комиссара состояла из секретаря, 4-х помощников и 3-х переводчиков. Правитель в канцелярии не преду- сматривался¹.

Выделение дипломатической службы, как отдельной структуры, бы­ло вызвано значительным объемом дипломатических полномочий началь­ника Квантуна. К предметам ведения комиссара по дипломатической части относилась организация связей главного начальника с миссиями, консуль­ствами, министерствами. В дипломатической канцелярии для начальника составлялись заключения по вопросам, вызывавшим взаимные притязания между русскими и иностранными подданными, находившимися на терри­тории области. Здесь были сосредоточены дела о хунхузах, концессиях, миссионерской деятельности. Комиссар должен был разбираться с любой проблемой, по которой консулы на Дальнем Востоке обращались к вла­стям Квантунской области^[878][879].

Самой сложной задачей стала организация участкового (окружного - на Дальнем Востоке, уездного - в Европейской России) управления на Квантуне. Необходимо было учитывать особенности местного населения и проблемы, связанные с прибытием в недалеком будущем значительного числа европейских переселенцев. Администрация должна была обеспечить сбор налогов, несение различных повинностей, но главное - обеспечить симпатии китайцев к России и показать всему миру достоинства россий­ского колониального правления. Но из-за отсутствия информации и сжа­тых сроков подготовки законопроекта, принципы построения системы управления сельским населением во «Временных положениях» определе­ны не были. Ст. 62 закрепила деление области на 5 участков (а их - на во­лости) во главе с участковым начальником. Он назначался и смещался с должности главным начальником области по представлению гражданского

комиссара. Начальнику участка присваивались полномочия, аналогичные правам уездного исправника и земского начальника европейской России, с «местными дополнениями», т.к. именно участковое начальство по роду деятельности должно было общаться с местным населением. Помимо над­зора за сельским управлением, утверждением и отстранением от должно­сти лиц сельской администрации, предоставления Гражданскому комисса­ру различных сведений, рекомендаций на должность волостных старшин (из китайцев), участковый начальник следил за раскладкой и поступлением сборов у «туземцев» и наблюдал за отправлением у местного населения правосудия (ст. ст. 51-55).

Последняя обязанность была фиктивной. Хотя на Квантун в полном объеме было распространено действие Судебных уставов 1864 года, и функционировала смешанная система традиционного китайского и рос­сийского права, китайское население предпочитало обращаться за право­судием к властям Цзиньчжоу¹.

Единственными представителями новой власти в среде китайского населения стали волостные старшины из местных жителей. Для придания значимости эта должность хорошо оплачивалась - 25 рублей в месяц^[880][881].

Чиновникам по гражданскому управлению было предложено непо­средственно на месте изучить региональные особенности и высказать свои предложения. Через 2 года в канцелярии гражданского комиссара была со­ставлена специальная инструкция (на китайском языке) для руководства должностными лицами «туземной» сельской администрации примени­тельно к законам, действовавшим в Европейской России и Туркестане. Она не вошла во «Временные положения» и действовала на основе распоряже­ния начальника области с 1901 года^[882].

4.4.