Органы городского управления и полиция

Городскому управлению и в материалах Особых совещаний, и в прак­тической деятельности местного руководства, уделялось гораздо больше внимания. Города были оплотом русского влияния на Квантуне, здесь нахо­

дилась гражданская администрация, командование войсками, а в Порт- Артуре - еще и флотом.

Для обустройства Порт-Артура приказом от 12 июня 1899 года была создана Комиссия, которой поручалось ведение городского хозяйства в со­ответствии с «Городовым положением» 1892 года. В состав комиссии во­шли представители от военного, морского и финансового ведомства, от Государственного контроля, от гражданской администрации Квантуна и 2 представителя от «городских обывателей». Помимо распорядительных полномочий, которые, согласно ст. 62 «Городового положения» (1892 г.), имела Городская Дума, за Комиссией были закреплены исполнительные функции, принадлежавшие по закону Городской управе^{[883][884][885]}. Городская ко­миссия Порт-Артура не оставила заметного следа в развитии города. Ее состав был таковым, что члены комиссии, обремененные прямыми обязан­ностями, могли собираться не чаще двух в неделю. Главный недостаток был в том, что Комиссия, совмещая распорядительную и исполнительную функции, могла быть только распорядительным органом. У лиц, входив­ших в ее состав, не было ни времени, ни отдельных финансовых средств

3 для приведения в исполнение всех постановлений .

В городах, в соответствии с российскими законами, создавались по­лицейские управления с полицмейстером во главе. Последнего назначали из офицеров, подчиненных гражданскому комиссару (ст.ст. 58-62). Назна­чение и увольнение его со службы осуществлял главный начальник по представлению комиссара. Объем полномочий полицмейстера соответст­вовал правам и обязанностям уездного исправника. До введения в городах самоуправления полицмейстеры заведовали хозяйством и благоустройст­вом городов. Введение на Квантуне Судебных уставов 1864 года избавило чиновников полицейских управлений от ведения следственных дел.

Охрану порядка осуществляла конная полицейская стража, куда на­бирались вольнонаемные или низшие воинские чины. Городскую полицию финансировала казна, но низшую полицейскую стражу, набиравшуюся из городских обывателей, содержало торговое сословие¹. «Городовое поло­жение» на Квантуне не вводилось, поэтому высшее заведование делами городского хозяйства, все сборы и контроль расходования финансовых средств, принадлежали главному начальнику на тех же основаниях, на ка­ких они принадлежали министру внутренних дел в городах центральной России^{[886][887][888]}.

Столицей Квантунской области стал город Порт-Артур. Учитывая его стратегическое значение, а также большой объем казенных средств, отпущенных на обустройство, главный начальник Е. И. Алексеев лично следил за постройкой «Нового города», а с 1903 года возглавил и Город-

3 ской совет .

В декабре 1900 года Е. И. Алексеев утвердил «Временные правила о городском управлении Порт-Артура»^[889], введенные в действие с 1 января 1901 года. Правила разрабатывались в соответствии с российской системой управления хозяйственными делами городов, где не вводилось городское самоуправление. Разработчики учли опыт деятельности Комиссии и управления городом на начальном этапе существования колонии.

Для заведования делами «о пользах и нуждах» Порт-Артура учреж­далось особое Городское управление^[890], которое, как юридическое лицо, с соблюдением правил для казенных управлений, могло приобретать и от­чуждать имущество, вступать в обязательства, заключать договоры и т.

расходов, а также при ревизии денежной отчетности. Впоследствии в Го­родской совет вошли представитель от КВЖД (Д. Д. Покотилов) и полиц­мейстер Порт-Артура. Все эти лица назначались в Совет приказом главно­го начальника и трудились на благо города, за исключением товарища председателя Совета, абсолютно безвозмездно. Чтобы не выделять кого- либо из представителей ведомств, «Правила» не определяли председатель­ствующего при отсутствии главы. В реальной практике этот пост занимал старший по возрасту. Периодичность заседаний в «Правилах» не опреде­лялась, их созывал председатель по мере необходимости, обычно 2-3 раза в неделю.

Вопросы к заседанию готовил товарищ председателя. Помимо пред­писаний главного начальника, предложений председательствующего и членов Совета, на заседание могли выноситься заслуживающие внимания просьбы и горожан. При надобности дополнительного изучения создава­лась комиссия под руководством одного из членов Совета. Дела решались простым большинством голосов. Городскому совету по «Правилам» при­надлежала общая распорядительная власть и надзор за исполнительными органами (применительно к ст. 10 «Городового Положения»), т.е. функции Городской думы. Различия заключались только в том, что члены Совета назначались, а не избирались.

Исполнительной частью городского хозяйства заведовал товарищ председателя Совета, который одновременно был секретарем и вел дело­производство. После занятия должности председателя Совета главным на­чальником, гражданский комиссар стал его заместителем (товарищем председателя).

Во главе полицейского управления Порт-Артура стоял полицмей­стер. Ему в помощь, по распоряжению главного начальника, назначался один из офицеров местного гарнизона. Город делился на два участка, ко­торыми заведовали двое полицейских и четыре околоточных надзирателя. Для надзора и в качестве посредника между китайцами и русской админи­страцией из местного населения выбирались старшина и два помощника. Они утверждались гражданским комиссаром, но утверждение было фор­мальным. Каждый из помощников ведал китайским населением одной из частей города. Для их содержания был введен особый общественный сбор. Староста получал 50 рублей, помощник - 20 рублей в месяц ¹.

В отличие от Порт-Артура, где главная роль отводилась военным, Дальний планировался исключительно, как коммерческий порт. Основы системы управления городом были заложены в Указе императора минист­ру финансов от 30 июля 1899 года «О сооружении города «Дальнего» и о предоставлении сему городу прав порто-франко». Высшее заведование строительством и управление городом, согласно данному документу, пере­ходило под контроль министра финансов^[892][893]. Поэтому в административной системе Дальнего необходимо было разделить гражданское и военное управление, четко согласовать начала русского административного зако­нодательства с теми основами устройства городской жизни, которые исто­рически сложились в благоустроенных центрах Юго-Восточной Азии. При разработке основ управления город Дальний в Министерстве финансов ис­ходили из назначения города: коммерческий порт и конечный пункт Транссиба и КВЖД. Именно с устройством порта и началом работы доро­ги начнет развиваться жизнь в городе. Главным инженером по сооруже­нию порта и города стал петербургский военный инженер В. В. Сахаров. В дальнейшем, архитектором К. Г. Сколимовским был разработан генераль­ный план и проект детальной планировки города^[894]. Проект развития города разделил Дальний на три части: административный городок, европейский город и китайский город. К 1903 года строительство административного

городка было почти закончено. Он включал главные мастерские КВЖД, станцию, большое количество домов для служащих дороги и администра­ции. Европейский город делился на три части: коммерческую, граждан­скую и часть для домов-особняков¹.

Для обустройства городской жизни Дальнего был использован опыт управления российскими портовыми городами (Одесса, Севастополь и др.), которые выделялись из общего состава губернского управления и об­разовывали особые градоначальства во главе с градоначальником.

Выработанные комиссией И. П. Шипова при Министерстве финан­сов «Временные положения об устройстве и управлении Талиенванем»^[895][896] в июле 1899 года передали непосредственное устройство и заведование де­лами города Обществу КВЖД, под высшим надзором министра финансов. Однако «Временные положения об управлении Квантунской областью» подчинили городское управление главному начальнику Квантунской об­ласти. Исключение для Дальнего сделано не было. Но назначение и уволь­нение градоначальника осталось в ведении министра финансов по предва­рительному согласованию с главным начальником Квантуна. Особый ста­тус градоначальника подчеркивался назначением на должность Высочай­шим приказом. В работе градоначальник руководствовался статьями 996-1000 «Общих Учреждений Губернских», предоставлявшими ему пол­номочия губернаторов центральных российских губерний.

Структура городской администрации была такой же, как в Порт- Артуре. Отдельными частями управления заведовали полицмейстер, по­датной инспектор, городской судья и заведующий санитарной частью го­рода. Городское хозяйство находилось в ведении Городского совета, со­стоящего из 5 членов и 3 кандидатов, избираемых на год, и 1 постоянного представителя от КВЖД. Совет действовал на тех же основаниях, что и в Порт-Артуре. Членами Совета от горожан были представители иностран­ных торговых фирм. Обязательным условием было наличие в составе Со­вета не менее двух русских подданных. Участвовать в выборах могли как жители, без различия подданства, так и существующие в городе учрежде­ния, имеющие в Европейской части города земельные участки или уплачи­вающие определенные главным начальником области налоги и сборы. Для

производства выборов ежегодно созывалось Избирательное собрание под председательством градоначальника. Выборы были тайными¹.

Несмотря на то, что определяющими факторами благоустройства и управления городов Квантуна были внешнеполитические, предполагавшие необходимость учитывать возможные требования экстерриториальности для подданных европейских государств, разработчики проектов, участники ведомственных комиссий и Особых совещаний рассматривали будущее устройство Порт-Артура и Дальнего как «в значительной мере типичных российских городов»^[897][898].

В результате «боксерского восстания» и последовавшей за ним воен­ной интервенции великих держав (в том числе и России), Российская им­перия расширила свое присутствие в Китае. Русские войска заняли погра­ничную с Квантунской областью полосу, и российское гражданское управ­ление в самом упрощенном виде было введено в трех городах Южной Маньчжурии: Сеньючене, Хайджоу, Хайчене.

31 июня 1900 года комиссар по гражданской части Б.Л. Громбчев- ский был командирован в Южную Маньчжурию для устройства городско­го управления. В каждый город из обер-офицеров был назначен полицмей­стер, в помощь которому для несения полицейской службы, выделялся от­ряд из 20 стрелков. Посредниками между русской администрацией и мест­ным населением в каждом городе, как и во всей Квантунской области, ста­ли староста с двумя помощниками из китайцев. Полицмейстерам, помимо исполнения обязанностей по поддержанию порядка в городах, было вме­нено препятствовать мародерству в отношении припасов и другого имуще­ства, оставленных местными жителями^[899]. 14 июля 1900 года под руково­дством Б. Л. Громбчевского была проведена операция по занятию русски­ми войсками Цзиньчжоу, который, хотя и находился в пределах Квантун­ской области, но до той поры сохранял автономию^[900].

В результате военных действий летом 1900 года у Российской импе­рии появилась еще одна колония на Дальнем Востоке, просуществовавшая

4 года, - порт Ньючжуан (Инкоу). Выгодное положение этого порта в устье р. Ляохэ давно привлекало внимание держав, имеющих интересы в Китае. Тяньцзинским трактатом 1858 года было оговорено открытие порта для иностранной торговли и назначение консулов с общей юрисдикцией.

Долгое время Инкоу оставался вне сферы интересов России, и только получение железнодорожной концессии выдвинуло порт на первый план в политическом и экономическом отношении. Российское консульство было там открыто в 1899 году. Сразу же стало понятно, что управлять полуост­ровом и эксплуатировать железные дороги в Маньчжурии без Инкоу очень трудно.

Причины, по которым открытый порт должен перейти под полный контроль России изложил накануне боксерского восстания первый русский консул в Инкоу А. Н. Тимченко-Островерхов: «Нью-чжуан... важен для нас как опорный пункт для войск, оперирующих в Маньчжурии. Но для того, чтобы мы могли воспользоваться этим портом, следует иметь его в своих руках. Во-вторых, Нью-чжуан важен как значительный торговый порт, мо­гущий давать нам в будущем значительные доходы... если мы ничего не предпримем в самом ближайшем будущем, то или китайцы выставят нас отсюда, или город займут японцы»¹.

Во время боксерского восстания Инкоу подвергся серьезной опасно­сти, но пришедшие с Квантунской области российские войска и отряд Ох­ранной стражи КВЖД к вечеру 22 июля 1900 года полностью взяли город под контроль^[901][902].

27 июля 1900 года главный начальник Квантунской области Е. И. Алексеев подписал «Положение о временном Императорском Рос­сийском управлении портом Нючжуана»^[903], разработанное А. Н. Тимченко- Островерховым и И. Я. Коростовцом. Из города, с прилегающей к нему территорией, за исключением иностранных концессий и русского желез­нодорожного поселка, было образовано особое градоначальство. Ино­странцам были даны гарантии неприкосновенности, согласно положениям

Тяньцзинского трактата, и консульской юрисдикции¹. Инкоу планировался как ключевой пункт строящейся южной ветки КВЖД. Здесь была резиден­ция начальника строительства и командира Южных участков Охранной стражи КВЖД полковника П. И. Мищенко^[904][905]. Из дипломатических сообра­жений гражданскую власть в городе решили отделить от военной, в виду негативных высказываний в иностранной прессе Дальнего Востока, ста­равшейся настроить общественное мнение против России.

В Инкоу, в общих чертах, создавалась система управления, уже су­ществовавшая в городах Квантунской области. Во главе города стоял гра­доначальник. Как и в других городах, он назначался главным начальником и утверждался высочайшим приказом. Но в отличие от Порт-Артура, где во главе города стоял представитель военного ведомства, и от Дальнего, главу которого утверждали после консультации с министром финансов, градоначальника Инкоу рекомендовало руководство МИД. На эту долж­ность получил назначение представитель дипломатического корпуса, кон­сул А. Н. Тимченко-Островерхов, ставший посредником между высшей русской властью в крае (наместником на Дальнем Востоке) и местными иностранными консулами. По мнению российских властей, совмещение одним чиновником дипломатических и административных полномочий подтверждало отсутствие у них намерений распространить на открытый порт российскую юрисдикцию в том объеме, в каком она действовала в Квантунской области^[906].

При градоначальнике учреждался совещательный орган - Городской совет. В него входили представители консульского корпуса, комендант го­рода, представители китайских торговых палат, иностранных торговых фирм, заведующий санитарной частью города и таможенный комиссар. При градоначальнике образовывалась Дума из местного купечества «для выяснения нужд городского и торгового населения». В штате городской администрации были два секретаря, полицмейстер (из обер-офицеров), податной инспектор (он же казначей), городской судья, санитарный ин­спектор и переводчик. Градоначальник имел право, как и в других городах

Квантунской области, издавать обязательные постановления, облагать ки­тайцев налогами и сборами, распоряжаться китайским государственным имуществом. В «Положении об управлении Инкоу» отмечалось, что в ос­новании решений судебных учреждений в городе, должны лежать нормы Кодекса смешанных судов в Китае. Китайцы, обвиняемые в тяжких пре­ступлениях, подлежали ведению русского военного суда.

Русская полиция в Инкоу, как и в Квантунской области, набиралась из чинов действующей армии и состояла из полицмейстера, участковых приставов и полицейских надзирателей. Численность ее в разное время со­ставляла от 70 до 100 человек. Для поддержания порядка на реке Ляохэ в пределах города была создана специальная речная полиция, подчиненная полицмейстеру. Основной ее задачей стала борьба с пиратами и контра­бандой оружия ¹ . Финансирование полиции в Инкоу осуществлялось из средств КВЖД^{[907][908][909]}.

Управление Морской таможней Инкоу осталось без изменений. Оно осуществлялось Китайским таможенным управлением, но под контролем русских властей и Русско-Китайского банка. Речная таможня, в виду бег­ства всех китайских чиновников, была передана под контроль российской администрации. Доходы с нее (18 тыс. рублей в неделю) поступали полно­стью в распоряжение градоначальства, подобно тому, как при китайском

3 управлении они шли в руки даотая .

Результаты русского управления Инкоу были неоднозначны. Неко­торые, например, улучшение санитарного состояния и борьба с инфекци­онными заболеваниями, вызывали одобрение даже в Европе. Самыми больными вопросами стали полицейская служба и проблема правопорядка в городе. А. Н. Тимченко-Островерхов писал русскому послу в Пекин, что неудачный выбор полицейских, которые вымогали деньги у китайцев, сильно подорвали престиж русских властей не только среди иностранцев, но даже среди привыкших к взяткам чиновников-китайцев. В скором вре­мени возникла необходимость в китайской полиции, особенно в сельской округе. За счет торгового сословия создали особую конную и пешую ки­тайскую милицию, подчиненную полицмейстеру. Состав милиции был многочисленным: 3 старшины, 6 помощников, 234 вооруженных милицио­

нера и 150 безоружных сторожей¹. Однако, по мнению В. Г. Дацышена, пользы от китайской полиции было мало, т.к. она сохранила все пороки китайской администрации. Кроме того, полицейские чаще всего были в

2 прошлом хунхузами .

Возможностей развивать военную инфраструктуру в порту у русской администрации не было. Малейший повод к сомнениям в отношении мир­ных намерений и временного присутствия России в Инкоу мог вызвать со­вместные протестные меры со стороны иностранных консулов. Однако с открытием военных действий 27 января 1904 года вопрос о статусе порта встал уже с международно-правовых позиций. Если Инкоу - открытый ки­тайский порт, состоящий под охраной иностранных консульских юрисдик­ций, то подобно другим китайским портам, открытым для иностранной тор­говли, он, безусловно, должен быть нейтральным. Если Инкоу - русский порт, то на него в полном объеме распространяются военные действия.

Первая позиция, при поддержке ее всеми заинтересованными сторо­нами (в том числе и Японией) предполагала России отказаться от достиг­нутых преимуществ в Инкоу. Тем самым устранялась необходимость от­влекать с основных театров военных действий дополнительные силы на его защиту, что в момент объявления войны, в виду недостаточности имеющегося контингента русских войск, было существенным.

Вторая позиция - признать порт русским с обязательством защищать его от Японии, при благоприятных обстоятельствах предоставляла России основания окончательно утвердиться там. Но подобное решение влекло за собой огромные затраты и было сопряжено с риском навсегда потерять то, что с большим трудом было достигнуто.

Высшее российское руководство в Маньчжурии склонялось сохранить нейтральный статус Инкоу. Однако японское правительство через несколько дней после начала войны отозвало из Инкоу консула, признав, таким обра­зом, российскую юрисдикцию в порту и обозначив свое право завладения им военными средствами. Наместник, предварительно уведомив руководство МИД и посланника в Пекине, приказом от 13 марта 1904 года объявил Инкоу на военном положении^{[910][911][912]}. В соответствии со ст. 9 «Положения о местностях,

объявленных на военном положении» от 18 июня 1892 года¹, градоначаль­ник (даже являясь чиновником МИД), в отношении управления и в отно­шении сношений с представителями иностранных держав, переходил в не­посредственное подчинение наместника с обязанностью оказывать полное содействие военным властям.

Неудачный для России ход войны вынудил русский гарнизон 12 ию­ня 1904 года покинуть Инкоу. 14 июля русский консул и градоначальник В. Ф. Гроссе, оповестив официально консульский корпус о передаче дел и имущества под охрану французского консула, выехал в Мукден для лично­го доклада наместнику^[913][914]. Российское управление в Инкоу закончилось за несколько дней до истечения четырехлетнего срока.

Приобретение новых территорий, как свидетельствует мировой ко­лониальный опыт, на определенном этапе может превратиться в самодов­леющий процесс и стать неуправляемым. По мнению В. Г. Дацышена, ка­ждое последующее приобретение территорий в Маньчжурии обусловлено необходимостью развития и защиты предыдущего: «Чтобы развить КВЖД, Российской империи понадобилась Квантунская область, для обеспечения последней - Инкоу, а далее последовала оккупация всей Маньчжурии вплоть до Великой Китайской стены»^[915].

Особенности административного развития Квантунской области оп­ределялись статусом временно арендованной территории, важным страте­гическим значением и наличием большого числа местных жителей - подданных другого государства. Три ведомства (военное, морское и фи­нансов) имели свою точку зрения на будущее Ляодунского полуострова. Для моряков Порт-Артур - это, прежде всего, незамерзающий военный порт и военно-морская база для эскадры на Тихом океане. Остальные уч­реждения, по их мнению, предназначались для обеспечения интересов флота. Для сухопутных генералов гораздо важнее была Порт-Артурская крепость. Военно-морскому флоту отводилась лишь вспомогательная роль

ее защитника. Иного мнения придерживалось Министерство финансов, для которого Ляодунский полуостров был конечной точкой КВЖД. Его пред­ставители отрицательно относились к преобладающему влиянию военных (морских и сухопутных), выступали за активное параллельное (военным структурам) развитие гражданских учреждений. В этом стремлении Мини­стерство финансов имело мощного союзника в лице Министерства ино­странных дел.

Ведомственные взгляды на перспективы административного управ­ления арендованной территории стали предметом изучения различного ро­да Совещаний и комиссий, проходивших на правительственном уровне с осени 1898 года по август 1899 года. Единства во мнениях достичь не уда­лось, но большинство участников согласились взять за образец админист­ративного развития организацию русской власти в Туркестане и конкретно в Закаспийской области. Саму систему местного управления предлагалось построить по типу генерал-губернаторского при высшем заведовании Во­енного министерства. Итогом деятельности совещаний стало «Временное положение об управлении Квантунской областью», утвержденное импера­тором 16 августа 1899 года. С введением его в действие развернулась це­ленаправленная работа по формированию всех частей управления Кван­тунской области.

История создания административной системы на Квантуне дает воз­можность проследить варианты в развитии российской системы управле­ния окраинами. Однако отнести полностью административную систему Квантунской области (как и Китайской Восточной железной дороги) к од­ной из уже действовавших форм имперского местного управления было бы неверно. Скорее всего, это была очередная попытка, каких в истории раз­вития российской администрации немало, приспособить привычные фор­мы, опробованные опытом и временем, к местным условиям.