Разработка основных принципов управления Гражданской частью Общества КВЖД в Особых совещаниях и комиссиях (1906-1909 гг.)

Новое соотношение сил в Юго-Восточной Азии, сложившееся после русско-японской войны, и передел сфер влияния в Китае поставили под вопрос механизм реализации положений учредительных документов Об­щества КВЖД, касающихся организации управления.

В правительственных кругах России и Китая осознавали, что в си­туации, сложившейся после подписания Портсмутского договора, ни рос­сийское, ни китайское правительство, не имевшие на тот момент полити­ческих и военно-стратегических преимуществ, не могли игнорировать (в свою пользу) факт предоставления Контрактом 1896 г. административных полномочий Обществу КВЖД. По строго юридическим основаниям, субъ­ектом права управления на территории полосы отчуждения могло быть только само Общество КВЖД, а не представители государственных орга­нов обеих стран.

Другим фактором, повлиявшим на разработку основных принципов управления Гражданской частью Общества КВЖД, стали события первой русской революции. Нововведения в системе законодательной власти Рос­сийской империи, появившиеся в 1905-1906 гг., создали на какое-то время пробелы в механизме принятия решений по КВЖД на правительственном уровне. До внесения изменений в Основные законы Российской империи, нормативно-правовые основы функционирования предприятия КВЖД, разрабатывались либо в Министерстве финансов, либо соответствующим министерством ¹ под контролем министра финансов, через процедуру со­гласования в рамках Особых совещаний, созданных по указу императора и межведомственных комиссий. Этап обсуждения в Госсовете они не прохо­дили и широкой публикации (за исключением Устава Общества) не под­лежали.

В новой редакции Основных Законов, согласно ст. 87 ^[579][580] , действие мер, принятых императором во время закрытия занятий Государственной

думы, прекращалось, если подлежащим министром не вносился в Думу, в течение первых двух месяцев после возобновления ее работы, соответст­вующий принятой мере законопроект.

В связи с этим, министр финансов В.Н. Коковцов перед открытием работы II Государственной думы в декабре 1907 г. возбудил в Совете ми­нистров вопрос о необходимости вынесения мероприятий в отношении Общества КВЖД на обсуждение в Государственную думу ¹. Совет мини­стров постановил, что данные мероприятия, как относящиеся к сфере вер­ховного управления, не подлежат обсуждению и утверждению в Государ­ственной думе. Они касаются международных отношений, и руководство ими составляет прерогативу монарха. Необходимость публичного издания подобных актов, в строгом соответствии с Основными законами, также подверглась сомнению, «ибо требуемое сими законами распубликование во всеобщее сведение означенных актов, как относящихся к территории, не входящей в состав Российской империи, представлялось бы, по политиче­ским соображениям, невозможным» ^{[581][582][583][584]}. Нормативные правовые акты, регу­лирующие деятельность КВЖД, должны, по мнению министра финансов В.Н. Коковцова, рассматриваться (в соответствии со ст. 11 Основных зако­нов) как издаваемые единолично монархом, в соответствии с законами, в

3 порядке верховного управления .

Изменение статуса России в Маньчжурии поставило перед прави­тельством задачу разработать комплекс мероприятий для предстоящей борьбы за экономическое влияние на Дальнем Востоке в новых условиях, среди которых развитию КВЖД отводилась ключевая роль. В виду секрет­ности и вовлеченности в разработку мероприятий ограниченного числа ве­домств, В.Н. Коковцов в мае 1906 г. предложил председателю Совета ми­нистров И. Л. Горемыкину «испросить согласие императора» на передачу рассмотрения данных вопросов в Особое совещание министров ^[585]. В конце 1905 г. прекратил деятельность Комитет Сибирской железной дороги, и

остро ощущалась потребность в создании узкоспециализированного по­стоянно действующего совещательного органа с ограниченным составом участников для обсуждения вопросов развития КВЖД, относившихся бо­лее к сфере международных отношений, нежели к вопросам внутренней политики.

В гражданском администрировании полосы отчуждения после окон­чания русско-японской войны можно выделить 3 взаимосвязанных сферы деятельности:

- гражданское управление,

- общественное управление (самоуправление) городов и поселков вдоль линии дороги,

- консульская юрисдикция.

Их практическая реализация требовала создания соответствующей сис­темы органов: с начала 1906 г. в Министерстве финансов начались подгото­вительные работы по выяснению позиций ведомств в отношении разработки принципов организации Гражданской части Управления дороги, в чьем веде­нии будут находиться гражданское и общественное управление.

В результате проведенной работы Министерство финансов предложило:

1. Гражданское управление вводится и осуществляется Обществом Китайской Восточной железной дороги от своего имени с соблюдением условий международной концессии и международных договоров.

2. Русское Правительство осуществляет надзор за этим делом через посредство Министерства финансов на точном основании устава Общества.

3. Общество Китайской Восточной железной дороги организует гра­жданское управление в виде особого отдела управления железной дороги.

4. Руководство гражданским управлением по административной и полицейским частями представляется Управляющему дорогой и его по­мощнику по гражданской части, на которого возлагается непосредственное заведование помянутым отделом.

5. Управляющий железной дорогой и его помощник по гражданской части назначаются Правлением Общества с утверждения министра финансов.

6. Все расходы по содержанию гражданского управления относятся на счет Общества и производятся на основании смет и штатов, утверждае­мых, в общем, для всех расходов Общества, порядке, т.е. министром фи­нансов по журналам Правления ¹.

Общественное управление в поселках полосы отчуждения в планах Министерства финансов рассматривалось как составляющая управления Гражданской части КВЖД. Контракт 1896 г. определил прохождение ли­нии дороги в стороне от существующих населенных пунктов и культовых сооружений (кладбищ и отдельных могил) ^[586][587]. Строительство привлекло в полосу отчуждения огромное количество населения, а поскольку крупные города Маньчжурии находились в отдалении от основной линии, то вблизи станций и разъездов начали образовываться новые поселки и города. Их первыми жителями были строители и служащие КВЖД. По мере разраста­ния масштабов предприятия, в полосе дороги стали селиться люди, связан­ные с дорогой не службой, а профессиональными интересами: торговцы, ремесленники, приказчики. В этих поселках, при подавляющем влиянии европейского населения, формировался и соответствующий образ жизни. Самым крупным населенным пунктом стал Харбин - административный центр полосы отчуждения КВЖД. Именно развитие железнодорожных по­селков положило начало процессу российской колонизации Маньчжурии.

В период строительства дороги (1897-1903 гг.) и первых лет ее экс­плуатации (1903-1905 гг.) ответственность за «благоустройство и благочи­ние» в поселках лежала на администрации дороги. Возможно, первым опытом предоставления жителям права самим решать, как организовать управление городским хозяйством, стало Совещание, созванное по ини­циативе Управления дороги для решения вопроса о замощении улиц одно­го из районов Харбина - Пристани. В его работе принимали участие как представители дороги, так и выборные уполномоченные от городских обывателей. Открывшееся 22 октября 1903 г. оно, получившее в народе на­

звание «мостовой комиссии», в течение нескольких лет по мере возможно­сти решало проблемы элементарного благоустройства города ¹.

С увеличением населения на территории дороги и усложнением по­селкового и городского хозяйства встал вопрос о создании постоянных ор­ганов местного самоуправления и передаче им функций благоустройства и заведования хозяйством населенных пунктов. До подписания Портсмут­ского договора особой проблемы в этом не было, поскольку право Обще­ства избирать форму управления для территорий, переданных ему в поль­зование, никто не оспаривал. Однако поражение в русско-японской войне и открытие ряда населенных пунктов Маньчжурии для международной торговли в 1906 г. вызвало огромный приток иностранного населения и появление в полосе отчуждение официальных представителей иностран­ных государств - консулов. В связи с этим перед российским правительст­вом и руководством Общества, в рамках проблемы организации Граждан­ского управления на территории дороги, встали два вопроса:

1) на каких основаниях организовать, в рамках административных полномочий Общества КВЖД, местное самоуправление с тем, чтобы пере­дать туда обязанности по развитию хозяйства и благоустройству населен­ных пунктов полосы отчуждения;

2) на каких основаниях полномочия органов общественного управ­ления будут распространяться на проживающих в населенных пунктах по­лосы отчуждения иностранцев, пользующихся правом экстерриториально­сти, а также китайских подданных.

В марте 1906 г. министром финансов И.П. Шиповым были разосланы служебные письма председателю Совета министров С.Ю. Витте, в МИД и Приамурскому генерал-губернатору Н.И. Гродекову ^[588][589]. Руководство финан­сового ведомства настаивало, что единственно возможным основанием яв­ляется формирование и деятельность системы гражданского управления дороги от имени Общества КВЖД, поскольку лишь при этих условиях

«возможно подчинить означенному управлению туземное население и пребывающих там иностранцев, на каковые две категории лиц русская правительственная власть без нарушения суверенитета Китая и междуна­родных трактатов распространяться не может» ¹. Принадлежащее Общест­ву право управления являлось одной из привилегий, обладать которой можно лишь при частном характере компании. Официальное участие представителей российских властей в осуществлении административной деятельности на территории дороги, как не основанное на договоре, нару­шало суверенитет Китая и могло вызвать протест иностранных держав. В настоящих условиях главную задачу правительства в дальневосточной по­литике И.П. Шипов видел в разработке мероприятий, основанных на Кон­тракте 1896 г., обеспечивающих Обществу возможность использовать «как можно выгоднее и шире свое привилегированное положение» ^[590][591].

К числу подобных мероприятий замминистра относил «правильную постановку управления г. Харбином в видах наиболее успешного развития в нем гражданской, торговой и промышленной жизни»^[592]. Необходимость этого очевидна, поскольку дает возможность обеспечить Харбину роль «противовеса» торговым и промышленным центрам, которые непременно будет развивать в зоне своего влияния Япония.

И.П. Шипов предлагал организовать городское управление Харбина на основаниях, близких к устройству иностранных сеттльментах Китая:

1. Организация и функционирование городского управления будет осуществляться от имени Общества КВЖД.

2. В основу организации положить принцип самоуправления, ибо без привлечения широких слоев населения к осуществлению управления нель­зя рассчитывать на добровольное подчинение и содействие с их стороны.

3. Во главе поставить выборный орган - общественный совет во гла­ве с председателем, действующий от имени Общества, с правом издания обязательных постановлений, заключением договоров и введением сборов на общественные нужды.

Предоставленные городскому управлению полномочия не должны использоваться в ущерб интересам Общества. Пресекать это Правление

сможет через осуществление надзорных функций и права утверждать в должности председателя и членов городского управления, имеющих от­ношение к различным отраслям городского хозяйства (службы пути, ком­мерческой части, земельного отдела), а также городского бюджета. Прав­лению нужно предоставить возможность опротестовывать как итоги выбо­ров, так и отдельные статьи бюджета.

Руководство МИДа поддержало точку зрения Министерства финан­сов и рекомендовало направить в Шанхай служащего Общества КВЖД для изучения опыта организации городского управления в иностранных сетт­льментах ¹.

Однако военное ведомство и его представители на Дальнем Востоке были согласны далеко не со всем. Приамурский генерал-губернатор Н.И. Гродеков для обсуждения проблем, обозначенных в письме И.П. Ши­пова, создал местную комиссию из представителей КВЖД и приамурской администрации под председательством и. д. Главного начальника тыла войск Дальнего Востока генерал-лейтенанта К.А. Кондратовича. Ее засе­дание прошло в Харбине 1 мая 1906 г. ^[593][594]

Военное ведомство не оставляло надежду усилить свое (и правитель­ственное) влияние на административное развитие полосы отчуждения, с чем не соглашалось руководство дороги. Это отразилось в содержании представленных проектов и журнальном протоколе заседания. Согласия достигли лишь в одном: гражданское управление должно осуществлять само Общество. К.А. Кондратович, при поддержке военных участников за­

седания (их большинство - 10 чел.), предложил подчинить гражданское управление не управляющему дорогой, за которым оставить технические обязанности, а самостоятельному заведующему гражданской частью. Во избежание двоевластия, во главе местного управления дорогой поставить «авторитетное лицо», избранное по согласованию военного и финансового ведомств, с подчинением последнего министру финансов и включением в состав Правления. Лицо именовать «Главноуполномоченный Общества КВЖД» ¹. В его подчинение поставить начальника пограничной стражи, управляющего КВЖД, управляющего гражданской частью КВЖД, руково­дство Русско-Китайского банка в Маньчжурии. Из административных ор­ганов ограничиться небольшой личной канцелярией при Главноуполномо- ченном, поскольку он осуществляет лишь общее руководство.

Члены комиссии, представлявшие интересы дороги, полагали доста­точным наличие при управляющем двух помощников: по управлению тех­нической стороной эксплуатации дороги и по управлению гражданской и административно-полицейской частью в полосе отчуждения.

Для хозяйственного управления и благоустройства населенных пунктов местная комиссия предлагала, в соответствие с «Положением о земских учреждениях» и «Городовым Положением» (1892 г.), создать сис­тему органов самоуправления, включавшую: «1) окружные общественные учреждения, 2) городские общественные учреждения, 3) Главный Комитет по делам Общественного Управления» ^[595][596].

Окружным управлениям передать заведование делами округов, со­стоящих из групп мелких поселений, городским - делами отдельного крупного поселения. Все общественные управления должны иметь статус юридического лица. Главный комитет создать при Управляющем дорогой для контроля деятельности всех органов общественного управления (в со­ответствии со ст. 12 Городового положения о полномочиях Губернского по земским и городским делам Присутствия) ^[597]. Поскольку на территории до­

роги отсутствовало большинство местных ведомственных учреждений, представители которых заседали в Губернском присутствии, то в состав Главного комитета можно включить представителей общественных управ­лений и чинов Управления дороги под председательством управляющего ¹. Высшей инстанцией для рассмотрения жалоб и протестов по всем вопро­сам, что возникнут между общественным управлением и Обществом КВЖД, будет министр финансов.

По общественному управлению Харбина большинство членов мест­ной комиссии высказалось за создание его в форме городского самоуправ­ления, принятого во внутренних губерниях России в соответствии с Горо­довым Положением 1892 г., с необходимыми для местных условий изме­нениями. Предлагалось расширить избирательное право, предоставив его всем жителям Харбина без различия подданства: «Правом участия в выбо­рах гласных пользуются все жители мужского пола не моложе 25 лет, без различия подданства и вероисповедания, имеющие в поселении постоян­ную оседлость (не менее 2-х лет) и притом платящие в пользу местного Общественного управления минимальный налог» ^[598][599].

Местная комиссия поддержала точку зрения Министерства финансов о недопустимости приоритета интересов общественного управления перед интересами дороги ^[600] . Во избежание противоречий, Общество должно иметь значительное влияние в делах общественного управления через уча­стие уполномоченных от железнодорожной администрации, назначенных Управляющим, в деятельности городских и окружных органов. В состав органа, замещающего Городскую думу, должны входить 22 выборных от населения (14 русских христиан, 5 китайцев и 3 иностранца) и 11 уполно-

моченных с правом решающего голоса ¹ . Должность городского головы замещается по выбору Думы с последующим утверждением Правления. Городским головой может быть только русский подданный, не состоящий на службе Общества КВЖД ^[601][602].

Предложение о наделении органов общественного управления пра­вами юридического лица встретило возражения главного юрисконсульта КВЖД П.М. Дорогунцева, считавшего, что общественное управление должно иметь статус службы дороги по заведованию поселковым благоус­тройством, лишенной всякой самостоятельности. Его поддержали уполно­моченный по сношению с китайскими властями Е. В. Даниэль и председа­тель Монгольского правления Русско-китайского банка С. Б. Габриэль ^[603].

Все проекты, разработанные местной комиссией, в середине мая 1906 г. были направлены в Министерство финансов ^[604]. Изучив их, уже но­вый министр финансов В.Н. Коковцов сообщил Н.И. Гродекову, что его ведомство, по согласованию с руководством МИДа и Правлением Общест­ва КВЖД, настаивает на организации общественного управления по типу, принятому в иностранных сеттльментах Китая (Тяньцзин и Ханькоу) ^[605].

Генерал-губернатор в начале июня вторично собрал в Харбине ко­миссию, куда приглашает выборных представителей от населения города. Разделяя мнение Министерства финансов о необходимости привлечения иностранцев в Харбин, дабы не допустить формирования в полосе отчуж­дения отдельных «иностранных торгово-промышленных пунктов», комис­сия признала предоставление общему собранию Харбина полномочий ана­логичных правам общих собраний Тяньцзина и Ханькоу за «не соответст­

вующие условиям жизни в Харбине» ¹. В городе насчитывалось несколько десятков тысяч жителей различного подданства, социального статуса и профессий, тогда как в указанных сеттльментах проживало несколько со­тен европейцев «почти исключительно однородного состава из торгового звания» ^[606][607]. Детальное рассмотрение в многолюдном общем собрании Хар­бина важных вопросов городской жизни (ежегодного бюджета, содержа­ние обязательных постановлений и т.д.) вряд ли возможно.

Н.И. Гродеков присоединился к мнению большинства членов мест­ной комиссии и по основаниям организации управления территории доро­ги, и по форме организации общественного управления Харбина. По его мнению, должность «Главноуполномоченного» оптимальна для межве­домственной координации и снятия противоречий, особенно в отношениях военного и финансового ведомств, поскольку обеспечит столь необходи­мую зависимость вооруженных формирований в полосе отчуждения от Военного министерства и возможность наилучшим образом подготовиться к новой борьбе за Дальний Восток ^[608].

Признавая необходимость организации гражданского управления от имени Общества, представители военного ведомства расходились во мне­ниях с Министерством финансов и МИДом по вопросам организационной формы этого управления. Поскольку разногласия касались вопросов прин­ципиальных, их вынесли на обсуждение межведомственного Особого со­вещания по вопросу о введении гражданского управления в полосе отчуж­дения КВЖД, заседания которого под председательством заместителя ми­нистра финансов М.В. Чистякова прошли 27 июня и 19 июля 1906 г. ^[609]

Наиболее естественной участникам Совещания виделась организа­ция общественного управления на основаниях устройства управления сеттльментов Дальнего Востока. Запрашивая мнение российского послан­ника в Китае Д.Д. Покотилова по этому вопросу, руководство Министер­ства финансов находило оптимальным устройство сеттльмента для круп­ных населенных пунктов (Харбина - в первую очередь) именно в связи с открытием их для международной торговли ¹.

Но представители МИДа обратили внимание участников Совещания на основания введения и надзора самоуправления в сеттльментах. По меж­дународным трактатам оно вводится от имени правительства государства, получившего эту привилегию от Китая. Сеттльмент на территории КВЖД не стал бы исключением. Но рассчитывать на доброжелательность китай­ского правительства в этом вопросе не приходилось. После русско­японской войны Китай крайне неохотно предоставлял другим государст­вам привилегии на своей территории. Российский посланник в Пекине Д.Д. Покотилов, склонявшийся ранее к устройству общественного управ­ления как сеттльмента, переговорив с китайскими сановниками, пришел к выводу ^{[610][611][612][613]} о желательности создания общественного управления в рамках общего гражданского управления от имени Общества с «частичными лишь

3

уступками в пользу населения» .

Совещание признало учреждение российских сеттльментов в полосе отчуждения «несвоевременным» и решающим проблему лишь частично. Их создание, возможное только в местах, открытых для иностранной тор­говли, оставляло нерешенным вопрос об управлении в остальных населен-

4

ных пунктах . К тому же, создание российских сеттльментов увеличивало риск возникновения на территории дороги других иностранных сеттльмен­тов и, как следствие, порождало возможность усиления влияния иностран­

цев на ситуацию в полосе отчуждения и в Маньчжурии в целом ¹. Таким образом, выбор был сделан в пользу «концессионного начала» с предос­тавлением права выборов всем жителям, вне зависимости от подданства.

Далее участникам Совещания стала очевидной необходимость точ­ного определения субъекта гражданского управления территорией дороги и обоснования его прав. Китайское правительство сохраняло верховные права в полосе отчуждения, но исключительное право управления терри­торией дороги в административно-хозяйственном отношении оно передало Обществу КВЖД. Русские и иностранцы, проживавшие на территории до­роги, пользовались правами экстерриториальности и не подчинялись ки­тайским властям. Территория дороги на весь срок концессии передавалась не российскому правительству, а частному Обществу, находящемуся в оп­ределенных отношениях, как к Китаю, суверену территории, так и к Рос­сии, по законам которой оно создавалось, и подданные которой в пределах Китая починялись действию российских законов.

Но по условиям Портсмутского договора Россия отказалась от каких- либо преимуществ в Маньчжурии, затрагивающих верховные права Китая, вследствие чего юридических оснований на организацию в полосе отчужде­ния гражданского управления у российского правительства не было. Сущест­вующие на территории дороги российские правительственные органы рас­пространяли юрисдикцию на российских подданных, над китайцами сувере­нитет сохраняло китайское правительство, а иностранцы в Китае, как в стра­не капитуляций, находились под юрисдикцией своих государств.

Получалось, что наиболее правомочным учреждением в полосе от­чуждения являлось само Общество, осуществлявшее с момента создания административно-полицейские функции, прежде всего, в отношении своих служащих ^[614][615]. Поэтому единственно приемлемым выходом стало дальней­шее осуществление гражданского управления не от имени правительства, а от имени Общества КВЖД. Юридическое обоснование этому имеется как в расширительном толковании ст. 6 Контракта 1896 г. и ст. 8 Устава, так и в принимаемых лицами, арендующими землю на территории дороги, обя­

зательствах подчиняться всем полицейским, строительным, санитарным, торговым и другим правилам, издаваемым Управлением дороги ¹.

Достигнув единства во взглядах на субъект гражданского управления полосы отчуждения, участники Совещания приступили к обсуждению ос­нований организации гражданского управления. Представители военного ведомства участия в заседаниях не принимали, но материалы местной ко­миссии К.А. Кондратовича, представленные по указанию министра финан­сов, игнорировать было нельзя. К тому же за предложениями комиссии стоял Приамурский генерал-губернатор Н.И. Гродеков, авторитет которого в вопросах дальневосточной политики был чрезвычайно высок.

Крупные населенные пункты дороги (Харбин, Маньчжурия, Погра­ничная) были оплотом экономического влияния России в Маньчжурии, но рассчитывать на привлечение к их развитию иностранных предпринимате­лей можно только при создании там соответствующих условий жизни. Это было делом сложным организационно и требующим значительных финан­совых затрат. Для его решения, по мнению участников Совещания, нужно передать заведование благоустройством и хозяйством в крупных поселках с развитой инфраструктурой, прежде всего - в Харбине, от администрации дороги непосредственно населению с правом самостоятельно изыскивать средства на развитие города ^{[616][617][618]}.

Приходилось принимать во внимание факт отсутствия в учредитель­ных документах Общества КВЖД и в китайском законодательстве основа­ний для создания в полосе отчуждения «управления из лиц, выборных от местного населения в железнодорожных поселках, на правах вполне само-

3 стоятельного юридического лица» , как предлагалось в проектах местной (Харбинской) комиссии. Ответственность перед китайским правительст­вом за деятельность любого, созданного им на территории дороги органа, несло Общество. Поэтому, предоставляя общественному управлению на­селенных пунктов известную самостоятельность в решении проблем го­родской жизни, необходимо обеспечить приоритет интересов Общества, для чего сохранить за последним право надзора деятельности обществен­ных управлений и утверждения их постановлений.

В основе организации общественного управления должно лежать добровольное соглашение между жителями конкретного поселения и Об­ществом, уступающим жителям часть своих полномочий для организации управления городским хозяйством, благоустройства городской среды и благочиния (полиции). Структура общественных управлений должна ис­ходить из количества населения и его социального состава. Пока же, стоит ограничиться разработкой общих принципов данных организаций с пер­спективой разработки для каждого поселка своего Положения, которое ут­вердит министр финансов по представлению Правления.

Применительно к общественному управлению предлагались 2 формы организации:

1. Органы самоуправления, принятые в пределах Российской импе­рии. По Городовому положению (1892 г.) органами общественного управ­ления были а) общие собрания обывателей, имеющие избирательные функции; б) дума, решающая по существу все основные вопросы город­ского хозяйства; в) управа как исполнительный орган.

Данную организацию предлагала в проектах местная (Харбинская) комиссия.

2. Общественные управления по типу сеттльментов. Предполагали лишь одну инстанцию между волеизъявлением жителей населенного пунк­та (общего собрания) и исполнением, а именно - выборный общественный совет.

На этой форме самоуправления настаивали представители финансо­вого ведомства и МИДа.

Доводы местной комиссии против организации общественного управления по типу сеттльмента участников Совещания не убедили ^[DCXIX], и для крупных населенных пунктов полосы отчуждения было решено созда­вать общественное управление по форме организации сеттльментов Китая. Средства на его содержание и на нужды города в целом, будут формиро­ваться из сборов и обложений отдельных хозяйств, предприятий и собст­венников. В поселках с количеством населения не предполагающим созда­ние общественного управления, административные полномочия сохранят местные органы дороги. Для решения проблем общих для всего населения полосы отчуждения (борьба с эпидемиями и т.п.), из доходов обществен-

ных управлений будет отчисляться определенная сумма по согласованию с управляющим дорогой, но не более 5 % общего дохода ¹.

Следующим вопросом для обсуждения стал вопрос создания местно­го органа гражданского управления дороги, которому будет передан над­зор деятельности общественного управления и дела благоустройства в по­селках, где этого управления не будет.

Позиция военных, озвученная Н.И. Гродековым, исходила из взгля­дов на систему управления КВЖД, как на «рациональный способ» «подго­товиться к новой борьбе на Дальнем Востоке» ^{[620][621][622]} . Структура местного управления должна обеспечить зависимость охраны дороги от Военного министерства и облегчить задачу организации российского надзора в Маньчжурии. Сосредоточение управления гражданской и железнодорож­ной частью в ведении управляющего дорогой, по мнению Н.И. Гродекова, даст возможность последнему, при необходимости, поставить коммерче-

3

ские интересы дороги выше интересов русского населения .

Взгляды военных на преимущественно оборонно-охранные задачи гражданского управления и эксплуатации дороги в целом участники Со­вещания не поддержали. В протоколе последовательно обосновывалось положение о приоритете культурно-экономических, а не политических за­дач в деятельности КВЖД. Эксплуатация дороги в «иных целях» станет «новым проявлением той же политики авантюр, которая проводилась нами на Дальнем Востоке до войны и привела к столь печальным результатам» ^[623].

Гражданское управление дороги должно способствовать Обществу КВЖД в освоении Маньчжурии, содействуя, тем самым, усилению эконо­мического влияния России в дальневосточном регионе, а это задача - об­щегосударственная. Поэтому в сферу компетенции гражданского управле­ния должны войти, с одной стороны, крупные операции хозяйственного характера, например эксплуатация земель Общества, а с другой, - все от­ношения с китайскими властями по делам Общества. Успешное решение этих задач возможно лишь при условии слияния гражданского управления с предприятием КВЖД. При разделении железнодорожного и гражданско­го управления на самостоятельные структуры теряется внутренняя связь и

взаимозависимость между ними. К тому же, высока вероятность возникно­вения столь обычных для русской администрации межведомственных про­тиворечий.

Участники Совещания согласились с доводами местной комиссии о перегруженности Управляющего дорогой. Однако для ее устранения нет необходимости создавать новую дорогостоящую административную структуру в виде «управления Главноуполномоченного», достаточно пере­распределить обязанности между уже существующими органами. Граж­данскую и железнодорожную части общего управления дорогой передать в заведование помощникам Управляющего по принадлежности, с полномо­чиями в отношении служащих их части, решения различных вопросов чис­то исполнительного характера и «единственного докладчика управляюще­го» по своей части ¹. Для Управляющего останется определение основных направлений деятельности дороги и общее руководство, т.е. функции, ко­торые местная комиссия предлагала передать Главноуполномоченному.

В резолюции Совещания признавалось целесообразным «учредить при Управляющем дорогой, в виде особого отдела, Управление граждан­ской частью, которое состояло бы в непосредственном заведовании по­мощника Управляющего по гражданской части» ^[624][625]. Совещание одобрило проект «Общих оснований организации гражданского управления на тер­ритории Китайской Восточной железной дороги» (далее - Основания гра­жданского управления 1906 г.) ^[626], разработанный Министерством финансов. Будучи составной частью общего управления дорогой, деятельность граж­данского управления «будет осуществляться под надзором и руководством Министра Финансов, подобно тому, как и все остальные отрасли деятель­ности Общества» ^[627].

На том же Совещании (заседание 19 июля 1906 г.) обсуждался во­прос о жандармском надзоре ^[628]. Жандармско-полицейское управление в по­

лосе дороги было создано 13 мая 1904 г. ¹ как временное (на период воен­ных действий) с тем, чтобы по окончанию войны урегулировать этот во­прос законодательно. Участники Совещания поддержали упразднение жандармского надзора, поскольку в существующем виде он не соответст­вовал международным обязательствам России.

Министр финансов В.Н. Коковцов, представляя на усмотрение монар­ха итоги Совещания, от себя добавил, что жандармы вмешиваются в техни­ческую сторону жизни дороги и деятельность общей полиции, вызывая до­полнительные межведомственные трения. «В настоящий момент, - отмечал министр, - в Маньчжурии международное соперничество столь сильно, что противоречия помешают нам вести экономическую борьбу. Азиатские на­роды очень чувствительны и умеют извлекать выгоды из любых противоре­чий» ^[629][630]. Итогом этих рассуждений был вывод, что целесообразнее передать полномочия жандармов чинам Заамурского округа ОКПС^[631].

Резолюции Совещания не были поддержаны ни в Военном мини­стерстве, ни в МВД. Военные до конца отстаивали идею выделения граж­данской части из общего управления и объединения ее с охраной дороги, как наиболее отвечающей интересам военного ведомства. Об этом офици­ально 5 октября 1906 г. заявил премьер-министру П.А. Столыпину воен­ный министр А. Ф. Редигер в отзыве на материалы Совещания ^[632]. Не нашло поддержки у военных и упразднение жандармского надзора. Солидарность в этом вопросе проявило и руководство МВД ^[633].

Своя точка зрения на организацию гражданского управления была и у МИДа. Несмотря на то, что руководство ведомства в вопросах админист­ративных прав Общества КВЖД поддерживало Министерство финансов, палитра мнений чиновников ведомства была достаточно разнообразной. Министерство считало, что доминирующее значение в полосе отчуждения

должны иметь российские консулы, а не агенты частного предприятия ¹. Ряд чиновников, служивших в Китае, считали оптимальным, предоставле­ние Обществу КВЖД прав российской правительственной концессии и пе­редачу управления дороги под контроль консулов и российской миссии в Пекине, как официальным представителям российского правительства ^[634][635] . Эту же точку зрения поддерживал и Министр иностранных дел А.П. Из­вольский ^[636][637], сменивший в мае 1906 г. В.Н. Ламздорфа.

Назначенному в мае 1908 г. на пост посланника при пекинском дворе И.Я. Коростовцу, руководство МИДа составило обширную инструкцию, где укрепление положения КВЖД было отнесено к «вопросам принципи- 4

ального характера» в связи с намерениями китайского правительства пе­ресмотреть условия Контракта 1896 г. «Так как условием успешной и бес­препятственной работы дороги служит единство действий всех правитель­ственных органов и в особенности работа представителей дипломатиче­ского ведомства и железнодорожных органов управления, то Вы не преми­нете озаботиться установлением возможного между ними согласия, снаб­див подчинённых агентов соответствующими указаниями» ^[638].

Новый посланник был осторожен в предложениях. По его мнению, Китай не согласится признать за Россией «концессию столь крупных раз­меров, прорезывающую, притом, всю Северную Маньчжурию» ^[639]. И.Я. Ко- ростовец полагал, что «самой подходящей организацией было бы образо­вание участков, имеющих характер международных сеттльментов в из­вестных пунктах на линии железной дороги. Наряду с такими сеттльмен­тами, пользующимися всеми правами иностранных концессий с естествен­

ным преобладанием русских интересов, продолжал бы существовать район специально железнодорожный и, наконец, земли, хотя и составляющие нашу собственность, но поставленные под контроль китайской админист-

1 рации» .

Такая реорганизация статуса территории дороги, вероятно, потребо­вала бы пересмотра не только Контракта 1896 г., но и договоров о цзяо-шэ- цзюй, однако посланник был уверен, что если бы подобная комбинация осуществилась, то представители иностранных держав лишились бы воз­можности заявлять протесты на предмет присвоения Россией «чрезмерных административных прав, а равно и домогаться получения равноценных концессий в Маньчжурии» ^[640][641].

Особое совещание по вопросам КВЖД под руководством председа­теля Совета министров П.А. Столыпина на заседаниях 17 и 24 октября 1906 г. поддержало основания организации гражданского управления, предложенные Министерством финансов. Незначительные изменения в проект были внесены по рекомендации МВД: кандидатуру на должность помощника Управляющего дорогой по гражданской части министр финан­сов должен согласовывать с министром внутренних дел^[642]. Другое дополне­ние касалось отказа от передачи заведования общей полицией в ведение органов общественного управления: «.заведование полиции должно ос­таться в руках органов железной дороги» ^[643]. Одобрило Совещание и проек­ты, разработанные Министерством финансов на основании рекомендаций Особого совещания под председательством М.В. Чистякова ^[644]: «Положение об общественном управлении в Харбине» (далее - «Положение») и «Пра­вила о введении в действие» этого Положения. 28 ноября 1906 г. журнал

заседания и «Основания гражданского управления 1906 года» утвердил 1

император .

Согласование интересов жителей Харбина и Общества КВЖД по введению общественного управления шло трудно. Сразу по утверждению проектов управляющий дорогой созвал общее собрание собственников в двух поселках Харбина (Пристань и Новый город) для выборов комиссии из 10 уполномоченных от населения для ознакомления с проектами. На за­седание общего собрания 12 ноября 1906 г. явилось 184 чел. ^{[645][646][647]}

Составленный уполномоченными доклад о внесении изменений в проекты был рассмотрен тем же составом общего собрания. «Желательных изменений» предлагалось много, но основными были признаны более строгое определение земельных отношений между населением и Общест­вом; изменения организационного характера (учреждение собрания город­ских депутатов и ревизионной комиссии применительно к Городовому по­ложению 1892 г., снижение имущественного ценза). Значительными были требования горожан в земельном вопросе: безвозмездно предоставить в пользование городу заселенную часть Харбина для строительства общест­венных зданий, безвозмездно уступить городу все свободные пространства земли, в заселенной части Харбина для извлечения из их эксплуатации средств на благоустройство города, безвозмездно уступить городу 500 де-

3 сятин земли для организации предприятий городского хозяйства .

Для обсуждения этих пожеланий Правление созвало Особое совеща­ние, заседание которого состоялось 5 января 1907 г. ^[648] Чрезмерность требо­ваний жителей города признали даже уполномоченные, но, связанные по­становлением общего собрания, они настаивали на внесение указанных дополнений в проект «Положения». Совещание в резолютивной части ука­зало на противоречие «желательных изменений» утвержденным императо­ром «Основаниям гражданского управления 1906 года», что делает невоз­можность принятие их к рассмотрению. Удовлетворение требований жите­лей Харбина в земельном вопросе затрагивало имущественные интересы дороги, что делало невозможным его решение без внесений изменений в

уже действующее законодательство. Поскольку проблему введения обще­ственного управления нужно было решать «незамедлительно», Совещание решило утвердить проекты со внесением незначительных изменений, не требующих пересмотра «Оснований гражданского управления 1906 года» предоставить общественным управлениям в поселениях и Обществу, в пунктах, не имеющих общественных управлений, право взыскания через полицию всех недоимок и штрафов по сборам на общественные нужды; обратить на пользу общественных управлений нотариальные сборы на территории дороги ¹.

Согласование «Положения» в собрании уполномоченных Харбина шло почти год ^[649][650]. Представителям дороги пришлось преодолевать негатив­ное отношение преобладающего русского населения Харбина к планам пра­вительства сформировать городское управление по типу сеттльмента. Жи­тели настаивали на невозможности решения важных вопросов общим соб­ранием, в виду многочисленности и разнообразности населения Харбина.

Процесс взял под контроль член совета министра финансов И.П. Шипов, находившейся в тот момент на Дальнем Востоке в служебной командировке с целью изучения причин экономического кризиса в При­амурском генерал-губернаторстве и Северной Маньчжурии ^[651]. В течение сентября-октября на совместных заседаниях И.П. Шипова и уполномочен­ных постатейно был рассмотрен проект «Положения», утвержденный Правлением 5 января 1907 г. После урегулирования взаимных возражений и принятия разъяснений, окончательный вариант «Положения» был одоб­рен 17 октября 1907 г. ^[652] Его содержание в отношении формы общественно­го управления далеко ушло от устройства сеттльмента, предусмотренного первыми проектами. Окончательно вариант «Положения» и Правил его введения предусматривал создание органов по образцу действовавших в Росси на основании Городового положения 1892 г. ^[653]

10 ноября 1907 г. журнал Правления с окончательным текстом «По­ложения» ¹ и «Правил о введение в действие положения об общественном управлении в Харбине» утвердил министр финансов ^[654][655]. По той же процеду­ре были разработаны и 25 января 1908 г. утверждены «Положения об об­щественном управлении» в поселке при ст. Маньчжурия ^[656]. Раньше всего Положение о поселковом общественном управлении были принято в Хай- ларе - 4 октября 1907 г. ^[657] Оно отличалось от «Положения» Харбина и было ближе к «Основаниям гражданского управления 1906 года», т.к. не преду­сматривало промежуточного звена в форме собрания уполномоченных, ос­тавляя полноту власти общему собранию жителей ^[658]. Принципы формиро­вания и деятельности общественного управления были согласованы с ки­тайским правительством в «Предварительном соглашении об организации и введении Общественных управлений в полосе отчуждения КВЖД», под­писанном 27 апреля (10 мая) 1909 г. ^[659]

Воплощение на практике «Оснований гражданского управления 1906 года» обнаружило необходимость принятия дополнительных мер, на­правленных на расширение административных полномочий Управляюще­го дорогой. Иностранцы и китайцы, проживающие в поселениях вдоль до­роги и в Харбине, отказывались участвовать в создании органов общест­венного управления и, соответственно, платить налоги на благоустройство поселений и содержание администрации.

Вернувшийся из поездки в Харбин в начале весны 1907 г. замести­тель председателя Правления А.Н. Вентцель был убежден, что революци­

онные настроения, охватившие российский Дальний Восток, распростра­нились и на территорию дороги. Именно под их влиянием харбинцы на­стаивали на выделении в пользу города «154.000 кв. саж. в городской черте и 500 дес. вне последней, то есть имущества стоимостью около 800 тыс. руб.» ¹ и создания муниципальной полиции, независимой от Управления дороги. В виду непоступления платежей в бюджеты поселе­ний руководство дороги вынуждено было оставить все административно­хозяйственные расходы по благоустройству населенных пунктов в расход­ной статье бюджета Общества КВЖД на 1907-1908 гг. ^{[660][661][662]}

Отсутствие правовых оснований не позволяло Управлению дороги взыскивать эти сборы в административном порядке. Не приходилось рас­считывать на разбирательство подобных конфликтов в суде, поскольку ме­стные суды, обязанные руководствоваться нормами российского законода­тельства, не могли определить основание иска «в виду недостаточной юридической обоснованности права Управления железной дороги на об­ложение жителей железной полосы обязательными на местные нужды сбо- 3 рами» .

Проблемы общественного управления и расширения административ­ных полномочий руководства дорогой министр финансов В.Н. Коковцов вынес на обсуждение Особого совещания по проблемам КВЖД, заседание которого состоялось 29 мая 1907 г. ^[663] В ходатайстве министра финансов признавалось необходимым наделить Управляющего КВЖД правами гу­бернатора, а его помощника по гражданской части - правами вице­губернатора и «возложить на Управление гражданскою частью на терри­тории дороги обязанности по исполнению судебных приговоров, принад­лежащие во внутренних губерниях губернским правлениям (Свод. зак. т. XVI ч. I, изд. 1892, уст. угол. суд., ст. 951 ^[664])» ^[665].

Несмотря на опасения руководства МИДа, что расширение админист­ративных полномочий управляющего дорогой вызовет протесты как со сто­роны дипломатического корпуса, так и самих китайцев, участники Совеща­ния поддержали В.Н. Коковцова. Выстраивание четкой административной вертикали местного управления необходимо срочно решить, т. к. проблемы в «ходе местного управления» грозили «перейти в полную анархию»¹. Про­медление грозило дальнейшим падением авторитета России, появлением у Китая оснований требовать передачи административных прав в отношении полосы отчуждения от Общества КВЖД китайским чиновникам и форми­рованию среди иностранцев (особенно японцев) желания устроить особые населенные пункты за пределами железнодорожной полосы ^[666][667].

Особое совещание не видело причин отказывать Обществу в праве предоставления своим органам необходимых полномочий «по управлению вверенною им местностью» ^[668], при условии соблюдения положений Устава, международных трактатов и договоров. В соответствие с последними, полномочия управляющего дорогой распространялись исключительно на проживающих в полосе отчуждения российских подданных, ибо «поддан­ные прочих держав подчиняются юрисдикции соответствующих ино­странных консулов» ^[669]. Норму о правах управляющего, по мнению участ­ников Совещания, в Положении стоило выделить особо ^[670].

Далее Совещание отметило, что определяя полномочия управляюще­го и его помощника по гражданской части, нельзя ограничиваться общей ссылкой на права губернатора и вице-губернатора в соответствии с рос­сийским законодательством. Все особые полномочия, разработанные в Министерстве финансов, нужно точно перечислить в отдельном документе в форме отдельного положения. К особым полномочиям отнести: «а) права управляющего дорогою издавать обязательные постановления и налагать за нарушения их административные взыскания, не превышающие ареста до 3 месяцев или денежного штрафа до 500 руб., б) правила о принуди­тельном в административном порядке взыскания по сборам на обществен­

ные нужды и в) обязанности управления гражданскою частью железной дороги по исполнению судебных приговоров» ¹.

В резолюции Совещания одобрялись «Положения об администра­тивных правах и обязанностях Управляющего Китайской Восточной же­лезной дороги и управления гражданской частью сей дороги» (далее - «Положение о правах управляющего 1907 г.»), которые 31 июля 1907 г. ут­вердил император ^[671][672]. На весь период деятельности КВЖД до 1921 г., дан­ный документ служил основным регулятором гражданского управления в полосе дороги.

После русско-японской войны российское правительство и диплома­ты сумели отстоять условия Контракта 1896 г., допускавшие для Общества право самостоятельно осуществлять гражданское управление на передан­ных ему в пользование территориях. Статус КВЖД стал «разменной моне­той» как в нелегких переговорах с Китаем, видевшим в русско-китайских договорах о дороге ущемление своего суверенитета, так и в «дипломатиче­ских играх» с иностранными государствами, в первую очередь - с Амери­кой, провоцировавших Китай и Россию на изменение условий Контракта 1896 г., вплоть до возможности досрочного выкупа дороги на средства иностранных банков и установления над ней международного контроля ^[673].

В новых условиях изменились стратегические цели и методы реали­зации дальневосточной политики - с наступательных на оборонительные. По мнению Б.С. Жигалова, «цель новой политики сводилась к тому, чтобы опираясь на КВЖД попытаться сохранить в Северной Маньчжурии преоб­ладающее влияние России и укрепить Приамурье, связав его надежными

коммуникациями с европейской частью страны, подготовившись, таким образом, к проведению в будущем более активной политики» ^[674].

Ситуация была проанализирована Министерством финансов, пред­ложившим единственно возможное в тех условиях решение: в вопросе ад­министративных прав Общества КВЖД твердо держаться оснований Кон­тракта 1896 г., предоставлявшего Обществу право безусловного управле­ния концессионными землями. Данный подход был положен в основу раз­работки нормативно-правовой базы, основных принципов и общей систе­мы гражданского управления полосы отчуждения КВЖД в первые годы после окончания русско-японской войны.

К основным принципам организации гражданского управления мож­но отнести:

1) субъектом гражданского управления в полосе отчуждения являет­ся Общество КВЖД;

2) структурно гражданское управление остается частью управления дорогой, поскольку такая организационная конструкция позволяет выдви­нуть на первое место не политические, а экономические и общекультурные цели административной деятельности предприятия КВЖД;

3) общественное управление в населенных пунктах осуществляется от имени Общества КВЖД через добровольное соглашение между Обще­ством и жителями о передачи им части полномочий по благоустройству и развитию городского хозяйства;

4) создание общественного управления и его структура зависят от количества населения в поселении и рода их занятий. Там, где количество жителей не позволяет создать общественное управление, административ­ные полномочия осуществляют местные органы КВЖД;

5) избирательными правами наделяются все жители населенных пунктов дороги без различия национальности и подданства, отвечающие цензовым требованиям;

6) за Обществом сохраняются контролирующие и надзорные полно­мочия в отношении деятельности общественного управления. В русско- китайском «Предварительном соглашении об организации и введении Об­щественных управлений в полосе отчуждения КВЖД» 1909 года права

надзора были закреплены и за представителями китайской администрации (председатель цзяо-шэ-цзюй) наравне с руководством дорогой.

Обоснование принципов было осуществлено деятельностью ведом­ственных Особых совещаний и комиссий, Особых совещаний Правления КВЖД и Особого совещания, образованного для рассмотрения вопросов, касающихся деятельности Общества КВЖД под руководством председате­ля Совета министров. Точка зрения военных, предлагавших формировать систему гражданского управления в зависимости от задач обеспечения обороноспособности страны на Дальнем Востоке, на уровне российского правительства была признана не отвечающей сложившейся ситуации.