5.4 Ликвидация особого наместничества на Дальнем Востоке и Квантунской области

Неудачное начало русско-японской войны и усилившаяся ведомст­венная несогласованность заставили Николая II приостановить действие власти наместника. После назначения 14 октября 1904 года А.

По приезде в столицу Е. И. Алексеев не проявлял особой заботы о дальнейшей судьбе наместничества, с императором виделся редко, хотя по должности имел право постоянно бывать при дворе. К неудовольствию противников А. Н. Куропаткина, ожидавших, что наместник через прессу обозначит свое отношение к происходящему, Е. И. Алексеев не сделал громких заявлений и, по выражению Г. А. Плансона, «сидел в Европейской на высоте своего величия как сфинкс»^[1108]. 5 ноября 1904 года в газете «Новое время» появился перевод интервью с адмиралом из «EchodeParis», изла­гавшего общее положение дел на Дальнем Востоке очень аккуратно, чтобы не «топить» ни А. Н. Куропаткина, ни Н. И. Скрыдлова^[1109].

Капитуляция Порт-Артура 20 декабря 1904 года (2 января 1905 го- да)¹ и ухудшающаяся обстановка на Маньчжурском театре военных дейст­вий отвлекли императора от деятельности Комитета ДВ. С начала 1905 го­да работа по реформированию системы управления наместничеством не велась. В мае 1905 года достоянием столичной прессы стали результаты деятельности военно-следственной комиссии по выяснению причин сдачи Порт-Артура, вскрывшиеся огромные хищения финансовых средств, со­путствовавшие освоению арендованной области, что привело к не завер­шению строительства военных укреплений. Заведующий дипломатической канцелярией наместника Г. А. Плансон, приехавший вместе с Е. И. Алек­сеевым в Петербург, в дневниковых записях за май 1905 года отметил по­стоянные нападки прессы с требованиями упразднить наместничество и не тратить казенные деньги, а также упорное нежелание адмирала как-то на них реагировать^{[1110][1111][1112]}.

3 конца мая император его не отпускал .

Вопрос о перспективах существования особого порядка управления Дальним Востоком встал после Цусимской катастрофы 15 мая 1905 года и в связи с ростом революционных настроений в стране. По данным А. В. Ремнева, 31 мая 1905 года император поручил главноуправляющему I отделением собственной Е. И. В. канцелярии А. С. Танееву совместно с Е. И. Алексеевым определить способ прекращения деятельности канцеля­рии Комитета ДВ. Танеев во всеподданнейшем докладе 3 июня отметил, что в сложившейся ситуации необходимо объединить порядок обсуждения вопросов административной реформы Дальнего Востока с общим поряд­ком прохождения дел в империи, и предложил упразднить Комитет ДВ^[1113].

Император, прекращая деятельность Комитета, не планировал (во всяком случае - летом 1905 года) полностью упразднять само наместниче­ство. Примером опять стал Кавказ, где восстановление должности намест­ника 26 февраля 1905 года не повлекло воссоздания Кавказского комите­

та¹. Указ 8 июня 1905 года закрывал Комитет по делам Дальнего Востока и его канцелярию с передачей всех завершенных дел в архив собственной е.и.в. канцелярии, а текущих дел управления - в высшие и центральные учреждения по принадлежности^[1114][1115]. В тот же день был подписан указ о на­значении Е. И. Алексеева членом Госсовета и Комитета министров. Уво­ленный от должности управляющего Комитетом ДВ А. М. Абаза был ос­тавлен в Свите императора и числился по Гвардейскому экипажу^[1116]. Но эти указы не решили вопрос о должности наместника и судьбе временных канцелярий наместнического управления.

В отечественной и зарубежной историографии вопрос о дате упразд­нения наместничества остается открытым. Участники событий в своих ме­муарах обходили его молчанием. Большинство современных исследовате­лей ошибочно связывают упразднение наместничества с указом 8 июня 1905 года^[1117].

ссылка голословна. Возможно первым, кто обратил внимание на отсутствие именно закона о ликвидации наместничества, стал И. В. Лукоянов¹.

По действовавшей на начало ХХ века законодательной и админист­ративной практике, административно-территориальное образование и го­сударственное учреждение создавались соответствующим законом, под­лежащим опубликованию в общеустановленном порядке. И наместничест­во, и Комитет ДВ были созданы отдельными нормативными правовыми актами, и правовые основы их упразднения должны быть соответствую­щими. Последние официально опубликованные законы о наместничестве (вошли в ХХѴ т. ПСЗРИ за 1905 год) - три логически связанных между собой нормативных правовых акта: именной указ Сенату 8 июня и два вы­сочайших повеления, объявленные военным министром - от 18 и 21 июня.

Первый документ - именной указ Сенату ^[1119][1120] - упразднял Комитет Дальнего Востока и состоящую при нем канцелярию и передавал подле­жащие ведению Комитета дела на рассмотрение высшим (Госсовет, Коми­тет министров и комитет Сибирской железной дороги) и центральным (министерства) государственным учреждениям. То есть данный закон от­менял - нормы ст. 5 указа 30 июля 1903 года «Об образовании из При­амурского Генерал-губернаторства и Квантунской области особого Наме­стничества на Дальнем Востоке»; указ 30 сентября 1903 года «Об образо­вании Особого комитета Дальнего Востока»; Высочайшее повеление 19 декабря 1903 года «Об учреждении должности Помощника Управляю­щего делами Особого Комитета Дальнего Востока».

Второй документ - Высочайшее повеление «Об упразднении со­стоящих при Наместнике Его Императорского Величества на Дальнем Востоке Походных Канцелярий и должностей, лично при нем, по званию Наместника, учрежденных»^[1121] - упразднял походные канцелярии и должно­сти лиц, состоящих при наместнике, отменяя нормы высочайших повеле­ний 28 января, 18 июля и 16 октября 1904 года.

Третий - Высочайшее повеление, объявленное Военным министром 21 июня¹, объединяя отдельные нормы первого и второго документов, ос­тавлял до замещения должности наместника порядок рассмотрения дел, прописанный в высочайшем повелении от 10 сентября 1903 года^[1122][1123]; под­тверждал упразднение канцелярий с передачей дел «по всем делам граж­данского управления в наместничестве» по принадлежности в министерст­ва, главные управления и канцелярию Приамурского генерал-губернатора.

Возможно, у Николая II до заключения Портсмутского мирного до­говора с Японией^[1124], решившего судьбу Квантунской области и ограничив­шего зону российского влияния в Маньчжурии полосой отчуждения КВЖД, было намерение сохранить отдельное управление для Дальнего Востока. Но условия договора, передавшего Японии не только права арен­ды Квантуном, но и часть российской территории (юг Сахалина) сущест­венно подорвали позиции России в регионе и сделали реализацию админи­стративной реформы на Дальнем Востоке в той форме, как ее планировали «безобразовцы», император и наместник, невыполнимой. Нормы Порт­смутского договора упразднили наместничество «по умолчанию», т.к. их реализация не предполагала дальнейшее существование Квантунской об­ласти и особого наместничества на Дальнем Востоке как административ­но-территориальных единиц Российской империи.

Создание наместничества не может рассматриваться как результат прожектерства исключительно «безобразовцев». Реформа дальневосточно­го управления - это попытка структурной перестройки, это реакция на то, что имевшийся арсенал средств и методов в рамках действовавшей на тот

момент в империи административной модели не позволял России достичь господства в Маньчжурии мирными средствами. Основной внутриполити­ческой административной задачей создания наместничества было укреп­ление государственной власти на местах. Ее решение виделось в передаче полномочий органов центрального управления непосредственно в регион. Однако Кавказское наместничество, чье «особенное управление» стало ос­новой для проектов А. М. Безобразова и Е. И. Алексеева, не было полно­стью выведено из-под верховного контроля царского правительства. Авто­номные начала власти наместника Кавказа были ограничены, поскольку существовавший при нем особый совет и канцелярия были подконтрольны императору и подотчетны Госсовету. Кавказский комитет в середине XIX века на правах особого министерства входил в состав Госсовета^[1125]. Про­ектом Е. И. Алексеева предусматривалось полное выведение наместничест­ва из-под контроля министерств. В руках наместника планировалось сосре­доточить всю исполнительную власть с предоставлением права действовать самостоятельно, подчиняясь только императору. Такой самостоятельностью в начале XX века обладали только органы верховного управления.

В определенных условиях эти положения могли привести к приня­тию необоснованных управленческих решений и произволу, причем офи­циально санкционированному. Xотя нужно признать, что наместник в дан­ном случае следовал желаниям монарха. Николай II упорно хотел обосо­бить Дальний Восток во всех отношениях (в том числе и законодатель­ном), поставить под свой непосредственный контроль и лично заниматься его управлением. Отсутствие участия министерств в управлении Дальним Востоком лишало регион того административного ресурса, каким обладали ведомства в деле обеспечения нормального функционирования аппарата управления. Для территорий, имевших сложившиеся административные органы (Польша, Финляндия), этот момент был не столь существенным. На Дальнем Востоке система управления находилась в процессе становле­ния, структура ее была разнообразной и неустойчивой, зависящей от мно­гих факторов. Выведение ее из-под министерского контроля могло привес­ти в дальнейшем к отрыву и обособлению от общегосударственной адми­нистративной практики. Идея укрепления властной вертикали при одно­

временной децентрализации управления была в «духе времени», но решать ее нужно было в масштабах всего государства.

Постоянное расширение территории Российского государства сопро­вождалось появлением различных форм взаимоотношений между центром и окраинами. Создание дальневосточного наместничества было поиском оптимального варианта этих отношений. Однако судить о том, насколько целесообразна для Дальнего Востока форма такого управления, довольно трудно. Недолгий период его существования не позволил закончить работу по созданию закона об управлении Дальним Востоком как «особой ча­стью» империи, сформировать самостоятельную систему органов намест­нического управления, выработать чёткие принципы административно­управленческой практики, учитывающие местную специфику, а главное, увидеть результаты воплощения этих проектов.