2. Вклад Суда ЕС в развитие правовой интеграции

Для тех, кто привык к формированию политики в рамках представительной демократии, идея, что парламентская ассамблея может передать часть полномочий законодательного или исполнительного органа Суду, покажется неприемлемой.

Причину почему Парламент вел эту кампанию легко понять, учитывая его положение в законодательном процессе. Римский договор ограничил его осуществлением консультативной функции, и даже формально не предусматривал его участие в некоторых важных областям, например в осуществлении коммерческой политики. Получение возможности обращения в Суд ЕС для защиты своих интересов было более важно для Европейского Парламента, чем для большинства законодательных ассамблей, имеющих в своем распоряжении иные возможности.

Проблема заключалась в том, что первоначальная версия Договора о ЕС не упоминала Европейский Парламент ни в роли потенциального истца, ни в роли ответчика, кроме как в делах, касающихся вопросов персонала. Тем не менее. Парламент участвовал в различных слушаниях, что подтверждается рядом решений Суда ЕС.

Первой попыткой стало дело Isoglucose,^[156]рассмотренное в 1980 году. Слушания были инициированы французской фирмой, которая оспаривала законность действий Совета, установившего квоты на производство глюкозы. Одним из аргументов было то, что регулирование этого вопроса было произведено без учета мнения Европейского Парламента, что предписано статьей 43 (37). Парламент вмешался в слушания на основании статьи 37 Устава Суда ЕС, который позволяет вмешательство "государств-членов и учреждений ЕС" в рассматриваемые дела.

этот аргумент не сумел убелить Суд, который подчеркнул, что такое ограничительное толкование затронет институциональный баланс ЕС.^[157] Это решение было важно по двум основаниям: поскольку речь шла о Процессуальном регламенте, это обеспечило Парламенту возможность обращения в суд и по сути этим признало право Парламента на обязательные консультации с ним по поводу законодательных проектов, что является "обязательным процедурным требованием", нарушение которого может закончится отменой рассматриваемого законопроекта.

Хотя Суд ЕС высказался по делу Isoglucose, что ситуация может быть другой, если Парламент своим собственным поведением сделает соблюдение этого требования невозможным (признак, подтвержденный позже в решении по делу С- 65/93, European Parliament v. Council^[158][159]). Парламент старался максимально использовать это решение, изменяя свой Процессуальный регламент. Новый регламент по существу оказывал давление на Комиссию, с целью включить Парламентские поправки в предложения Комиссии, модификация которых требует единогласия в Совете Министров. При условии, что Комиссия отказалась подчиняться, Парламент, может отправить вопрос назад в соответствующий Комитет, таким образом, задерживая высказывание своего мнение и тормозя процедуру. Хотя использование этой техники оказалось трудным, это, тем не менее, позволило Парламент}' достигнуть некоторых результатов в срочных вопросах, где задержки могут вызвать проблемы.¹'⁴

Право вмешательства нс дает право Парламенту обращаться в Суд с вопросами, но дает ему возможность выражать свои взгляды по рассматриваемым делам. Это не позволило успешно развиваться реальной правовой политики, то есть стратегии достигать определенных результатов судебным путем. Такая стратегия была бы возможна только, если бы было признано право Парламента инициировать слушания.

юридических слушаниях. Это применительно, например, к статье 175 (232), позволяет оспоритъ отказ „ли неисполнение каких либо действий, которые власти обязаны исполнить.

Парламент использовал эту возможность для обвинения Совета в провале при представлении общей транспортной политики, а также при принятии решения относительно шестнадцати предложений, представленных Комиссией, по обеспечению свободы предоставления транспортных услуг. Хотя Суд ЕС придерживался своего широкого толкования термина "учреждение" и несмотря на возражение Совета, у Парламента лишь частично получилось сделать это. Суд постановил, что статья 74 (70) не предоставляла юридической полной обязанности предоставления общей транспортной политики. Напротив, было поддержано второе парламентское требование: Суд постановил, что Совет юридически был необходим для обеспечения свободы предоставления транспортных услуг в рамках переходного периода, установленного в соответствии с договором.^[160][161] Несмотря на эту частичную победу, это "транспортное" дело ясно подтверждало способность Европейского Парламента использовать судебные слушания в качестве инструмента для проведения своей собственной политики или даже для политических целей. Однако его практические возможности были ограничены, как гласит статья 175 (232), иски могут быть приняты к рассмотрению только, если учреждение имеет такую обязанность. Чтобы Парламент стал полноправным участником проведения правовой политики, должно быть признано его право инициировать слушания об отмене актов, принятых Советом „ли Комиссией.

Первый шаг в этом направлении был сделан в решении по делу Les Verts.^1,6 Суд постановил, «гго сумма денежных средств, ассигнованная европейским политическим партиям, якобы для проведения "информационной кампании", была, в действительности, направлена на оплату их кампаний п предстоящих выборах.

представители в Суде могут воспользоваться преимуществом этого требования для дальнейшего продвижения своих собственных интересов. После некоторого колебания, они не возражали против широкого толкования статьи 173, которая устанавливала судебный контроль над актами Парламента, но вместо этого подчеркнули, что те же самые стандарты толкования должны привести к признанию права Парламента инициировать слушания против актов Совета или Комиссии. Хотя Суд ЕС не принял последнюю часть аргумента, он предложил далеко идущее толкование Договора о ЕС: «ЕС является сообществом, основанным на господстве права, и поэтому ни государства - члены, ни учреждения ЕС нс могут избежать контроля в том, что касается, соответствия принятых ими мер основным положениям договора».^[162]

Отмечая, что договор установил "полную систему правовых средств", Суд постановил, что "толкование статьи 173, которая исключила меры, принятые Европейским Парламентом из списка мер, которые могут оспариваться, приведет к противоположному результату и будет противоречить духу договора, как закреплено статьей 164".¹'⁸

Тем же заключением Суд дал ответ Партии Зеленых, хотя последняя явно не подпадала под категорию "индивидуального предприятия", упомянутого в статье 173, как и все партии, которые могут участвовать в европейских выборах и еще нс были представлены в Парламенте. Решение было принято, очевидно, под влиянием того факта, что отмена акта являлась единственным путем для истца избежать упомянутого ранее решения.

В то время как Европейский парламент проиграл дело, он мог праздновать победу в отношении толкования статьи 173 (230). В решении от 9 октября 1986 года Суд ЕС допустил, что Парламент может принимать участие в слушаниях об отмене актов других учреждений.

специальными совещательными комитетами, сформированными из экспертов стран ЕС. Данная процедура направлена на внедрение законодательства на уровне ЕС (статья 202 [145] Договора о ЕС) и позволяет Комиссии установит!» диалог с национальными администрациями перед принятием тех или иных мер.¹⁷⁹

Парламент оспорил решение 1987 года, которое, по его мнению, отрицательно влияло на его права и привлек Совст к ответу в Суде ЕС. Ожидания Парламента не оправдались: на остром контрасте системного толкования по делу Les Verts, Суд вернулся к строгому смысловому толкованию и придерживаясь текста статьи 173 договора, отказался провести параллель со статьей 175 (232J или своим решением по делу Les Verts. Суд также отметил, что парламентские интересы были защищены соответствующим образом Комиссией, которая выступает опекуном договоров.¹⁸⁰

Это решение положило конец попыткам Парламента расширить свои полномочия в Суде ЕС. В то время как упомянутое дело все еще находилось на рассмотрении, Парламент подал иск в отношении Совета, который установил максимальный уровень допускаемого загрязнения в пищевых продуктах для рогатого скота, принятого вслед за аварией на Чернобыльской АЭС. Парламент оспаривал это регулирование на том основании, что оно должно быть принято в соответствии со статьей 100а (95), которая предусматривает вовлечение Парламента в законодательный процесс (известна как процедура сотрудничества учреждений ЕС), а не в рамках статьи 31 Договора о Евроатоме, который требует только его консультации. Можно было предположить, что решение Суда приведет к тому, что Европейский парламент огзовст свой иск, но этого не произошло. Было известно, что решение по данному делу принято простым большинством, и что уже были назначены новые судьи в Суд ЕС.

Многие аргументы о допустимости парламентского требования базируются на слабости доказательств Суда в решении по делу Parliament v. Council #302/87. нс достаточно убедительным был аргумент, что Парламентские права были достаточно защищены по существующей системе, в частности Комиссией,

^1/9 В англоязычных источника подобная процедура носит название Comitology.

¹⁸⁰Parliament v. Council №302/87,1988. ECR, 5615.

действующей в качестве опекуна договоров. Факты по данному делу доказывают, что эта защита нс всегда была эффективна, поскольку Комиссия стала на сторону Совета в отношении выбора надлежащей правовой основы для подготовки регулирования. Генеральный адвокат Ван Гервен поэтому предложил вернуться к подходу (который был отвергнут Судом ЕС) защищаемому его коллегой г-м Дармоном в деле Parliament v. Council #302/87 и таким образом предоставить Парламенту ограниченное право обращения в Суд для защиты своих собственных прав. Эта линия аргументации, которая обращалась к "господству права", этике по делу Les Verts и к потребности эффективной защиты прав, предоставленных в соответствии с договором, в конечном счете победила.¹⁸¹

Суд ЕС признал, что существующие юридические средства не были достаточны для гарантии при всех обстоятельствах того, что мера, принятая в игнорировании парламентских прав, будет рассмотрена. В то же самое время, Суд подчеркнул, что, будучи наделенным статьей 164 (220) правом обеспечения применения договора. Суд должен поддерживать институциональный баланс и, следовательно, рассматривать соблюдение парламентских прав, в случае возникновения такой необходимости, посредством правовых средств, приемлемых дія целей, которые стремится достичь Парламент.

Целесообразно выделить, что это нс сделало Парламент "привилегированным истцом", который охватывается содержанием статьи 173 )230). Однако отсутствие в договорах какого либо положения, дающего Парламенту право инициировать иски об отмене актов, может являться процедурным "белым пятном", но это не может преобладать над фундаментальным интересом в поддержании и соблюдении установленного баланса.

Следовательно, Суд заключил, что иск об отмене акта, поданный Парламентом против акта Совета или Комиссии, допустим при условии, что путем подачи этого иска, Парламент стремится только охранять свои права и что иск

1