<<
>>

§ 2. Эволюция наместничьего управления.

Представляется необходимым более подробно остановиться на рас­смотрении существовавших до середины 16 в. местных органов, состав­лявших основу правительственного управления на местном уровне - наме­стниках и волостелях.

Лишь такой многоаспектный подход, на наш взгляд, позволит выяснить причины и задачи государственных преобразо­ваний в местном аппарате, проследить преемственность в развитии инсти­тутов местного управления. Необходимо выявить, что же было общего и какими причинами и факторами были обусловлены различия между ними, определить природу и механизм функционирования введенных в голы правления Ивана Грозного органов губного и земского самоуправления.

Местное управление до середины 16 века строилось на основе системы кормлений. Государство подразделялось на уезды - наиболее крупные ад­министративно-территориальные единицы. Уезды делились на станы, ста-

• Носов Н.Е. Собор "примирения” 1549 г.и вопросы местного управлення (на nq>cnyn>c к ісмским рс- формям) // В сб.: Внутренняя по.ппнкн пирита (сер. XVI • н. XX в.в.) Л..1967.

ны на волости. Впрочем, полного единообразия и четкости в администра­тивно-территориальном делении еще не выработалось. Наряду с уезда­ми кое-где сохранялись еще "земли". Существовали также "разряды" - во­енные округа, с 30-х годов 16 века возникают и "губы".

Во главе отдельных административно-территориальных единиц, на ко­торые стало делиться Русское государство, стояли должностные лица - представители центра. Эти должностные лица содержались за счет местно­го населения - получали от него "корм", т.е. проводили натуральные и де­нежные поборы, собирали в свою пользу судебные и иные пошлины ( кон­ское пятно, полавочное и др.). Кормление, таким образом, было одно­временно видом государственной, военной и иной службы и формой возна­граждения княжеских вассалов за нее.

Кормленщики были обязаны управлять соответствующими уездами и волостями собственными силами, т.е. содержать свой аппарат управления (тиунов, доводчиков, праведчиков и др.) и иметь собственные военные от­ряды для обеспечения внутренних и внешних функций феодального госу­дарства.

Следует остановиться подробнее на структуре наместничьих органов, что очень важно для выяснения некоторых особенностей этой системы. Управление городом и уездом возглавлял на началах кормления намест­ник, административное подразделение-волость находилась в ведении во­лостеля.

Агентами наместников и волостелей являлись тиуны, доводчики, пра- ветчики и другие[23]. Так, Белозерская уставная грамота закрепляет правило, по которому "наместником нашим у них держати в городе и во станах два тиуна, да десять доводчиков ..."2. Характерным является и го. что как в грамотах наместничьего управления, так и в Судебниках говорится нс только о кормленщиках, но и об их агентах. В этих законодательных ак­тах прослеживается особое внимание законодателя к такому лицу в аппара­те наместника как тиун, что на наш взгляд может быть объяснено его осо­бой ролью Тиун фактически сосредоточив все функции по управлению уездом или волостью в своих руках, творив суд и расправу над местным населением, являлся, таким образом, посредником между самим кормлен­щиком и местными жителями.

Вместе с тем следует отметить, что. несмотря на такую весомую роль в управлении, на практике тиун, так же, как и другие агенты, являлся холо­пом наместника2 и находился в личной зависимости от последнего, что нашло свое закрепление в законодательстве. Так, ст. 40 Судебника 1497г., определяя порядок взыскания и размер пошлин за выдачу правых грамот устанавливает правило, согласно которому тиун наместника взыскивает пошлину "на государя своего". Государем же назывался хозяин холопа. Аналогичное постановление содержит и ст. 65 Судебника 1550 г.

Однако в правовое положение тиуна Судебник 1550г.

вносит сущест­венные изменения, касающиеся формы ответственности этого агента за служебные нарушения. Так, ст. 67 Судебника выделяет наместничьего тиу­на в особую статью и обособляет его уголовную ответственность от ответ­ственности наместника. Законодатель, таким образом, "возвел наместничь­его тиуна на степень уголовно-ответственного представителя государствен­ной власти"5. Постановления этой статьи были существенным новшеством, ранее в законодательстве не встречавшемся. Установление самостоятельной ответственности тиуна подрывало старую кормлёную природу наместника, хозяйничавшего на подведомственной территории с помощью "своих" лю­дей. В то же время в этом, по мнению А.Г. Поляка, просматривается тен­денция усиления государственной власти, гак как по новому Судебнику тиун отвечает теперь не перед своим господином, а перед вышестоящим органом власти’.

Вместе с тем, установление самостоятельной ответственности тиуна в ст. 67 не означало в то же время равенства его с наместником, так как, этот же Судебник в ст. 22 устанавливает солидарную ответственность наместни­ка за действия "их людей" (праветчиков, доводчиков и тиунов). На наш взгляд, это свидетельствует о том, что главным должностным лицом на ме­стном уровне, ответственным за действия своего аппарата, является наме­стник. Что же касается праветчиков и доводчиков, то они остаются по- прежнему личными агентами кормленщика2.

Таким образом, одной из отличительных черт наместничьей системы управления является осуществление наместниками и волостелями функций по управлению не с помощью официальных должностных лиц, а при содей­ствии находящихся в личной зависимости от кормленщика лиц.

Как нам представляется, анализ наместничьей системы, выяснение сущ­ности и места кормлений в системе органов местного управления, будет не полным, ели подробнее не остановиться на осуществляемых этими органа­ми функциях.

Остановимся на полномочиях наместников по осуществлению указан­ных функций.

Среди административных полномочий наместников следует указать на осуществлении ими деятельности в области поземельных отношений, уча­стие в таких хозяйственных делах, как сдача на оброк пустых княжеских земель, иногда непосредственное участие в подряде на льготу новых тяг­лецов, надзор за деятельностью княжеских слободчиков, дворских и при­казчиков. Известны случаи, когда волостели самостоятельно или совмест­но с волостными старостами давали на оброк и льготу волостные земли'.

Кроме этого местные власти контролировали заключение важнейших сде­лок, ведали организацией торговли, в том числе межгосударственной, с доклада составляли акты на холопство.

Наместничьей администрацией осуществлялись некоторые полицейские функции: наблюдение за порядком на пирах и братчинах, запрещение въез­да на подведомственную территорию посторонних людей и т.д.

Нельзя не отметить еще одну очень важную сферу административной деятельности кормленщиков - это организация военного дела на подве­домственной территории. Полномочия местной власти в военной сфере мо­гут быть сведены к нескольким основным направлениям.

Наместники могли возглавлять местные дворянские ополчения, надзи­рать за городскими укреплениями и гарнизоном, возглавлять защиту оса­жденного города. Именно через их аппарат шли распоряжения князя о сборе на службу.

Кроме того, в крупнейших порубежных городах администрация корм­ленщиков выполняла важнейшие дипломатические функции, проводя в жизнь внешнеполитическую линию великокняжеской власти, олицетворе­нием которой она и являлась на местном уровне: это приемы посольств, участие в переговорах с соседними державами, заключение межгосударст­венных соглашений и т. д1. В связи с этим умесгно будет отмстить, что дея­тельность волостной администрации в силу своего статуса, как правило, не выходила за пределы подведомственной территории и была практически выключена из военно-дипломатической сферы в отличие от деятельности глав городской администрации.2

Сбор таможенных, проездных и ряда других пошлин, участие в сборе княжеских даней и доходов, наблюдение за сбором налогов в уезде княжс- скими данщиками и т. п. составляли полномочия этих органов в финансо­вой сфере.

Но все же основной функцией наместников было отправление правосу­дия. Именно это направление деятельности детально регламентируется за­конодателем в Уставных грамотах и в Судебниках. Судебные функции занимали одно из центральных мест в деятельности кормленщиков и их ап­парата. пошлины от отправления которых являлись к тому же весьма суще­ственным источником их доходов. Компетенция наместников в данной сфере распространялась на самый широкий круг дел как гражданского, так и уголовного характера. И именно в судебной деятельности местных вла­стей за изучаемый период произошли наиболее существенные перемены, связанные с совершенствованием организации судопроизводства, усилени­ем контроля и которые существенным образом повлияли на деятельность кормленщиков.

Общая характеристика направлений деятельности наместничьих ор­ганов позволяет нам сделать вывод, что их компетенция носила универ­сальный характер и не сводилась только к сбору налогов и осуществлению суда. Являясь представителями великокняжеской власти на местах, они выполняли основные функции аппарата власти и поэтому были наделены судебными, административными и финансовыми полномочиями. Сосредо­точивая в своих руках все важнейшие нити, они пронизывали все сферы управления, представляя тем самым каркас существовавшей тогда системы местных учреждений. В этом и заключалось качественное отличие корм­ленщиков "от других должностных лиц на местах, выполнявших частные, зачастую одноразовые поручения"’.

Представляется, что данное положение базировалось на специфических особенностях экономико-политическог о положения России в 14-16 в.в. На наш взгляд, те полномочия наместников, которые были им предоставлены законодателем и фактически осуществлялись, не являлись произвольной выдумкой последнего, а были продиктованы всем ходом политического процесса в России. Думается, система наместничьего управления, как одно из средств объединения русских земель воедино, на первоначальном этапе централизации сыграла прогрессивную роль и благодаря универсальности функций кормленщиков.

Таким образом, оценивая деятельность кормленщиков в функциональ­ном отношении можно прийти к выводу, что наместники и волостели, об­ладавшие всеобъемлющими полномочиями, являлись вполне самостоя­тельными, автономно действовавшими на местах (от имени и по распоря­жению великого князя) органами управления.

Начиная с 15 в., правительство приходит к пониманию необходимости установления контроля за местными властями, а также регулирования их деятельности. Предпринимаемые законодателем меры постепенно склады­ваются в целый план, направленный к стеснению, а потом и к отмене корм­лений. Этот план включал в себя три направления :

1. законодательное урегулирование деятельности местного аппарата :

2. ограничение компетенции наместников ;

3. установление контроля над местными органами .

Прежде всего, правительство стало точнее определять законодательным путем, установившиеся в силу обычая или практики права и ответствен­ность кормленщиков. Среди этих мер можно выделить следующие :

Во-первых, регламентирование размера кормов и законодательное уста­новление порядка их сбора (ст. 6-8,10 Двинской уставной грамоты, ст. 38. 40, 65 Судебника 1497 г.), а также точного размера пошлин и штрафов.

Во-вторых, установление порядка обжалования действий кормленщиков (ст. 23 Белозерской уставной грамоты, ст. 45 Судебника 1497, ст. 75 Судеб­ника 1550 г.).

В-третьих, установление ответственности кормленщиков и их людей за злоупотребления и нарушения по службе (ст. 67,69-71. 75 и другие).

Ко второму моменту в преобразовании местного управления можно от­нести меры, направленные на сужение юрисдикции кормленщиков путем изъятия наиболее важных дел из их компетенции. Представляется возмож­ным выделить три способа, которыми законодатель достигает указанной цели: это, во-первых, введение института доклада,

во-вторых, изъятие из под юрисдикции наместников детей бояр ских по некоторым делам,

в-третьих, создание новых органов, наделенных рядом полномо­чий наместников.

Итак, одним из средств, ограничивавших компетенцию наместников в области суда, стал введенный законодателем институт доклада. Так назы­валось в древнерусских документах перенесение дела из низшей инстан­ции в высшую, из подчинённого учреждения в руководящее для оконча­тельного решения, "вершения"1. Областной управитель только разбирал дело, но окончательное решение принималось центральным учреждением.

В продолжение 15 и 16 в.в. все большее количество дел, прежде разби­равшихся на месте, идет на доклад в центральные учреждения, что обеспе­чивало передачу особо опасных для господствующего класса дел в руки центрального суда, а именно: обязательное обращение по докладу устанав­ливалось при разборе дел о холопах, татях, разбойниках, "лихих" людях (ст. 43 Судебника 1497 г. ) и только для наместников "без суда боярского". В ст. 71 Судебника 1550 г. опущено указание на кормление с боярским су­дом, что свидетельствует об усилении тенденции на ограничение компе­тенции всех наместников, в том числе и боярским судом, по сравнению с Судебником 1497г.

Таким образом, становиться ясной тенденция правительства сосредото­чить все разбойные дела в центральном органе, представив ему всю пол­ноту власти в этом вопросе, ограничив тем самым наместничий суд в от­ношении преступлений, наиболее затрагивающих интересы государства.

Подготавливая ликвидацию управления кормленщиков путем усиления контроля над ними со стороны центральных органов власти, московские государи вместе с тем поддерживали требования детей боярских по изъя­тию их из круга ведения наместников. Эта сторона политики московских государей вылилась в традиционную форму выдачи служилым людям жа­лованных несудимых грамот.

Здесь мы подходим к одному из существенных явлений феодального государства- иммунитету, с которым очень тесно связаны рассматривае­мые нами вопросы суда и управления. Изучение теорий о происхождении иммунитета и его развитии выходит за рамки работы, поэтому мы остано­вимся только на тех моментах, которые необходимы для выяснения вопро­сов. касающихся изменения компетенции наместников.

"Под иммунитетом понимают изъятие феодалов-землевладельцев из круга ведения органов центральной власти и сосредоточение в руках фео­далов права суда и управления по отношению к населению своих владе­ний’’1. Поскольку для служилых людей главной ценностью жалованной грамоты было не столько предоставление права суда в отношении своих крестьян, сколько то, чтобы жалованные грамоты изымали грамотчика из круга ведения наместников и волостелей, постольку вопрос об иммунитете и его судьбах начал постепенно перерастать в вопрос о наместничьем управлении.

Статья 64 Судебника 1550 г. законодательно закрепила итоги борьбы служилых людей против наместников и в то же время ограничила компе­тенцию последних. Исследователи, комментировавшие ст. 64, сталкиваются

с рядом трудностей в понимании термина "вопчие грамоты", встречающе­гося только в этом тексте. Смысл комментариев данной статьи, сделан­ный М.Ф. Владимирским- Будановым и С.Б. Веселовским, сводится к тому, что Судебник чрезвычайно расширил права наместников и в то же время нанес удар по правам служилых людей, лишив их права царского суда по тяжбам детей боярских между собой*. Между тем такое толкование нахо­дится в противоречии с характером эпохи и, кроме этого, не согласуется с другими статьями Судебника.

Привлечение летописного материала позволяет А.Е. Преснякову, а также другим исследователям, поддерживающим его точку зрения[24] [25], рас­крыть содержание этой важной статьи. За основу ими взят летописный рассказ от 27-28 февраля 1549 г. о совещании Ивана IV с боярами и Осве­щенным собором[26] . Исходя из его содержания смысл ст. 64 заключается в лишении наместников их судебных прав в отношении детей боярских, и ос­тавлении наместникам для суда над ними лишь узкий круг уголовных дел ( душегубство, татьбу и разбой с поличным). Во всех же других случаях, дети боярские получают непосредственное право царского суда.

Таким образом, положение ст. 64 гарантировало служилой массе защи­ту от боярского произвола в будущем, это был один из этапов по урав­нению прав феодальной знати и рядовых служилых людей. Поэтому, оце­нивая издание Судебника 1550 г. как "акт огромной политической важ­ности", И.И. Смирнов называет ст. 64 "одной из центральных по своему значению статей, ибо в ней выражена политическая линия Судебника в отношении дворян-помещиков"[27].

ниє по этому предмету, проникнутое единой тенденцией организовать контроль над местным управлением в общегосударственном масштабе"1. С этой целью законодателем вводится двойной контроль: со стороны представителей местных обществ и со стороны центральных органов.

Стремясь устранить существующие трения между местными органами и подведомственным населением, снизить возможность злоупотреблений кормленщиками своей властью, а также завоевать популярность у местных феодалов, законодатель вводит правило, согласно которому при рассмот­рении судебных дел наместником или тиуном должны присутствовать ’’добрые’’ или "лучшие" люди.

Этот процессуальный институт, введенный в период усиления Русского государства, подвергся многочисленным комментариям. Так, буржуазные исследователи дают оценку этому институту с либеральных позиций. На­пример. Г. Михайлов видит в этом коллегиальное устройство русских су­дов 2. что на наш взгляд, несколько противоречит реальному положению дел и сильно преувеличивает действительную роль "добрых" людей в наме­стничьем суде. И.Д. Беляев же рассматривает требование Судебника 1497 г. о присутствии на суде дворских, старост, "лучших" людей как "законом скрепленное утверждение” исконных прав крестьянской общины. Более то­го, по его мнению, "закон пытался восстановить то, что некоторые общины с течением времени... начали утрачивать"3. На наш взгляд, более правиль­ной является точка зрения ученых4, полагающих, что привлечение мест­ного населения было направлено не только на осуществление контрольных функций над деятельностью наместников, но и на постепенное их упразд­нение.

Необходимо рассмотреть конкретные формы, в которых осуществлялся контроль за кормленщиками со стороны представителей местных обществ.

Ограничивая власть наместников путем усиления контроля над ними центральных органов, через процедуру доклада, Судебник 1550 г. вносит не менее важные изменения и в другом направлении, отчетливо проводя линию на укрепление и развитие новых учреждений в системе местного управления. Продолжая оставаться вплоть до 50-х годов 16 века главны­ми органами в аппарате местного управления Русского государства, наме­стничье управление чем дальше, тем сильнее испытывало давление со сто­роны возникающих в процессе развития централизованного государства новых институтов.

Важнейшим из этих институтов, развитие которого падает на первую половину 16 века, был институт губных старост. Новое, вносимое Судеб­ником 1550 г. и заключалось в том, что Судебник санкционировал разви­тие губных учреждений, вводя их в общую систему местного управления и устанавливая взаимоотношения с ними старых органов - кормленщиков.

Вместе с тем. важно отмстить, что в ст. 60 ярко выражен один из спосо­бов "ограничения объёма деятельности наместников" (сужение компетен­ции путем передачи ряда полномочий вновь создаваемых органов), "что и в вопросе о докладе и боярском суде"1.

Судебник 1550 г. вводит новый порядок рассмотрения дел, в соответ­ствии с которым из компетенции наместников изымаются и передаются в ведение губных старост дела о разбое, а дела о татьбе предписывается су­дить по "царевым великого князя грамотам". Последние то отдавали тати- ныс дела вместе с разбойными в ведение губных старост, то предписывали последним судить данные дела совместно с кормленщиками.

К третьему направлению в преобразовании местного управления можно отнести мероприятия, направленные на подчинение все большему контро­лю аппарата кормленщиков. По выражению Н.Е. Носова, статьи Судеб­ника 1550 г., посвященные наместничьему суду, образуют "как бы уложс-

Сам по себе факт участия земских властей в наместничьем суде не являл­ся до середины 16 в. новостью. Подобное требование встречалось в Устав­ных грамотах наместничьего управления[28] [29], в правых грамотах 15-16 в.в.2, в ст. 38 Судебника 1497 г.. Судебник 1550 г. пошел гораздо дальше по линии расширения роли и значения старост и "лучших” людей в местном управле­нии. Новое здесь заключается в том, что участие земских властей Судебник превращает в общую и обязательную норму. Во- первых. Судебник предпи­сывает, что в тех волостях, где ранее не было земских властей, им быть; во-вторых, подчеркивает обязательность их участия для всех наместников и волостелей без исключения; "с судом боярским и без суда боярского" ( ст. 68 ). Последнее разъяснение дало основание Н.Е. Носову полагать, " что до этого мелкие гражданские и уголовные дела, даже в тех городах, где уже были старосты и целовальники, рассматривались, как правило, без их уча­стия"5. Теперь же даже в мелких судебных делах кормленщики ставятся под контроль выборных местных представителей.

Помимо своего прямого и непосредственного участия в наместничьем суде старосты и целовальники выполняли еще одну очень важную функ­цию. а именно; осуществляли составление разметных книг в городах. Кин­ги эти представляли собой списки посадского тяглого населения с указани­ем. "сколько рублев кто царевы и великого князя подати дает". Именно с помощью разметных книг определялась законность или незаконность ис­ков посадских людей между собой и исков населения к наместникам. При этом в качестве обязательного условия законности исков к наместникам Судебник ставил присылку старостами и целовальниками в Москву раз­метных книг. А так как они составлялись старостами и хранились у них, они (старосты ) "тем самым получили возможность оказывать влияние на исход исков'4.

По-иному осуществлялся контроль в волости. Хотя и в волости действо- вал принцип суда по животам ”, но специальных книг для этого не со­ставлялось, а в случае жалоб ответчиков на завышенные иски проводился обыск присланными из тех же волостей "лучшими" людьми и целовальни­ками, которые выясняли, было ли у истца "живота его столько, на сколько ищет"1.

Следующим видом контроля старост за действиями наместников и во­лостелей, имеющим цель предотвратить произвол со стороны последних при производстве арестов и даче на поруки, становится установленное в статье 70 Судебника 1550 г. правило, согласно которому кормленщики не могли совершить указанные действия без предварительной явки этих людей в городе - городовым приказчикам, дворским, старостам и целовальникам, а в волости - старостам и целовальникам.

Судебник 1550 г. в ст. 69 содержит еще очень важную норму, посвящен­ную контрольным функциям земских властей. В этой статье определяется порядок рассмотрения дел при докладе наместниками результатов своего труда в вышестоящей инстанции. В случае спора при докладе участвуют земские власти, которым отводится решающая роль при рассмотрении спо­ров.

Оценивая деятельность "лучших" людей в месгном управлении, можно определить функции земских властей, в основном как контрольные, осу­ществление которых может быть сведено к четырем формам: во-первых, участие непосредственно в самом судебном процессе, во-вторых, участие при докладе дела в вышестоящей инстанции в случае спора, в-третьих, со­ставление разметных книг, в-четвертых, дача санкции при аресте и взятии на поруки.

Помимо отмеченного в особом внимании законодателя к представите­лям местного общества нашла отражение государственная линия на уста-

новление более тесных связей между миром и центральными учреждениями (через процедуру доклада и присылку разметных книг).

Отчетливо выраженная тенденция Судебника 1550 г. на усиление кон­троля над наместничьим управлением '‘снизу” дополняется контролем со стороны центральных органов и прежде всего через институт доклада, что уже было отмечено выше.

Таким образом, два вида контроля- со стороны местных обществ и со стороны центральной власти- дополняли друг друга, имея своей целью ог­раничение власти и произвола со стороны наместников и волостелей в от­ношении подвластного населения.

Специфика правового положения наместников и волостелей в системе местного управления, их функциональные особенности позволяют, на наш взгляд, выделить некоторые особенности этой системы управления:

- "натуральный” характер управления, что проявлялось в той форме, в которой получал вознаграждение наместник за исполнение обязанностей по управлению:

- "личный" характер службы в аппарате кормленщиков, что выражалось в отношениях личной зависимости лиц, входивших в состав наместничьей администрации от возглавлявших местные органы наместников и волосте­лей:

- универсальность выполняемых местными управителями функций, а именно всеобъемлющий характер полномочий кормленщиков, сосредото­чивших в своих руках административные, военные, финансовые и судебные полномочия.

С течением времени кормленая система в том виде, в каком она была представлена в 14-15 веках, приходит в упадок. По мнению С.Б. Веселов­ского, кризис системы местного управления выразился как во внутренних так и во внешних проявлениях’.

Во-первых, сокращаются сроки пребывания кормленщиков на должнос­ти. Видимо, чтобы перепустить через кормления возможно большее число лиц. князья стали сокращать сроки кормлений. Для последней четверти 15 в. наиболее обычным сроком следует считать годичный. В виде особой мило­сти князь "перепускал” кормленщика на второй год, давая прибавку к первому году четверть кормления, половину, три четверти или даже целый год. Так, например, Иван Коробьин в 1515 г. получил в кормление волос­ти Инобаш, Вольгу, Залипенье во Владимирском уезде. После года он был перепущен еще на год. затем на четыре месяца*.

Во-вторых, наместничества теряют свою '’целостность”. Распространен­ными становятся кормления, данные в управление нескольким наместни­кам2. Судебник 1497 г. /ст. 65/ предписывает брать пошлины в одинарном размере, с тем, чтобы они потом были поделены пополам в случае, если в городе были два наместника.

Уже к концу 15 в. известны случаи выделения в особые кормления должностей тиуна, доводчика, приветчика, а в первой половине 16 в. это становится более распространенным явлением.

Ведя точный учет всех составных частей кормлений и опираясь на эти данные, дьяки Разряда раздавали доходные статьи смотря по чину и служ­бе лица: в одних случаях давали город с "пятном", с корчмой и "правдой”. Известны также случаи пожалования писчим, полавочным и т.д. Эти перемены нс прошли бесследно, они изменили саму суть этой сис­темы управления, так как в итоге кормленщик из судьи и управителя пре­вращался в простого сборщика налогов. Не занимаясь управлением, а час­то и не имея такой возможности из-за проживания в другом уезде, намест­ник приспосабливался к такому положению, либо посылая для сбора дохо да своих людей, либо сдавая пожалованный ему доход на откуп.

' Смирно» И.И. Очерки... С. 348. 5 Акты Юшкова. N 34.

Дробление кормлений в самых разнообразных формах, сокращение сроков кормленой службы разрушительно влияли на наместничью систему управления извне, ио существовали так называемые и внутренние проявле­ния кризиса.

По мере развития и усиления княжеской власти из всей массы кормле­ных доходов происходит изъятие наиболее доходных статей. Фискальный интерес побуждал изъять из рук наместников такие доходные статьи, как различные таможенные пошлины. В самой Москве это было сделано уже в 14 в., а в середине 15 в. таможенные откупщики появляются в таких не­больших городах, как Переяславль Залесский[30] [31]. По Белозерской таможен­ной грамоте, данной откупщикам в 1497 г., тамгу и все пошлины собирали откупщики, а наместники имели право только на половину протаможья (штрафов за нарушение уставов о торговле) и половину "пропятенья"( т.е. пени за продажу лошади, не явив откупщику и не уплатив ему ’’конского пятна")2. Все это в итоге приводило к снижению доходности кормленых должностей.

Не менее важный процесс разрушения шел со стороны привилегирован­ного землевладения: частного, церковного и монастырского. Распростра­нение иммунитетных привилегий на все большее количество рядовых слу­жилых людей, ( отразившее процесс политического возвышения дворянст­ва")3 приводило к сужению компетенции кормленщиков и лишало их части доходов. Привилегированный землевладелец, по выражению жалованных грамот, ведал людей во всем, и судил, и собирал в свою пользу судебные пошлины и доходы, которые ранее доставались кормленщику. В ведении наместничьих органов по несудимым грамотам оставались суд "в душе­губстве, разбое и татьбе с поличным". Наконец, землевладелец и его при­казчик были неподсудны кормленщикам. Л в случае сместного суда су­дебные пошлины делились пополам между кормленщиком и пожалован­ным иммунитетом грамотчиком.

Как известная организация княжеской власти, наместничества разруша­лись и тем, что из компетенции местных учреждений выделялись некото­рые отрасли управления и поручались особым приказным людям - город­ским приказчикам1. Введением в 40-х годах губных учреждений из компе­тенции наместников были изъяты очень важные дела - разбойные и тати- ные, которые к тому же составляли для кормленщиков прибыльную статью.

Таким образом, в результате этих перемен к середине 16 в. от когда-то ’великих’’ кормлений остались жалкие остатки.

Возникнув как аппарат великокняжеского управления на местах, наме­стники и волостели сыграли важную роль в процессе борьбы великокняже­ской власти против феодальной раздробленности, за создание централизо­ванного государства. Однако эта прогрессивная роль себя вскоре исчерпа­ла, и наместничье управление по мере укрепления централизованного госу­дарства оказалось во все растущем противоречии с центральной государст­венной властью.

Представляется, что это было обусловлено самой природой наместничь­его управления. Будучи юридически представителями великокняжеской власти на местах, обладая весьма широкими полномочиями в судебной, хо­зяйственно-административной, полицейской и военной сферах, городские и волостные администраторы пользовались почти полной самостоятельно­стью и правилами в своих землях фактически бесконтрольно. Отсутствие действенных средств контроля за повседневной деятельностью кормленщи­ков, практическая неуязвимость их для челобитчиков из среды подведом­ственного населения, пробелы в законодазельстве по вопросам их ответ­ственности за пренебрежение своими обязанностями, за невыполнение тех

См.: Квилвиов С.М. К проблеме местного управления в России первой пол. 16 в. //История СССР. 1959. 46 С. 136: Дьяконов М.А. Городовые прихвтчикиЯ ЖМНПр.. 1900. N I. С. 63; Носов Н.Е. Очерки... :.1519Т

или иных функций - все это приводило к различным злоупотреблениям управителей и огромному неудовольствию управляемых, что в конечном счете выливалось во взаимные жалобы и иски населения и наместников.

Кроме того, система кормлений была сопряжена с большими неудобст­вами и для военной службы, и для местного управления, что было обу­словлено двойственным значением в изучаемый период служилого класса, который рассматривался и как военная опора государства, и как главный источник, из среды которого происходил набор на государственную служ­бу. Взгляд на систему кормлений как своеобразную форму компенсации за военную службу приводил к тому, что наместник, приступивший к испол­нению своих обязанностей по местному управлению, мог быть мобилизо­ван центральной властью для военного похода, в результате чего военные становились неисправными управителями, так как часто отвлекались от дел местного управления, а став управителями, переставали быть исправными военными.

К тому же. анализ биографических данных, карьеры лиц, получавших кормление пожалования,1 показал отсутствие в Русском государстве к 15 - перв. пол. 16 в. постоянного, устойчивого, профессионального штата ме­стной администрации. Новые потребности общества вели к усложнению задач управления, требовали от местных администраторов большей вни­мательности к интересам государства и нуждам общества, определенного профессионализма в деятельности, а это было невозможно, так как дея­тельность в качестве местного управителя являлась лишь эпизодом в карьере служилог о человека.

Институт кормления не мог обеспечить успешное проведение на местах политики централизованного государства, направленной на максимальную защиту интересов господствующего класса феодалов и охрану феодальной собственности от любых посягательств, так как наряду с рассмотренными выше причинами в арсенале местных властей не обнаруживалось достаточ-

ных средств и аппарата для осуществления сыска и расправы над "лихими" людьми, а также для предупреждения преступлений.

К тому же, установленный механизм сбора и распределения доходов кормленщиков не давал возможности сосредоточить финансы в централь­ном ведомстве - казне.

Нельзя не отметить и политическую сторону рассматриваемой пробле­мы. В силу того, что при назначении на должности наместничьего аппара­та правительство вынуждено было считаться с существованием местничест­ва. в наиболее крупных города, а не повсеместно1, кормления оказались в руках знатнейших княжеско-боярских фамилий. Московское правительство нередко делало наместником данной территории князя, предки которого, а иногда и он сам владели этой землей в качестве удельных князей во вре­мена их независимого существования2. И все же нельзя забывать, что кор­милась основная масса феодалов. Бояре имели преимущество в том плане, что им принадлежали наиболее крупные и доходные кормления3.

Подводя итог рассмотрению роли, основных направлений деятельно­сти, признаков и недостатков наместничьей системы необходимо отметить и ее прогрессивное значение.

Наместники и волостели, появившиеся на исторической арене еще в эпоху уделов, органично вошли в систему общерусской администрации, отвечая до определенного момента и интересам великокняжеской власти и самих служилых людей - кормленщиков. Однако постепенное развитие этих местных органов, в свое время соответствовавших потребностям цен­трализованного государства привело к кризису наместничьей системы и за­ставило верховную власть думать о реформировании местного управления и создании местных органов, построенных на иных принципах, соответст­вующих складывающейся в России сословно-представительной монархии.

: Смирнов И.И. Очерки... С. 342.

: Юпочсвскнй В.О. Ук«і. соч. С. 231. > Зимин А.А. Реформы... С. 440.

<< | >>
Источник: МАКСИМОВА Наталья Анатольевна. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ РОССИИ В 16-17 В.В. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. САРАТОВ - 1996. 1996

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Эволюция наместничьего управления.:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. ГЛАВА I. ПРОБЛЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ XVI - XVII ВЕКОВ В ИСТОРИЧЕСКОЙ И ИСТОРИКО­ПРАВОВОЙ ЛИТЕРАТУРЕ.
  4. § 2. Эволюция наместничьего управления.
  5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  6. БИБЛИОГРАФИЯ
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -