Особый комитет Дальнего Востока и Порт-Артурская комиссия: в поисках новых административных форм

В отличие от процесса разработки основ административной системы для арендованных территорий (полосы отчуждения КВЖД и Квантунской области), общее руководство созданием положения об управлении Даль­ним Востоком взяло на себя МВД, стремившееся вписать его в общегосу­дарственную реформу по «децентрализации местной власти»^[1064][1065].

главе с военным губернатором Забайкалья И. П. Надаровым). В работе гражданской подкомиссии предполагалось участие всех начальников от­дельных частей гражданского управления Квантунской области, а также правителя канцелярии Приамурского генерал-губернатора М. П. Щербины, представителя от Китайской восточной железной дороги - всего 15 членов и 2 делопроизводителя^[1067]. Для разработки проекта об административном устройстве Квантунской области и г. Дальнего было решено выделить специальную подкомиссию во главе с комиссаром по гражданской части Квантуна Б. Л. Громбчевским. В нее, по приказу наместника, включили

4

представителя от дальнинского градоначальства .

Заседания Комиссии с большой торжественностью открылись 10 сентября 1903 года. Наместник произнес речь, где изложил основные положения проекта. В отношении системы управления они сводились к следующему:

«1) Управление Наместничеством должно быть просто построено на началах широкой децентрализации, для чего рекомендуется расширить компетенцию губернаторов и областных Советов, предоставив им разре­шение многих вопросов, восходивших к генерал-губернатору;

2) Естественные богатства края должны быть оберегаемы и эксплуа­тироваться рационально.

3) Особое внимание - на переселенческий вопрос;

4) Следует выработать правильную постановку гражданского управ­ления в полосе отчуждения КВЖД с соблюдением существующих с Кита­ем договоров;

5) Во избежание вреда, двойственные правительственные органы при Маньчжурском правительстве следует объединить в одном лице. Долж­ность эта может быть заменена чинами военного ведомства или Министер­ства иностранных дел;

6) Реорганизация учебной части с выделением Наместничества в от­дельный учебный округ;

7) Озаботиться правильной постановкой дела тюремного и горного»¹.

Наместник сообщил присутствующим, что основы управления раз­работаны в соответствии с пожеланиями императора, переданными в теле­грамме 4 сентября 1903 года министром внутренних дел В. К. Плеве: «Главные основания соответствуют указаниям учредительного указа: са­мостоятельность наместнического управления в отношении министерств и отдельная смета, широта полномочий Наместника применительно к ис­ключительным правам административной власти по Кавказскому управле­нию и положению об усиленной охране (см.: Указ 11 августа 1881 г.). Про­стота управления, предположенная на первое время в виде двух канцеля­рий (общей и дипломатической) и соответственно сему бережливость рас­ходов, включение железнодорожной полосы в компетенцию Наместника, с сохранением коммерческой самостоятельности»^[1068][1069].

При создании проекта наместник должен был учитывать результаты деятельности В. К. Плеве по разработке губернской реформы, которая ве­лась МВД с конца XIX века после проведения в 1895 году административ­ной реформы Сибири. Из МВД в Порт-Артур по просьбе наместника вы­слали журналы заседаний Совещания по губернской реформе. В. К. Плеве обратил внимание наместника, что основания общегосударственной гу­

бернской реформы¹, пока для Дальнего Востока не актуальны.

О ходе работы комиссии информирование министров осуществля­лось не только по официальным каналам. Более подробную информацию они получали из Порт-Артура непосредственно от самих участников. С. Ю. Витте, А. Н. Куропаткин и В. Н. Ламздорф были очень встревожены тем, что многие вопросы, касающиеся работы министерств, обсуждались келейно за их спинами. Комиссар по финансовой части Квантуна И. Н. Протасьев сообщал своему начальнику (С. Ю. Витте) не только об официальных итогах работы, но и о возникающих разногласиях, о предло­жениях, высказанных в частном порядке, что для министра финансов было важнее. «Шпионская деятельность» приобрела такой размах, что намест­ник попросил членов Комиссии, во избежание появления нежелательных

3 слухов, воздержаться от донесений своим министрам .

Одной из причин этой просьбы стало недоразумение по поводу от­дельной сметы, о которой шла речь в телеграмме В. К. Плеве, зачитанной наместником на открытии Комиссии. Приняв пожелания императора, пе­реданные в телеграмме за уже действующий указ, И. Н. Протасьев на сле­дующий же день сообщил об этом в канцелярию министерства финансов Э. Д. Плеске, курирующему вопросы развития Дальнего Востока. Послед­ний, истолковав сообщение буквально, 13 сентября обратился к министру внутренних дел за «точным текстом указа для соображений». В. К. Плеве пришлось объясняться уже с главой финансового ведомства и уточнить, что отдельная смета - это одно из пожеланий Николая II для будущего устройства наместничества. По личной просьбе наместника, которому хо­

телось быстрее узнать мнение монарха, он послал информацию телегра­фом.

Е. И. Алексеев в речи на открытии Комиссии основой для разработки проекта положения определил действующее законодательство и общегосу­дарственный уклад. Но для наместника в проекте предусматривались не только максимально возможные полномочия, но и ставился вопрос о пер­спективе их расширения^[1073][1074].

Наместнику предоставлялись права министров и главноуправляю­щих по всем частям управления, а также вверялось Главное командование расположенных в наместничестве сухопутных и морских сил, особые пра­ва Приамурского генерал-губернатора и Главного Начальника Квантун­ской области по переселению, строительству дорог, каботажу и судоходст­ву, изучению и освоению естественных богатств края, горному делу, пре­дупреждению наплыва в области Дальнего Востока китайцев и корейцев, утверждению сметы расходов на счет особого сбора с проживающих в об­ластях китайцев и корейцев, дипломатические отношения с соседними го­сударствами. Наместнику предоставлялись возможности изменять админи­стративные границы областей, уездов и округов; утверждать сметы и рас­кладки денежных земских повинностей; издавать инструкции по охране и эксплуатации естественных богатств; распоряжаться земельными участка­ми - предоставлять их в бесплатное пользование правительственным, об­щественным и благотворительным учреждениям, отдавать в собственность и в арендное пользование с правом выкупа, прослужившим в крае не менее 20 лет чиновникам и офицерам, разрешать продажу отдельных участков без торгов; разрешать передавать любое казенное имущество из одного ве­домства в другое; принимать в русское подданство; давать отсрочку от во­инской повинности; награждать медалями крестьян и казаков. Особые полномочия Наместника предусматривали надзор за политическим на­строением в крае, контроль местной печати, возможность приостанавли­вать и даже запрещать периодические издания. Наместнику передавались также все права министра юстиции по управлению тюрьмами и ссылкой. Помимо этого Алексеев настаивал на необходимости выделения Намест­

нику дополнительных финансовых средств на «секретные расходы» для субсидирования местной и иностранной печати с целью пропаганды поли­тики России и опровержению ложных слухов¹. Ряд положений проекта во­обще выводил наместника за рамки закона, предоставив ему право разре­шать все случаи в порядке исполнительном, донося прямо императору о своих действиях и о причинах, побудивших его к ним.

Вышеуказанным проектом предполагалось, что наместник возглавит Главное управление (далее - ГУ)^{[1075][1076][1077]}, куда войдут совет наместника и техни­ческий совет; канцелярии: дипломатическая и общих дел; горное и тамо­женное управления, чиновники. В виду широких обязанностей наместни­ка, в проект внесли изменение, которое выделило гражданское управление вместе с канцелярией общих дел в отдельную структуру во главе с помощ- 3 ником наместника по гражданскому управлению .

Для дальневосточного областного управления центральные мини­стерства и ведомства заменялись учреждениями ГУ. Непосредственное подчинение министерствам оставалось за некоторыми специальными от­раслями управления - железные дороги, отделения Государственного бан­ка, Государственный контроль, золотосплавочные лаборатории и т.д. В особых случаях наместник мог вмешиваться и в их дела. Дальний Восток предполагалось выделить даже в вопросах законодательства. ГУ имело право разъяснения сомнений в законах (полномочия Сената). Наместник мог приостановить действие законов, сообщив о своем распоряжении в 2-месячный срок не Сенату, а в Комитет Дальнего Востока^[1078].

Канцелярия общих дел во главе с директором в проекте рассматрива­лась как временная. Ее обустройством занимался управляющий М. П. Щербина. В ее структуре предполагалось 5 отделений, каждое со своим штатом^[1079]. Во главе канцелярии - директор, его заместитель - вице-директор помимо общих обязанностей должен возглавить одно из отделений.

Первому отделению поручалась финансовая часть, земские повинно­сти, промышленность и торговля. Сюда должны перейти традиционные дела финансового управления: годовая финансовая смета доходной и рас­

ходной части гражданского управления, экстраординарные суммы, нало­говая и пенсионная документация, вопросы торговли и промышленности.

Второму отделению поручалась инспекторская, распорядительная и учебная часть, заведование делопроизводством Совета наместника, т. к. от­дельной канцелярии для Совета наместника проектом не предусматрива­лось. Здесь планировалось сосредоточить кадровое делопроизводство Сове­та (прохождение по службе чиновников учреждений ГУ и областных учре­ждений, дела по утверждению в звании по должностям, замещаемым по вы­борам), кодификационную часть, секретную переписку и переписку о про­исшествиях, архив, редакцию и типографию ГУ. Отдельным делопроизвод­ством выделялись дела по сбору сведений о памятниках и древностях.

Третьему отделению поручалась хозяйственная, врачебная и ветери­нарная часть, заведование делопроизводством Технического совета. Здесь планировалось вести дела по городскому хозяйству и выборам в городские учреждения; собирать сведения о проходящих по краю выставках, съездах, ярмарках, публичных торгах; хранить почту и телеграфные донесения. В это отделение должна поступать информация о строительстве гужевых и железных дорог; об установлении тарифов грузопассажирских перевозок; о судоходстве и устройстве коммерческих портов; а также дела по борьбе с инфекциями и эпизоотиями и др.

Четвертое отделение ведало судебной, полицейской и тюремной ча­стью. Оно осуществляло контроль правоохранительной деятельности в на­местничестве. В это подразделение проект передал дела по общему надзору за судебными учреждениями и чиновниками судебного ведомства; дела по дознанию и следственной части о государственных преступлениях; дела о предании чиновников суду; дела по дисциплинарной ответственности; пе­реписка о производстве уголовных дел; делопроизводство о ссыльнока­торжных; о предании военному суду; мероприятия по ограждению общест­венного порядка и спокойствия; паспортное дело; дела о цензуре и печати.

Пятое отделение ведало переселенческой и землеустроительной ча­стью. Оно должно было реализовывать колонизационные задачи и объеди­нять все вопросы освоения дальневосточного региона. Здесь планировалось сосредоточить дела по Управлению землеустройства и государственных имуществ и выделению чиновникам казенных земель за службу; крестьян­скому землеустройству и переселенческому делу; крестьянскому и инород­ческому самоуправлению; охране и использованию природных ресурсов.

Помимо специального делопроизводства, все отделения должны бы­ли вести дела по надзору за городскими и сословными учреждениями по вопросам их ведения. Практика показывала, что введение нового закона в местных учреждениях вызывало множество вопросов. Отделения будут принимать жалобы на неправильное толкование законов должностными лицами, а также разбирать дела областных учреждений о пререканиях по принадлежности дел. В качестве самостоятельного направления деятель­ности для каждого отделения было определено составление общих правил, разъясняющих действующие положения по разным частям управления¹.

Отделения в канцелярии возглавят чиновники, состоящие при наме­стнике. В виду обширности и сложности обязанностей наместника в про­ект внесли изменение. Статус гражданского управления был значительно повышен, все его части выделили отдельной структурой во главе с помощ­ником наместника по гражданскому управлению^[1080][1081].

Преобразование управления областями планировалось провести в соответствии с разрабатываемой в МВД общей губернской реформой. Приамурское генерал-губернаторство упразднялось. В областях вводилась одинаковая структура областного управления^[1082], подчинявшегося ГУ. Ряд дел, находящихся в ведении генерал-губернатора, передавался военным губернаторам. В основном это были вопросы, касающиеся продвижения по службе чиновников МВД (самостоятельное назначение на должности до VIII класса, производство в чины за выслугу лет до VI класса, назначение чиновникам пенсий, пособий, льгот и т. д.). Губернаторам передавалось право самостоятельно регулировать поток иностранных рабочих и режим их проживания, в том числе на золотых и каменноугольных приисках. По­мимо этого губернаторы получали право разрешения на проведение съез­дов, выставок и всех публичных мероприятий^[1083]. Все коллегиальные органы областного управления объединялись в одно высшее присутственное место под председательством губернатора. Круг ведения общего присутствия проект ограничил делами, связанными с интересами казны и предания су­ду за должностные преступления. На Сахалине также планировалось час­

тичное введение реформы (1895 г.), но единоличную власть здесь оставили в руках губернатора на основании действовавших положений.

В рамках проекта рассматривалась судьба пяти северных уездов Приморской области¹. У российского правительства вызывало беспокойст­во состояние промыслов, где уже хозяйничали американцы и куда рвались японцы. «Можно серьезно опасаться, - писал императору Е. И. Алексеев в ноябре 1903 года, - что если мы не примем решительных мер к тому, что­бы взять промысловое дело в северном крае в русские руки и образовать здесь твердый оплот в виде коренного русского населения, то край этот, в конечном результате, окажется в руках иностранцев»^[1084][1085]. Решение проблемы, по мнению наместника, виделось в присутствии авторитетной власти на севере региона. По этим соображениям и в виду слабого заселения север­ных территорий, предлагалось выделить север Приморской области в са­мостоятельную Камчатскую область и предоставить ее главе полномочия военных губернаторов Приамурья по гражданскому управлению^[1086][1087]. Опреде­ленную законом категорию дел передать на предварительное обсуждение в Общее присутствие Областного управления в составе вице-губернатора, заведующего медицинской частью, мирового судьи, горного инженера, старшего ревизора контрольной палаты, архитектора, ихтиолога и ветери­нарного врача. При необходимости, наместник даст Камчатскому губерна-

4 тору инструкцию, где конкретно определит дополнительные полномочия . В своем проекте наместник не забыл и сложности окружного (с 1902 года - уездного) управления. В северных уездах предлагалось ввести должности становых приставов, а в Управления посадить секретарей, освободив от их обязанностей помощников начальников уездов^[1088].

Помня наказ императора об экономии финансовых средств, на со­держание местного управления планировалось тратить 364350 рублей, что было всего на 50 тыс. рублей больше, чем предусматривала смета местного

управления в Приамурском генерал-губернаторстве, ставшем частью на-

1

местничества .

4 ноября 1905 года Порт-Артурская комиссия по составлению проек­та Положения об управлении областями Дальнего Востока официально за­вершила работу, о чем был издан приказ с объявлением благодарности всем разработчикам^[1089][1090]. Доработка продолжалась до 15 ноября, и 24 ноября комплекс законопроектов по обустройству гражданской жизни в намест­ничестве был представлен в Комитет по делам Дальнего Востока^[1091]. В этот комплекс вошли:

1) Представление № 544 «Об устройстве управления в областях Дальнего Востока»; «Временное положение об управлении областями Дальнего Востока»^[1092];

2) Представление № 545 «О выделении северных уездов Приморской области в особую Камчатскую область»; Положение об управлении Кам­чатской областью и Штаты Управления Камчатской областью^[1093],

3) Представление № 546 «Об учреждении учебного округа ДВ и ин­спекции народных училищ в Квантунской области, Дальнинском градона­чальстве и на территории Китайской восточной железной дороги»^[1094],

4) Представление № 547 «Об учреждении горного управления ДВ и Квантунского горного округа»^[1095],

5) Представление № 548 «Об учреждении судебной палаты в Наме­стничестве Дальнего Востока»^[1096][1097],

6) Представление № 549 «Об отнесении всей территории, находя­щейся в ведении Общества Китайской восточной железной дороги, в су­дебном отношении, к округу Порт-Артурского окружного суда, с соответ-

9

ствующим усилением штатов сего суда» ,

146-154.

158-165.

172-176.

180-186.

7) Представление № 5214 «Особые полномочия Наместника ЕИВ на ДВ»¹.

Для ознакомления копии были разосланы во все министерства ^[1098][1099]. 18 декабря 1903 года распоряжением императора создавалась межведомст­венная комиссия для рассмотрения проектов по устройству управления на Дальнем Востоке^[1100].

О несогласии с предложениями наместника сразу же заявили мини­стры иностранных дел, финансов и военный^[1101]. А. Н. Куропаткин прямо до­ложил императору, что считает передачу всех дел военного ведомства в Комитет ДВ, без наличия там учреждения, соответствующего Главному штабу, задачей «мало исполнимой»^[1102]. Сообщая наместнику «последние но­вости», А. М. Абаза отметил недовольство императора даже тем неболь­шим правом вмешательства ведомств в дальневосточные дела, которое предусматривал проект. Он уверил Е. И. Алексеева, что козни «троицы врагов» и «индеферентность» других министров не повлияют на импера­тора, который «под внешними формами» деликатности «непоколебим в своем решении». Их надежным союзником по-прежнему был В. К. Плеве.

С самого начала реформы дальневосточного управления наместник испытывал многочисленные затруднения, пытаясь обойтись без помощи министерств. Центральные ведомства бойкотировали разработку проекта положения об управлении Дальним Востоком. Начавшаяся в январе 1904 года война с Японией заставила Е. И. Алексеева объективно оценить свои способности по руководству всеми родами войск в боевой обстанов­ке. Уже в конце января он запросился в отставку. А. М. Абазе и А. М. Без­образову стоило больших трудов удержать его в Порт-Артуре. Назначение командующим армиями на Дальнем Востоке военного министра генерал- адъютанта А. Н. Куропаткина (он был старше наместника по званию) соз­дало тяжелые условия в служебном и в нравственном отношении. После

назначения командующим Тихоокеанской флотилией вице-адмирала Н. И. Скрыдлова наместник сразу 4 апреля 1904 года написал императору, что служить совместно с Н. И. Скрыдловым для него невозможно, поэтому он просит дать ему отставку. Теперь уже Николаю II пришлось уговари­вать наместника не покидать пост хотя бы до выяснения ситуации с Япо­нией. Сложные отношения с А. Н. Куропаткиным усугубили положение Е. И. Алексеева. Он продолжал «засыпать» императора просьбами об от­ставке¹. Гибель В. К. Плеве 15 июля 1904 года заставила уже «безобразов- цев» усомниться в успехе всего дела.

После смерти В. К. Плеве Комиссия по рассмотрению представлений наместника не собиралась, и проекты проходили общеустановленный по­рядок обсуждения по ведомствам. А. М. Абаза в начале августа 1904 года предложил императору закрыть Комиссию под председательством В. К. Плеве. Порядок обсуждения проектов по ведомствам оставить преж­ним, все отзывы - сообщать наместнику. Для дальнейшей разработки про­екта создать при Комитете по делам Дальнего Востока межведомственную подготовительную комиссию. Комиссия проанализирует предложения на­местника, отзывы из министерств и заключения наместника на эти отзывы. По окончании работы журналы заседаний комиссии вместе с другими ма­териалами будут внесены в Комитет по делам Дальнего Востока. Завер­шится обсуждение на совместном заседании Комитета и Департамента за­конов Госсовета при участии госсекретаря^[1103][1104].

Подготовительная комиссия во главе с членом Госсовета В. П. Чере- ванским собрала в конце сентября 1904 года отзывы министерств на про­ект. Это было все, что удалось сделать. Министерства, соглашаясь на рас­ширение прав местной администрации, отрицательно отнеслись к намере­ниям наместника и «безобразовцев» (а с ними и Николая II) отстранить центральные ведомства от управления Дальним Востоком. Оппозиция ми­нистров стала труднопреодолимым препятствием для реализации идеи особого дальневосточного управления^[1105]. Неудачным был и выбор кандида­туры наместника: Е. И. Алексеев с самого начала не хотел брать на себя такую ответственность, но, как верноподданный, подчинялся воле монар­

ха. Личность адмирала можно оценить по-разному. Справедливым будет и замечание А. М. Абазы, что «он не такой человек, которому можно дове­риться вполне. Всегда будет соблюдать свою собственную выгоду» ¹. Ока­завшись на ответственном посту, работать на котором не было ни сил, ни способностей (о чем он сам говорил императору), он пытался что-то де­лать. Имея безупречный 40-летний послужной список морского офицера (регулярно совершавшего дальние походы) Е. И. Алексеев понимал, что при неудаче столь грандиозного мероприятия, он окажется крайним. По­этому поведение наместника было неуверенным и плохо предсказуемым для «безобразовцев».