<<
>>

§ 2. Правотворческая процедура в рамках ЕС

Формирование нормативного "пласта" правовой системы начинается с про-цесса правотворчества, предполагающего наделенные соответствующей компетен-цией органы и предварительно за­крепленную процедуру принятия актов, содержа-щих нормы права. Такими органами в рамках ЕС являются сегодня Европейский Со­вет, Европарламент, Совет, Комиссия и Суд. В известном смысле сюда же входит Центральный Европейский Банк. Поскольку поря­док их формирования, структура и компетенция уже были пред­метом рассмотрения, мы затронем этот вопрос лишь в той мере, в какой он "высвечивается" сквозь призму проблемы правотвор­чества.

Европейский Совет — это своего рода встреча в верхах, про­ходящая в рамках ЕС не реже двух раз в год и включающая руко­водителей государств и правительств государств-членов и предсе­дателя Комитета Европейских сообществ. Им оказывают содейст­вие министры иностранных дел и один из членов Комиссии (ст. 2 Единого Европейского Акта).

Европейский Совет: представляет собой форум, имеющий целью свободный и неформальный обмен мнениями между главами государств и/или правительств; он может рассматривать вопро­сы о заключении международных соглашений, касаю-щихся поли­тического сотрудничества и затрагивающих интересы государств-чле-нов в целом; 3) он может предпринимать усилия (genernte an impetus), направлен-ные на дальнейшее стимулирование прогрес­сивного развития Сообществ2.

В свете изложенного можно сделать вывод, что Европейский Совет сочетает черты и органа высшего политического руководства ЕС, и высшего законодательно-го органа.

Законодательный процесс в рамках ЕС, хотя и имеет тенден­цию к сближению с соответствующим внутригосударственным про­цессом, однако пока еще далеко ему неадекватен. Его отличают зна­чительная сложность и высокая степень правовой неопределенно­сти. Другая его черта, являющаяся объектом критики в зарубеж­ных публикациях, — это дефицит демократии1, поскольку Европарламент не является пока в подлинном смысле законодательным органом2.

В этих условиях обобщение и типизация различных право­творческих проце-дур в рамках ЕС — задача достаточно сложная. Здесь возможно не одно, а несколь-ко оснований их классификации. При этом мы изначально исключаем из них про-цедуру принятия актов Европейским Советом (в силу пробельности этого вопроса), а также судебное правотворчество вследствие значительной его специфики. Вопрос о нем мы рассмотрим ниже.

С учетом указанных оговорок можно выделить два наиболее крупных основания для классификации правотворческих процедур ЕС, в рамках которых есть возможность провести их более дробное деление.

Эти основания — классификация источников права ЕС на первичные (учредительные договоры и акты, дополняющие и развивающие их) и вторичные (правовые акты институтов Сообщества)3.

Соответственно этому можно выделить процедуры первичного права и правотворческие процедуры в рамках вторичных источников права.

Первые из них — это своеобразный аналог конституционного законотворче-ства во внутригосударственной сфере. Речь идет о процедуре принятия догово-ров, дополняющих и/или изменяющих учредительные договоры, о принятии но-вых членов в ЕС и т. д. В основе этой процедуры лежит принцип единогласия. Так, статья 236 Договора об учреждении ЕЭС предусматривает следующую про-цедуру внесения поправок в этот Договор.

Предложения о внесении поправок могут вноситься в Совет правительством любого государства-члена или Комиссией. Поло-жительному заключению: Совета относительно созыва конференции представите-лей правительств государств-членов предшествуют его консультации с Европар-ламентом и, в надлежащих случаях, с Комиссией. Конференция созывается предсе-дателем Совета для определения с общего согласия тех изменений, которые сле-дует внести в Договор. Поправки входят в силу после их ратификации всеми госу-дарствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами. Тот же принцип единогласия в сочетании с более значительной ролью Европарламента предусмотрен при решении вопроса о принятии в число членов ЕС новых госу-дарств. Согласно поправке к статье 237 Договора о ЕЭС, внесенной посредством Единого Евро­пейского Акта, с просьбой о членстве в Сообщество может обратить-ся любое европейское государство. Оно направляет свой запрос в Совет, который принимает решение единогласно, после консуль­таций с Комиссией и с согласия Европейского парламента. Послед­ний принимает решение абсолютным большинст-вом голосов своих членов.

Важно отметить, что условия приема и адаптации к Договору являются предметом соглашения между государствами-членами и государством, подавшим заявление. Это соглашение подлежит ра­тификации всеми договаривающимися государствами в соответст­вии с их конституционными процедурами.

По модели статьи 237 (единогласная поддержка Совета и со­гласие большин-ства членов Европарламента) Сообщество может заключать с третьим государством, союзом государств или между­народной организацией соглашения об учреждении ассоциации, которая предусматривает взаимные права и обязательства, совме­стные действия и особые процедуры. Если эти соглашения вызыва­ют необходимость в поправках к Договору (о ЕЭС), то последние должны быть предварительно приняты в соответствии с процеду­рой внесения поправок (ст. 236 Договора о ЕЭС).

Столь откровенная жесткость процедуры принятия актов кон­ституционного характера объясняется их чрезвычайной важностью как для Сообществ в целом, так и для каждого государства-члена.

Акты "вторичного" права закреплены в учредительных дого­ворах, в частно-сти, в ст. 189 Договора о ЕЭС, согласно которой "для выполнения своих задач Евро-пейский парламент, действуя совме­стно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, дирек­тивы и решения, дают рекомендации и заключения". Характери­стику этих актов мы дадим ниже. А сейчас отметим лишь, что они принимаются: 1) Европарламентом совместно с Советом; 2) Советом и 3) Комиссией. При этом проце-дуры их принятия варьируются не в зависимости от юридической силы актов, а по иным основаниям.

Так, в каждом из правотворческих органов ЕС процедура пра­вотворчества разделяется на "обычную" ("если Договор не предусматривает иного") и специально предписанную Договором. В пер­вом случае "Европарламент принимает решения абсолютным боль­шинством поданных голосов (ст. 141 Договора об учреждении ЕЭС). Большинством голосов своих членов принимают решения Совет и Комиссия. Речь идет о такой процедуре принятия актов, когда нет коллизии подходов к обсуж-даемому вопросу со стороны различных участников правотворческого процесса. Кро-ме того, из текста Дого­вора можно сделать вывод, что обсуждаемые вопросы пред-ставля­ются "средними" по своей значимости, т. е. не имеют конституцион­ного значе-ния. Такое единообразие правотворческой процедуры дополняется, однако, потен-циальными различиями, обусловленны­ми тем, что вопросы внутреннего регламента, включая кворум, от­носятся Договором к ведению самих правотворческих органов.

Обычно законодательный процесс начинается с предложения Комиссии по проекту юридического акта. Такое полномочие Комис­сии порой определяют как за-конодательную инициативу. Проект готовится членами Комиссии с помощью отде-ла, курирующего дан­ное направление, и зачастую с консультациями националь-ных экспертов. Он может быть принят Комиссией простым большинством и в каче-стве "предложения Комиссии" направляется в Совет с подробным обоснованием его мотивов. Дальнейшее движение проекта зависит от характера вопроса, которо-му он посвящен, а также от того, приходится ли участникам законодательного процесса — Комиссии, Совету, Европарламенту преодолевать в ходе обсужде­ния позиции друг друга. Процедура предусматривает возможность консультации Сове-та с Европарламентом, а также с Социально-экономическим комитетом1. Однако, как правило, их мнения необязательны для Совета, которому обычно и принадлежит окончатель­ное решение2.

При рассмотрении законодательной процедуры в рамках Сообществ следует отметить роль такого органа, как Комитет Посто­янных Представителей, известный по его французской аббревиа­туре как КОРЕПЕР (Committee des Representans Permanents).

В Договоре о слиянии 1967 г. он определяется как "комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов, от­ветственный за подготовку работы Совета, а также за осуществле­ние задач, поставленных перед ним Советом" (ст. 4). Членов Комитета рассматривают как послов государств-членов, аккредитованных при Сообществах. Они призваны осуществлять подготовительную работу к заседавшим Совета, а также другие специфические, задачи.

В специальной литературе отмечается важная роль этого Комитета в нормо-творческом процессе. Он, в частности, координирует подготовительную работу для сессий Совета, определяя приорите­ты и срочность вопросов в повестке дня. Комитет может также достичь соглашения по техническим вопросам, при этом меры, едино­гласно принятые постоянными представителями, требуют лишь формального утверж-дения их министрами1.

Формула "если Договором не предусмотрено иное", исполь­зуемая при регу-лировании законодательной процедуры, имеет весьма широкое толкование. Это, прежде всего, процедура принятия первичных (конституционных) актов и ряд других ее разновидно­стей в рамках вторичных источников права. Попытки выстро-ить их * в логически последовательный ряд не всегда успешны. Так, например, иной порядок принятия актов предусматривается в случаях существенных расхождений в подходе к обсуждаемому вопросу различных участников правотворческого про-цесса (Совета, Комис­сии, Европарламента).

К примеру, Совет, действуя по предложению Комиссии, согласно Договору о ЕЭС, вносит поправки к этому предложению только путем принятия единогласного решения (п. 1 ст. 149).

Также единогласное одобрение необходимо в случаях, когда принятый акт влечет за собой изменение действующих принципов законодательства в известной сфере хотя бы в одном из государств- членов (см., например, ст. 57(2) Договора о ЕС); когда Совет по пред­ложению Комитета и после консультации с Европарламентом вы­рабатывает мероприятия по гармонизации законодательств в об­ласти налогов с оборота, акцизных сборов и других косвенных на­логов, чтобы обеспечить создание и функционирование внутренне­го рынка, предусмотренные в ст. 8а Единого Евро-пейского Акта (ст. 99 ЕЕА). В то же время, если речь идет о мерах, направленных на сближение норм, вводимых с той же целью в государствах-чле­нах законодательным или административным путем, то Совет при­нимает решение квалифицированным большинством по предложе­нию Комиссии в сотрудничестве с Европейским парламентом и после консультаций с Социально-экономическим комитетом (ст. 100а Договора о ЕЭС). Таким квалифицированным большинст­вом — двумя третями голосов Европарламент может выразить недоверие Комиссии2.

Взаимодействие Европарламента с Советом и Комиссией в ходе законодатель-ного процесса осуществляется в рамках двух проце­дур: консультации и сотрудни-чества. Первая из них в прошлом была основной. С введением посредством Единого Европейского Акта процедуры сотрудничества последняя становится преобладаю-щей, хотя и процедура консультации не утрачивает своего значения. В прошлом она состояла в осуществлении консультаций по большинству вопросов, предусмотренных договорами об учреждении, ЕЭС и ЕВРОАТОМа, ныне — лишь по части этих вопро-сов. При этом, с одной стороны, Совет может консультироваться с Европарламен-том после получения предложения от Комиссии. С другой стороны, сама Комиссия может консультироваться с Европарламентом в процессе подготовки своих предложе-ний. Комиссия часто шлет свои предложения Европарламенту одновременно с направ-лением их в Совет1.

В рамках консультативной процедуры Европарламент действует большей частью посредством своих комитетов. Поступившее предложение рассматривается в соответствующем комитете, который готовит доклад с анализом содержания проекта. Затем проект обсуждается Парламентом в целом, наконец, решение принимается после подключения к его обсуждению Совета или Комиссии2.

Процедура консультации не предусматривает предоставление Европарламен-ту права принятия решений. ни Совет, ни Комиссия не связаны его мнением. Одна-ко если Суд ЕС придет к выводу, что Договоры предписывают Совету консультацию с Европарламентом перед принятием акта, то мнение последнего должно быть рас-смотрено и отражено в тексте прежде, чем тот будет принят. Если же Совет попы-тается принять акт без консультации, то это может стать основанием для его отме-ны, так как было нарушено существенное процедурное требование3.

На практике влияние Европарламента на законодательный процесс в рамках процедуры консультации варьируется в зависимости от характера вопроса. Оно выше там, где дело может быть рассмотрено относительно быстро и, напротив, уменьшается, если преодоление разногласий между Советом и Комиссией затягива-ется. В этой ситуации достижение компромисса облегчается, если мнение Европар-ламента не учитывается.

Деятельность Европарламента в рамках процедуры консультаций оценива-лась в 80-х гг. как достаточно эффективная. Так, в исследованиях той поры отмеча-лось стремление Комиссии вырабатывать свою позицию с учетом мнения Европарла-мента на всех стадиях законодательного процесса.

В то же время применительно к Совету роль Европарламента в рамках процедуры консультации представлялась авторам исследований недостаточно ясной4.

В рамках процедуры сотрудничества роль Европарламента существенно повышается. Ключевым понятием этой процедуры является понятие общей позиции, которую вырабатывает Совет, принимая решение квалифицированным большинством по предло­жению Комиссии и после получения заключения Европейского пар­ламента. Европарламент, получив информацию об этом от Совета и Комиссии, может в течение трех месяцев после такого сообщения: 1) одобрить общую позицию; 2) не принимать никакого решения; 3) абсолютным большинством голосов своих членов предлагать по­правки к общей позиции Совета; 4) отвергнуть эту позицию на ос­нове такого же большинства. В первых двух случаях Совет издает в окончательной редакции акт по рассматриваемому вопросу в со­ответствии с общей позицией. В последнем случае Совет может принимать решения во втором чтении только единогласно. Что ка­сается третьего случая, то Комиссия изучает повторно в трехме­сячный срок общую позицию, принятую Советом с учетом поправок Европарламента. Те из поправок, которые не приняты Комиссией, Совет может одобрить единогласным решением. Предложение, про­шедшее повторное рассмотрение в Комиссии, Совет принимает ква­лифицированным большинством. Изменения в него он может вно­сить только единогласно.

По мнению К.-Д. Борхардта, "требование единогласного одоб­рения чревато значительными затруднениями для процесса приня­тия Советом решений и может завести в тупик. По этой причине только в редких случаях Парламент пользуется своим правом от­вергать проекты, предпочитая, как правило, предлагать поправ­ки"1.

При повторном рассмотрении вопроса (п. "с", "d", "e" ст. 149 Договора о ЕЭС) Совет должен вынести решение в течение трех месяцев. Если в течение этого срока никакого решения не последу­ет, предложение Комиссии считается принятым. Трех-месячный срок (как при первичном, так и при вторичном рассмотрении вопроса) может быть продлен с общего согласия Совета и Европарламента на один месяц максимум.

В рамках ЕОУС правотворческая процедура имеет то отличие, что правом принятия обязательных правовых актов (общих реше­ний и рекомендаций), согласно Договору о ЕОУС, обладает не Со­вет, а Комиссия. Правда, в особых случаях проце-дура предусмат­ривает необходимость согласия Совета, что дает ему возможность за-блокировать проекты Комиссии. В ряде случаев окончательному утверждению тек-ста должна предшествовать консультация Комис­сии с Европарламентом и Консуль-тативным комитетом ЕОУС.

Для приведения к "общему знаменателю" несовпадающих по­зиций Совета и Европарламента в финансовых вопросах Совмест­ной Декларацией 1975 г.2 была введена согласительная процедура. Она предусматривает, что с этой целью Совет вместе с представителями парламентариев выступает как Согласительный Коми-тет. Комиссия также участвует в примирительной процедуре. Для дос­тижения ком-промиссного решения дается трехмесячный срок. След­ствием успешного примене-ния этой процедуры стало появление предложений о необходимости использова-ния ее не только при рас­смотрении финансовых вопросов. В частности, Европарла-мент вы­ступил за распространение этой процедуры на большинство законодатель-ных вопросов с целью достижения компромисса при вне­сении поправок Европар-ламента в общую позицию Совета3.

Когда Сообщества критикуют за дефицит демократии при при­нятии решений, то обычно имеют в виду "усеченный" характер; компетенции Европарламента. Вме-сте с тем учредительные договоры предусматривают создание в рамках каждого из Сообществ органа, называемого в ЕОУС Консультативным комитетом и Социально-экономическим комитетом в ЕЭС и ЕВРОАТОМе. Их цель - обеспечить некое участие в правотворческом процессе представителей различных групп населения: промышленников, фермеров, работников транспорта, коммерсантов, ремесленников и т. д.

На практике в них представлены 3 категории активного населения: работода-тели, работополучатели и остальные, т. е. представители среднего класса4.

Порядок образования, структура и компетенция каждого из комитетов в основном идентичны.

Для назначения членов Комитета каждое государство-член направляет Сове-ту список, включающий двойное число кандидатов по сравнению с количеством мест, выделенных для его граждан.

Члены Комитета назначаются персонально на четыре года (в Консультативный комитет — на 2 года) Советом, действующим единогласно. Они не должны быть связаны какими-либо директивами. Их полномочия могут быть возобновлены.

Наиболее крупные страны (Германия, Франция, Италия, Великобритания) имеют в Комитете по 24 представителя. Далее пред­ставительство идет по убываю-щей. Одни страны (например, Бельгия, Греция) представляют в Комитете по 12 членов, другие (Дания, Ирландия) — по 9, наконец, Люксембург — 6.

Комитет принимает свои правила процедуры и представля­ет их на одобре-ние Совета, которое должно быть вынесено едино­гласно

Обычно учредительные договоры регламентируют случаи, ко­гда Совет или Комиссия консультируются с Комитетом. Кроме того, Совет и Комиссия могут кон-сультироваться с ним во всех случаях, когда они сочтут это целесообразным. Хотя мнения Комитетов не­обязательны для правотворческих органов ЕС, однако их вли-яние на процесс принятия решений является существенным1, а, по мне­нию отдель-ных авторов, и превышающим влияние Европарла­мента2.

Законодательство Сообщества - регламенты, директивы и решения – подпи-сываются председателем Европарламента и пред­седателем Совета и публикуются, в соответствии со ст. 191 Догово­ра о ЕЭС, в "Официальном журнале Сообществ". При этом регла­менты вступают в силу в тот день, который в них указан, или, если он не указан, на двадцатый день после их опубликования. Директи­вы и решения, согласно той же статье Договора, доводятся до све­дения тех, кого они касаются, и вступают в силу в результате тако­го уведомления. Однако попытки реализации указанной нор-мы без официального опубликования этих актов были связаны с известны­ми трудно-стями. Поэтому Суд Европейских сообществ высказался за официальное опублико-вание директив и решений. В итоге сего­дня они, как правило, публикуются в "Офи-циальном журнале Со­обществ", который выходит почти ежедневно. С 1968 г. "Офи-циаль­ный журнал" издается в двух сериях: одна посвящена вторичному законода-тельству (серия "L"), другая включает ненормативные акты (communications) и ин-формацию (серия "С"). Первые номера этого журнала выходили на датском, фран-цузском, немецком и итальян­ском языках. Сегодня количество языков, на которых он издается, соответствует числу государств-членов.

При столь значительном числе официальных языков синхрон­ное опубликование аутентичных законодательных текстов — зада­ча, несомненно, сложная. Для большинства государств-членов она облегчается фактом принадлежности их к семье романо-германского права, что обусловливает общность правовых традиций, един­ство правовой терминологии и т. д. Вместе с тем из-за существен­ных отличий английского права, в частности, доктрины, понятий, источников и т. д., возникает проблема адекватного перевода зако­нодательных текстов Сообществ на английский язык. Так, в силу несоответствия правовых терминов английского права и права континентальных стран — членов ЕС их точный перевод превращает­ся порой в трудноразрешимую задачу3.

<< | >>
Источник: В.В. Безбах, А.Я. Капустин, проф. В.К. Пучинский. Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота. Учебное пособие. Под ред. проф. В.В. Безбаха, доц. А.Я. Капустина, проф. В.К. Пучинского. — М.: Издательство ЗЕРЦАЛО,2000. — 400 с.. 2000

Еще по теме § 2. Правотворческая процедура в рамках ЕС:

  1. Введение
  2. § I. Законодательная система России: понятие и структура
  3. 5. Способы обеспечения единства законодательной системы России
  4. Заключение
  5. ВВЕДЕНИЕ
  6. §2 Право на индивидуальное обращение в межгосударственные контрольные органы по защите прав человека: вопросы универсального механизма.
  7. § 3.1.2. Процедуры подачи индивидуальных жалоб в международные ор­ганы по правам человека
  8. СОДЕРЖАНИЕ
  9. § 2. Правотворческая процедура в рамках ЕС
  10. § 3. Источники права ЕС
  11. Кельзен о полноте и непротиворечивости права
  12. § 3. Функционально-генетическая связь материальных и процессуальных норм права в правовых отношениях
  13. § 1. Правовая природа экономических споров и анализ алгоритмов их разрешения
  14. Процесс укрепления Межамериканской системы защиты прав человека
  15. Процедура рассмотрения петиций в Межамериканском суде по правам человека
  16. § 2. Механизм принятия решений в системе институтов Европейского Союза.
  17. § 2. Эволюция законодательства Европейского Союза о взаимном признании профессиональных квалификаций
  18. 2.1. Таможенные сборы за совершение действий, связанных с выпуском товаров (таможенные сборы за таможенные операции): особенности финансово-правового регулирования
  19. Понятие и истоки правового идеализма