<<
>>

§5. Система управления городскими опщипами

Одной из сложных проблем, связанных с развитием го­родского права в России в XVI-XVII вв., является характер системы управления в городских общинах. На данную эпоху прихо­дятся принципиальные изменения и во всей системе государствен­ного и общественного управления, и в разных сторонах городской жизни.

Если к началу XVI в. мы не видим отдельной системы город­ского управления в общероссийском масштабе, то к концу XVII в. город явно обособился не только в социально-экономическом, но и в политико-правовом отношении. Для того, чтобы выяснить, как это обособление отразилось на системе управления в городских об­щинах, необходимо поставить ряд вопросов:

1. Что из себя представляла система местного управления в це­лом и в каком направлении она эволюционировала?

2. Как протекал процесс обособления в системе местного управления собственно городского управления?

3. Как сочетались на разных этапах административно-распо­рядительные и автономно-инициативные элементы системы го­родского управления? В какой мере можно говорить о городском самоуправлении в России в данную эпоху?

4. Что из себя представляет природа городского самоуправ­ления - в какой мере можно говорить об инициативах в его разви­тии со стороны государства или о борьбе городских общин за свои права?

5. Каковы территориальные особенности городского управ­ления в связи с включением в состав русского государства разно­родных частей и с сохранением общего правового партикуля­ризма?

6. Какими способами осуществлялось решение частных управленческих задач по мере разрастания и развития городов (градостроительство, общественная и противопожарная безопас­ность, водоснабжение, дорожное строительство и мощение улиц, изготовление и употребление алкогольных напитков и т. п.)?

К началу XVI в. происходят существенные изменения в ор­ганизации местного управления - вводится система наместников и волостелей.

Наместничье управление было известно на Руси за­долго до начала рассматриваемого периода, но оно носило особый характер и предназначалось для управления покоренными терри- ториями[406]. Системообразующей до конца XV в. оставалась удельная система управления. Однако рост доминирования Москвы, объеди­нение вокруг нее все новых и новых русских земель создавали усло­вия для перехода к системе наместников, назначаемых из центра. Хотя удельные князья присоединяемых территорий в большинстве своем сохранили земельные владения, их права, связанные с осу­ществлением публичной власти, сохранились в гораздо меньшей степени. Вотчинники продолжали сохранять обширные податные и судебные иммунитеты, но города в связи с их военным, админи­стративным, а впоследствии экономическим значением переходи­ли под общегосударственное управление.

Хотя к началу XVI в. городское управление не выделялось в об­щей системе местного управления, города занимали в этой системе

особое положение. Как наиболее крупные центры города стано­вились местами резиденции наместника и его аппарата. Первые сведения о формирующейся наместничьей системе содержит Бе­лозерская уставная грамота 1488 г. Грамота определяет порядок предоставления и размеры кормов и пошлин, регламентирует раз­мер аппарата наместника - два тиуна и десять доводчиков, из них два должны были находиться непосредственно в городе. Принци­пиально важным можно считать запрет судопроизводства без уча­стия сотского и «добрых людей», то есть представителей общины[407]. Эта норма, хотя и лаконично сформулированная, свидетельствует о существовании местного самоуправления к моменту формиро­вания наместничьей системы, по крайней мере, на русском Севе­ре. Более того, именно краткость формулировок свидетельству­ет об отсутствии желания верховной власти вмешиваться в сам процесс осуществления местного самоуправления. Зато указан­ная норма отражает как учет возможных местных интересов, так и стремление изначально сохранить противовес наместнику и его аппарату.

В полной мере эти тенденции проявились в Судебнике 1497 г. Впервые, как уже указывалось, местное управление в России полу­чило правовые основания в общегосударственном масштабе. Судеб­ник закладывал основы не только общероссийской, но еще более сложной, чем по Белозерской уставной грамоте, системы местного управления с разделением полномочий и установкой противовесов. Ст. 65, ограничивавшая размеры корма, допускала тем не менее, на­личие в городе двух наместников. Ст. 38 требовала участия в суде

наместника как дворского, так и старосты с лучшими людьми[408]. Не вполне ясно, представлял ли дворский общегосударственные или местные интересы, однако известно, что он выполнял функции хо­зяйственного чиновника. Что же касается старосты и «лучших лю­дей», то они безусловно представляли местную общину. Судебник, как и Белозерская уставная грамота, ничего не говорит о характе­ре их представительства. Не ясно, в каком количестве участвовали лучшие люди в суде, избирались ли они с этой целью и насколько широко представляли местные интересы, какие функции исполня­ли. Но кажется несомненным, что они со старостой были элементом довольно сложной системы, нацеленной с одной стороны на цен­трализацию и унификацию управления, с другой - на недопущение чрезмерного усиления наместников-кормленщиков, с третьей - на определенный учет интересов местных общин.

Другим элементом этой системы можно назвать городчи­ка, или городового приказчика, должность которого замещалась местными дворянами и детьми боярскими. Институт городчиков, появившихся в середине XV в. в качестве военных комендантов городов, ко времени принятия Судебника 1497 г. значительно укре­пился. К 20-м гг. XVI в. городчик получил свое более известное наименование - городовой приказчик, - и стал выполнять, по на­блюдению И.Д. Беляева довольно обширные функции: 1) защита прав городских жителей от злоупотреблений людей наместника (впоследствии воеводы) при осуществлении казенных работ;

2) соблюдение правил торговли - слежение за тем, чтобы она осу­ществлялась в надлежащих местах и с надлежащим разрешением;

3) контроль за соблюдением порядка раскладки при сборе податей

и отправлении повинностей; 4) выяснение личности подозритель­ных пришлых лиц по представлению местных выборных; 5) надзор за общественной собственностью, ее защита от посягательств со стороны наместника или воеводы1.

Городовой приказчик, очевидно, мог обладать существен­ными властными и управленческими полномочиями, в том числе выходящими за пределы городской черты, но подчинялся верхов­ной власти. Сохранились царские распоряжения, обязывающие его воздержаться от определенных действий, а в некоторых случаях, напротив, совершить определенные действия в интересах дворца или обладателей жалованных грамот, преимущественно монасты- рей[409][410]. Городовые приказчики, тем не менее, не были распростра­нены повсеместно. Очевидно, они учреждались в тех городах, где был вероятен конфликт между представителями государственной власти на местах и городской общиной, возможно, по запросу по­следней. С другой стороны, в некоторых случаях в городе имелся не один, а два городовых приказчика, так же, как два наместника или воеводы. Примечательно, что ни в Судебнике 1497 г., ни в одном из последующих сводов законов городовой приказчик (городчик) не упоминается, хотя фигурирует в числе должностных лиц - получа­телей распорядительных актов. Вероятно, к концу XV в. его статус и полномочия хотя и изменялись в сторону расширения, но носили достаточно устоявшийся характер, и законодатель не счел необхо­димым их регулирование.

К середине XVI в. в процессе формирования сословно-предста­вительной монархии происходят коренные изменения как системе центрального, так и в системе местного управления. Судебник 1550 г., земская и губная реформы 50-х гг. XVI в. знаменовали столь суще­ственное усиление выборного сословного представительства в цент­ре и на местах, что некоторые исследователи увидели в этих преоб­разованиях поворот к децентрализации и возвращение к прежним, существовавшим еще до принятия Судебника 1497 г. порядков1. Вы­явление существенных черт сословно-представительной монархии позволяет сделать вывод не просто о преувеличении, но об ошибоч­ности данного вывода. Действительно, Судебник 1550 г. уделял вни­мание не только обязательному участию представителей местной общины в отправлении дел наместником, но и прямо говорит об из­брании старост и целовальников. Оговаривались конкретные про­цедуры контроля местной общины над деятельностью наместника, в первую очередь, ведение делопроизводства земским дьяком[411][412].

Однако вряд ли можно предположить, что широкое привлече­ние земщины хоть в какой-либо мере подразумевало в качестве самоце­ли децентрализацию управления и возвращение к существовавшим до конца XV в. управленческим традициям. Даже если согласиться с мне­нием М.Ф. Владимирского-Буданова, видевшего главное назначение наместничьего управления при Иване IV в объединении мест с цен­тром при сохранении внутреннего управления на местах в руках вы­борных[413], Судебник 1550 г. и последовавшие реформы знаменовали не

откат назад, а напротив, доведение процесса централизации в усло­виях сословно-представительной монархии до логического завер­шения. Как уже указывалось, преобразования отразили стремление верховной власти организовать и использовать в своих интересах новый сословный компромисс в условиях роста влияния дворян­ства и городов. Что же касается системы управления, то, по словам Н.Е. Носова, Судебник 1550 г. был призван «организовать контроль над местным управлением в общегосударственном масштабе»1.

Судебник 1550 г., земская и губная реформы привели к прин­ципиальным изменениям в системе местного управления. Тем не менее, не следует и преувеличивать их значения. В исследователь­ской литературе почти безоговорочно считается, что реформы Ива­на IV привели к ликвидации кормлений и вообще к замене системы наместничьего управления местным выборным самоуправлением. В крайнем случае, признается, что наместники и волостели сохра­нялись еще до начала XVII в. в приграничных западных и южных городах, где существовала потребность единоличного оператив­ного управления[414][415]. Действительно, целью земской и губной реформ бесспорно было уничтожение кормлений и замена наместничьей системы системой местных выборных органов. Однако нет основа­ний категорически утверждать о полном достижении поставлен­ной цели. О сохранении наместничьего управления прямо говорит Сводный Судебник 1606-1607 гг.[416] При этом какие-либо ссылки на «порубежные города» в законопроекте отсутствуют. Грамоты под­

тверждают существование на практике элементов наместничьего управления в городах центральной России по крайней мере вплоть до 1614 г. Так, судная грамота Устюжны Железнопольской 1614 г. подтверждала самостоятельность городской общины в судебной сфере, упоминала о наличии губных грамот и полномочиях губных старост1. Однако уставная грамота того же времени тому же городу, также характеризуя разные стороны выборного городского само­управления, упоминает и о суде волостеля с тиуном. Полномочия волостеля были существенно урезаны, его суду подлежали только устюженские выборные и только за душегубство, разбой и татьбу с поличным[417][418]. Однако показателен сам факт упоминания элементов уже «ликвидированной» наместничьей системы.

О том, что выборное самоуправление по итогам реформ Ива­на IV утверждалось непросто и в течение длительного времени, свидетельствуют положения Судебников 1589 и 1606-1607 гг., тре­бовавшие введения целовальников и старост в дополнение к вла­сти наместника (но не вместо нее!) там, где их «наперед сего» не было[419]. Правда, в качестве мест, где еще отсутствовало надлежащее самоуправление, в Судебниках упоминаются лишь волости, и это по­зволяет предположить, что в городах с хотя бы небольшими посад­скими общинами проблема формирования выборных органов все же была решена. Однако в большинстве случаев они не заменили,

а лишь дополнили наместничье управление. По подсчетам И.Д. Бе­ляева, ко времени правления Федора Ивановича и Бориса Годунова, лишь в 32 городах (преимущественно крепких торгово-ремеслен­ных пунктах центральной России - таких, как Владимир, Ярославль, Суздаль, Муром, Коломна) наместники были заменены выборными «излюбленными головами» и старостами[420].

Получение полноценного местного самоуправления не могло быть быстрым и простым шагом даже после проведения нацелен­ных на это земской и губной реформ. Даже если центральная власть и пыталась опираться на местные общины и города, на первый план у нее выходили иные сословные приоритеты, а общегосударствен­ные интересы - административные, военные, финансовые, - неиз­менно преобладали над местными. Важно отметить, что самоуправ­ление не предоставлялось в общем порядке единым актом. Чтобы город в таких условиях мог получить широкое самоуправление, было необходимым сочетание нескольких факторов. Прежде всего, городская община должна была сама быть заинтересованной в его получении и проявить определенные волевые усилия. Для этого недостаточно было одного лишь челобитья царю, хотя и челобитье тоже требовалось для получения подтверждающего акта. С техни­ческой точки зрения для государства ликвидация наместника озна­чала устранение посреднического звена в налоговой и администра­тивной сфере. В общем-то, система кормлений становилась все бо­лее обременительной не только для местного населения, но и для самого государства - приходилось одновременно удовлетворять все возрастающие аппетиты аристократии и усиливать контроль за са-

мими наместниками. Однако отказ от этого посреднического звена не должен был нанести ущерб как финансовым, так и военно­административным интересам государства. То есть, с одной сторо­ны, город должен был показать свою способность платить подати и исполнять повинности самостоятельно, без прямого понуждения со стороны государственной власти в лице наместника или воеводы. Как показал А.А. Зимин, такое право городом фактически выкупа- лось1. С другой стороны, препятствиями для получения широкого самоуправления могли стать потребности в аккумуляции ресурсов для организации обороны, колонизации и хозяйственного освое­ния. Наконец, существовал еще один вероятный фильтр-ограни­читель. Хотя наместничье, а в дальнейшем воеводское управление чаще всего было достаточно обременительным для местных об­щин, выборное самоуправление далеко не всегда однозначно было лучше и с точки зрения эффективности, и с точки зрения издержек. Во всяком случае, с такой проблемой сталкивался Петр I в 1699 г. при проведении реформы Ратуши[421][422], и нет никаких оснований пред­полагать, что его предшественникам удавалось избежать этого.

Таким образом, несмотря на возникшие в середине XVI в. правовые предпосылки для стремительного развития городского самоуправления, существовали значительные ограничители этого развития - социально-экономического, территориально-географи­ческого и даже мотивационного характера. Новгород и Псков были мощными торгово-промышленными центрами, имели наибольший опыт развития самоуправления в рамках вечевых республик. Даже

после ликвидации самих республик, города Северо-Запада находи­лись в привилегированном положении. Еще до реформ 50-х гг. XVI в., при Василии III (во Пскове - в момент его присоединения), они по­лучили право избирать целовальников для совместного суда с тиу­нами наместника1. Как уже указывалось, Борис Годунов в 1598 г. предоставил новгородцам невиданные прежде льготы в сфере сбо­ра налогов и свободной торговли[423][424]. Однако о ликвидации намест­ничьего и воеводского управления в Новгороде и Пскове не могло идти и речи. Эти города не просто были важны своим оборонным значением - былая «вольность» вызывала настороженное отноше­ние верховной власти относительно их лояльности. Периодически настороженность перерастала во враждебность и в 1570 г. вылилась в открытую агрессию. В схожем положении находился Смоленск и другие города, отвоеванные в XVI в. у Великого княжества Ли­товского. Они также являлись развитыми торгово-ремесленными центрами, имели определенный опыт самоуправления, в том чис­ле основанный на знакомстве с европейской традицией, но и также оказывались на острие удара в ходе военных кампаний и требовали сильной воеводской власти. Во вновь основанных городах Юга, По­волжья и Сибири по крайней мере до начала XVII в. отсутствовали какие-либо предпосылки для возникновения устойчивого город­ского самоуправления. Здесь еще не сложились развитые торгово­ремесленные общины, а с другой стороны очень значительными бы­ли потребности в организации обороны и обустройства. Очевидно,

именно здесь начали формироваться особенности воеводского управления, впоследствии утвердившегося в качестве общегосу­дарственной системы.

Наконец, как показывает пример Устюжны Железнополь­ской, элементы прямого государственного управления сохраня­лись и в экономически развитых и относительно безопасных горо­дах центральной России. Конечно, такие города добивались опре­деленной автономии в раскладке и сборе податей и повинностей, в судопроизводстве, но это не обязательно подразумевало полный демонтаж наместничьей системы. Причины сложившейся ситуации требуют дополнительного исследовательского внимания. Показа­тельно, что сами городские общины не всегда стремились к обрете­нию широкого самоуправления. В некоторых случаях горожан (или их влиятельные слои) в принципе устраивала сложившаяся система управления - наряду с просьбами о выборном самоуправлении до нас дошли и челобитные о назначении или сохранении в качестве наместников и воевод конкретных лиц[425]. В других случаях, возможно, горожане находили чрезмерными издержки и ответственность, свя­занные с получением полного выборного самоуправления. А может быть, имели место сомнения (не всегда безосновательные) в боль­шей эффективности и выгодности такого самоуправления. В любом случае, даже в центральной России элементы наместничьей системы сохранились до времени ее трансформации в систему воеводскую.

Впервые в качестве администраторов воеводы широко пред­стают в последней трети XVI в. в ходе освоения Юга, Среднего и Ниж­него Поволжья, Сибири. Здесь воеводы столкнулись с необходимо­стью не только выполнять чисто военные функции, но и системно

осуществлять широкие обязанности административно-хозяйствен­ного плана - начиная от основания городов и градостроительства, до вопросов их снабжения и поддержания общественного порядка. Проникновение воеводского управления с окраин вглубь страны началось уже после Смуты параллельно с восстановлением госу­дарственной власти и ростом бюрократизации управления. Нема­ловажным фактором этого процесса стало, очевидно, нарастание социальной напряженности к середине XVII в.

В отличие от наместников воеводы постепенно стали полно­ценным элементом бюрократической системы. Получая кормление вместе назначением, наместник экономически слабо зависел от центральной власти. Он сам формировал кадры для аппарата управ­ления, играл относительно самостоятельную роль в управленче­ской деятельности. Воевода же получал за свою службу государево жалование, стал элементом приказной системы на местах. Он имел ограниченные возможности в формировании аппарата управления. Статус, деятельность и подотчетность воеводы носили более фор­мализованный, определенный характер. Воевода был обязан сле­довать в своей деятельности инструкциям - наказам, составлять ежегодные отчеты - сметные списки, а при передаче города и уезда преемнику - книги сдачи, или росписные списки.

Характерно, что представители городских общин далеко не сразу поняли трансформацию воеводы от чрезвычайного порученца к ординарному высшему чиновнику - представителю центральной власти на местах. Так, жалуясь на притеснения воевод на Земском Соборе 1642 г., представители гостей, гостиных и суконных сотен вообще подвергли сомнению обоснованность его управленческих полномочий: «при прежних государех в городех ведали губные ста­росты, а посадские люди судилися сами промеж себя, а воевод в го- родех не было; а воеводы были посыланы, по прежних государей

указу, с ратными людьми только в украинные городы, для береже­нья от тех же турских и крымских и нагайских татар, от их разо- ренья»1. При этом уже в конце XVI - начале XVII вв. царские наказы рисуют достаточно широкий спектр обязанностей и полномочий воеводы[426][427]. В самих наказах преобладают конкретные поручения, но на их основе постепенно складывалась система функций воеводско­го управления, которые осуществлялись воеводой самостоятельно или совместно с местными, в первую очередь городскими, общинами. К моменту своего окончательного формирования эта система вклю­чала следующие элементы:

1) непосредственное руководство и надзор за служилыми людьми - эта функция прямо вытекала из природы воеводы как во­енного руководителя. Именно поэтому наибольшим влиянием вое­вода пользовался в новых городах Юга, Поволжья и Сибири - долгое время здесь подавляющую часть населения представляли именно служилые люди;

2) отправление суда - как и прежде в случае с наместником, оно осуществлялось вместе с выборными от местной общины. Там, где были созданы губные органы (до их окончательной ликвида­ции в 1679 г.), воевода рассматривал лишь гражданские споры;

3) административные обязанности - были очень разнообраз­ны и включали в себя градостроительство, надзор за постройками, дорогами, мостами, ямской гоньбой; поддержание общественного порядка и «благочиния», в том числе борьба с кормчеством и азарт­ными играми; противопожарные (например, опечатывание печей и бань на теплое время года) и противоэпидемические (в основном карантинные) мероприятия; надзор за соблюдением правил тор­говли и т. д. Все эти мероприятия, естественно, осуществлялись при активном участии местных выборных органов;

4) финансовые полномочия - были, пожалуй, наиболее дели­катной сферой отношений между воеводой и местными общинами. Прямые полномочия воеводы в этой сфере ограничивались казен­ными оброчными статьями и казенными промыслами1. В сфере сбора податей и отправления повинностей, таможенного и кабац­кого управления воевода осуществлял лишь общий надзор. Само осуществление этих полномочий осуществлялось общинами через своих выборных. Даже в период наделения воевод наивысшими полномочиями, верховная власть стремилась не допускать их вме­шательства в денежные сборы и выборы целовальников[428][429]. Тема на­логообложения в отношениях государства и городских общин, как мы видели, принимала все более болезненный характер, особенно в «бунташный век», и верховная власть не желала дополнительных издержек, связанных с действиями не в меру рьяных или нечистых на руку воевод.

В последней трети XVII в. в системе городского управления в России становятся очевидными две противоречивые тенденции. Городские общины становятся более зрелыми, обособляются как в социально-экономическом, так и в управленческом отношении. По наблюдению М.Ф. Владимирского-Буданова, в крупных городах система управления приближалась к муниципальной. В Новгоро­де и Пскове были созданы выборные органы общей компетенции в форме коллегий общегородских старост. Во Пскове в ходе рефор­мы управления 1666 г. было создано устройство, схожее с магде- бургским: общее собрание горожан избирало на три года 15 членов земской избы, которые в осуществлении управления ежегодно че­редовались по пять человек. Сходство, однако, имело свои пределы: во-первых, показателен тот факт, что реформа была осуществлена воеводой - А.Л. Ординым-Нащокиным, во-вторых, его преемник И.А. Хованский уничтожил результаты реформирования1.

В последние десятилетия XVII в. полномочия воевод были существенно расширены. Апофеозом стал указ 27 ноября 1679 г., ко­торый окончательно ликвидировал земские и губные учреждения хотя и сохранял полномочия общин в сфере сбора податей[430][431]. Закрепо­щение посадского населения с принятием Соборного Уложения осу­ществлялось не только в интересах государства, но и в определен­ных аспектах (раскладка тягла) в интересах самих городских общин. Само по себе прикрепление к посаду не ликвидировало городское самоуправление, и в определенных условиях (как в Пскове в 1666 г.) городские общины проявляли способность к его восприятию.

Однако закрепощение не могло не стать тормозящим фактором в развитии социальной ответственности и инициативности посад­ского населения, особенно в условиях усиления податного бремени и полицейского контроля. Это ярко проявилось в ходе реформы Ра­туши 1699 г., когда города вяло отреагировали на новый виток на­саждения сверху выборного самоуправления. И даже когда такое са­моуправление добровольно или под принуждением принималось, уровень его эффективности и коррупционной чистоты не оправ­дывали возлагаемых ожиданий[432]. Противоречия между возросшей способностью городских общин к самоуправлению и сложностью реализации этой способности в условиях крепостничества и абсо­лютизма предстояло попытаться разрешить уже в новую эпоху.

Глава III ИСТОЧНИКИ РУССКОГО ГОРОДСКОГО ПРАВА и их действие в xviii в.

<< | >>
Источник: Источники русского городского права XIII-XVIII вв. : монография / И. А. Александров, Ю. В. Оспенников, Р. В. Фоменко, Л. Е. Ютяева ; под общ. ред. Ю. В. Оспенникова. Самара,2016. 352 с.. 2016

Еще по теме §5. Система управления городскими опщипами:

  1. §5. Система управления городскими опщипами
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -