§ 4. Правовой режим международных рек и каналов

Проблема правового режима рек - одна из старейших в международ­ном праве. Многие реки протекают по территории нескольких государств, некоторые из них являются международными. Между­народной рекой считается впадающая в море судоходная река, пере­секающая или разграничивающая территории нескольких государств, в отношении которой существуют международные соглашения о ре­жиме ее использования.

Правовой режим важнейших международных рек определяется соглашениями всех прибрежных государств, которые создают специ­альные комиссии для согласования вопросов, связанных с судоходст­вом, а также для решения вопросов хозяйственного использования рек.

Из европейских рек только Рейн объявлен международной, от­крытой для свободного плавания торговых судов всех стран. Это правило в отношении Рейна было установлено в Заключительном акте Венского конгресса в 1815 г. Тогда же был провозглашен прин­цип совместного

регулирования прибрежными государствами судо­ходства по международным рекам. В 1856 г. Парижский мирный конгресс распространил указанное правило на Дунай.

В последующем режим судоходства по Дунаю определялся дого­ворами, заключенными в 1865, 1871, 1878 и 1881 гг., а также Вер­сальским 1919 г., Сен-Жерменским 1919 г., Трианонским 1920 г. мирными договорами, а затем Парижской конвенцией 1921 г. На ос­новании Парижской конвенции были созданы две дунайские комис­сии –

Европейская и Международная.

Послеверсальский период характеризуется появлением некото­рых новых тенденций, получивших дальнейшее развитие уже в 50- 60-х годах. Речь идет о возраставшем значении использования рек для несудоходных целей, особенно для производства электроэнергии. Здесь следует упомянуть Женевскую конвенцию 1923 г. «Об устрой­стве гидравлических сил, затрагивающих интересы нескольких госу­дарств». Хотя Конвенция и была подписана лишь 16 государствами, ее значение для дальнейшего формирования основных принципов международного речного права несомненно. Дело в том, что ряд ее положений нашел отражение в двусторонних договорах, заключен­ных в последующие годы.

Намечавшиеся в 20-30-х годах тенденции в международно-право­вом режиме рек в полной мере проявились после Второй мировой войны. В мирные договоры 1947 г. с Болгарией, Румынией и Венг­рией было включено положение о том, что навигация на Дунае должна быть свободной и открытой для граждан, торговых судов и товаров всех государств на основе равенства в отношении порто­вых и навигационных сборов и условий торгового судоходства. Наи­большее значение имело принятие 18 августа 1948 г. Белградской конвенции о режиме судоходства на Дунае, ликвидировавшей «при­обретенные права» и привилегии некоторых неприбрежных госу­дарств и установившей подлинно равноправный режим судоходства для всех наций при соблюдении суверенитета прибрежных госу­дарств.

Статья 1 Конвенции повторяла положение мирных договоров 1947 г. о свободе судоходства. Вместе с тем запрещалось плавание по Дунаю военных судов неприбрежных стран и сохранялось право каботажа за прибрежными государствами. Только им предоставля­лось право осуществлять управление судоходством. Этот акт имел значение не только для Европы. Он оказал большое влияние на связанное с распадом колониальной системы изменение режима рек Африки.

В 1966 г. 52-я конференция Ассоциации международного права приняла Хельсинкские правила для использования вод международ­ного значения.

использовании ее вод Правила предлагают руководствоваться целой совокупностью факто­ров. Их перечень хотя и не является исчерпывающим, свидетельству­ет о многообразии и сложности проблем.

В ст. V к ним отнесены, в частности: географические особенности (характеристики) бассейна, его гидрология и климатическое воздей­ствие на прибрежные государства, прошлое и настоящее использо­вание вод; экономические и социальные нужды каждого государства; зависимость населения от вод бассейна и сравнительная стоимость альтернативных средств удовлетворения экономических и соци­альных нужд каждого государства; возможность обойтись без не­оправданных потерь в использовании вод; компенсация в качестве средства урегулирования споров. Чрезвычайно важно содержащееся в ст. XVII положение о том, что прибрежные государства «вправе разрешить навигацию судам неприбрежных государств», но не обя­заны этого делать. Под свободой судоходства (ст. XIV) подразумева­ется свобода плавания по всей судоходной части реки (озера, соединительного канала), свобода захода в порты и пользования на равных основаниях портовыми сооружениями, свобода перевозки пассажиров из открытого моря и обратно и между портами разных государств. Что касается малого каботажа, то вопрос о нем отнесен к компетенции каждого из прибрежных государств (ст.

В 1997 г. было подписано Европейское соглашение о важнейших внутренних водных путях международного значения (для России вступило в силу в 2000 г.). Его положения были приняты участни­ками в качестве согласованного плана развития и строительства сети водных путей международного значения для повышения эффектив­ности международных перевозок во внутреннем водном сообщении в Европе и их привлекательности для потребителей. В Соглашении содержатся:

- перечень внутренних водных путей международного значения с описанием маршрута (Приложение I);

- перечень портов внутреннего плавания международного значе­ния (Приложение II);

- технические и эксплуатационные характеристики внутренних водных путей международного значения (Приложение III).

Принятие Соглашения подчеркивает важную роль внутреннего водного транспорта, который по сравнению с другими видами внут­реннего транспорта располагает экономическими и экологическими преимуществами, характеризуется наличием достаточной инфра­структуры и грузоподъемности судов и поэтому может обусловить снижение социальных издержек и негативного воздействия на окру­жающую среду со стороны внутреннего транспорта в целом.

Правовой режим Дуная. Дунай берет начало на склонах Шварц­вальда (Германия) и впадает в Черное море. Он пересекает тер­ритории девяти государств: Федеративной Республики Германии, Австрии, Словацкой Республики, Венгрии, Хорватии, Югославии,

Румынии, Болгарии и Республики Украины.

Конвенция о режиме судоходства по Дунаю 1948 г., включая приложения и протокол, была подписана всеми прибрежными госу­дарствами и вступила в действие после ее ратификации семью госу­дарствами (в том числе СССР) 11 мая 1949 г.

Конвенция устанавливает, что судоходство по Дунаю является свободным и открытым для всех граждан, торговых судов и товаров всех государств на основе равенства в отношении права и пошлин, а также условий осуществления торгового судоходства, за исключе­нием малого каботажа. Таможенная, санитарная и полицейская рег­ламентация не должны никоим образом препятствовать судоходству и применяются равным образом, без дискриминации, ко всем флагам, независимо от места отправления или назначения судов. Принцип свободы транзита подтвержден как следствие принципа свободы судоходства. За его осуществление плата не взимается. Предусмот­рен низкий уровень сбора за право судоходства и портовых сборов, которые должны соответствовать оказанным услугам.

Конвенция содержит нормы, касающиеся уважения государствен­ного суверенитета и прав прибрежных государств согласно между­народному праву.

Придунайские государства имеют право и обязанность осуществ­лять работы, необходимые для обеспечения и улучшения условий судоходства. Если придунайское государство не в состоянии прове­сти эти работы, а Дунайская комиссия не осуществляет их через свои филиалы, то она может поручить эти работы только соседнему прибрежному государству на участке, образующем общую границу с первым государством.

Принятие решений Дунайской комиссией требует наличия поло­жительного голоса прибрежного государства, чьи интересы этим решением затрагиваются.

Конвенция предусматривает учреждение специальных речных администраций для определенных участков Дуная, на которых необ­ходимо осуществление гидротехнических работ и регламентации судоходства специфического характера. Администрации образуются прибрежными государствами участка.

Судоходство по Дунаю осуществляется на основании Правил, разработанных прибрежными государствами. Согласно ст. 23 Пра­вил, судоходство в низовьях Дуная и в районе Железных Ворот осуществляется в соответствии с правилами плавания, установлен­ными администрациями указанных районов. Судоходство на осталь- пых участках Дуная осуществляется согласно правилам, установлен­ным соответствующими прибрежными странами. В тех районах, где берега Дуная принадлежат двум государствам, такие правила устанав­ливаются по соглашению между этими государствами.

Суда могут заходить в порты, производить в них погрузочные и раз­грузочные операции, посадку и высадку пассажиров, а также попол­нять запасы топлива только с соблюдением правил, установленных прибрежными государствами (ст. 24 Конвенции). По ст. 25 Конвен­ции суда под иностранными флагами могут производить перевозки пассажиров и грузов в местном сообщении и перевозки между пор­тами одного и того же государства только в соответствии с правилами соответствующего государства.

Придунайские государства осуществляют функции таможенного, санитарного и речного надзора на Дунае.

При прохождении транзитных грузов по участкам, где оба берега р. Дунай принадлежат одному и тому же государству, последнее имеет право опечатывать или ставить под охрану таможенного надзора транзитный товар. Оно также имеет право требовать от капитана или судовладельца письменную декларацию о характере товара. За пре­доставление неверной информации капитан или судовладелец под­лежат ответственности по законам этого государства.

Суда, выделенные придунайскими государствами для несения службы речного надзора (полиции), могут плавать лишь в границах страны, флаг которой несут такие суда, а вне этих границ - только с согласия соответствующих придунайских государств (ст. 28).

Военные корабли прибрежных государств имеют право плавать в пределах участка страны, флаг которой песет корабль. Их плавание за пределами этой страны может осуществляться только по догово­ренности между заинтересованными придунайскими государствами. Плавание по Дунаю военных кораблей непридунайских стран соглас­но ст. 30 запрещено.

В рамках специальных речных администраций действуют лоцман­ские корпусы, состав которых комплектуется из граждан придунай­ских государств-участников соответствующих администраций.

Гидротехнические работы на Дунае финансируются придунай­скими странами. Выполнение работ и распределение расходов по их производству регламентируются соглашениями между соответст­вующими пограничными государствами. Для покрытия расходов по работам, производимым речными администрациями, устанавлива­ются особые сборы с судов, проходящих на соответствующих участках.

Согласно ст. 45 любой спор между участниками Конвенции от­носительно ее применения и толкования, не решенный путем прямых переговоров, по требованию любой из спорящих сторон будет пере­дан на разрешение согласительной комиссии, состоящей из членов, назначаемых по одному от каждой из спорящих сторон, и одного члена, назначаемого председателем Дунайской комиссии из числа граждан государства, не участвующего в споре, а если председатель Дунайской комиссии является гражданином государства, участ­вующего в споре, то председатель согласительной комиссии назна­чается Дунайской комиссией. Решение согласительной комиссии признается окончательным и обязательным для спорящих сторон. Из этого, очевидно, вытекает, что порядок создания арбитража ус­тановлен только в отношении прибрежных государств, что отражает признание их прав на регламентацию всех вопросов касательно Дуная.

Требование о пересмотре Конвенции может быть выдвинуто большинством государств-участников. На конференцию в этих целях приглашаются все государства-участники Конвенции. Пересмотрен­ные постановления войдут в силу после сдачи на хранение ратифи­кационных грамот шестью государствами.

Права Дунайской комиссии определены в ст. 8 и 10 Белградской конвенции. В компетенцию Комиссии входит:

- наблюдение за исполнением положений Дунайской конвенции;

- составление общего плана основных работ в интересах судо­ходства на основе предложений и проектов придунайских государств и специальных речных администраций, а также составление общей сметы расходов, относящихся к этим работам;

- производство работ в случае, когда какое-либо придунайское государство не в состоянии само осуществить работы, входящие в его территориальную компетенцию, необходимые для обеспечения нор­мального судоходства;

- консультации и рекомендации придунайским государствам, ка­сающиеся выполнения работ в интересах судоходства, с учетом при этом технических и экономических интересов, планов и возможно­стей данных государств;

- консультации и рекомендации специальным речным админи­страциям и обмен с ними информацией;

- установление единой системы навигационной путевой обстанов­ки на всем судоходном течении Дуная, а также с учетом специфиче­ских условий отдельных участков, основных положений о плавании по Дунаю, включая основные положения лоцманской службы;

- унификация правил речного надзора;

- координация гидрометеорологической службы по Дунаю, изда­ние единого гидрологического бюллетеня и гидрологических прогно­зов для Дуная, краткосрочных и долгосрочных;

- статистика судоходства на Дунае по вопросам, входящим в ком­петенцию Комиссии;

- издание справочников, лоций, навигационных карт и атласов для нужд судоходства;

- составление и утверждение бюджета Комиссии, а также уста­новление и взимание сборов для покрытия расходов по производству специальных работ, обеспечивающих надлежащее состояние судо­ходства или его улучшение.

Принимаемые Комиссией Основные положения о плавании по Дунаю являются обязательными для придунайских стран. Прибреж­ные государства по ст. 23 Конвенции 1948 г. взяли на себя обязатель­ство при подготовке национальных правил учитывать Основные положения о плавании по Дунаю.

Комиссии предоставлено право оказывать государствам содей­ствие в унификации санитарных и таможенных правил.

Бюджет Комиссии утверждается сессией Комиссии и образуется из членских взносов, вносимых государствами-членами Комиссии в равных долях.

Дунайская комиссия является организацией, обладающей права­ми юридического лица по закону государства ее местопребывания. Служебные помещения, архивы и другие документы пользуются неприкосновенностью. Она имеет свою печать и флаг, поднимаемый на служебных помещениях и судах.

В настоящее время действуют Правила процедуры работы Комис­сии 1953 г.

В качестве места пребывания Комиссии Конвенцией 1948 г. был определен Галац (Румыния), где она находилась до 1953 г. вклю­чительно. С 1954 г. штаб-квартира Комиссии находится в г. Буда­пеште.

Правовой режим Рейна. Рейн берет начало в Швейцарских Альпах и, пересекая территории Швейцарии, Лихтенштейна, Австрии, ФРГ, Франции и Нидерландов, впадает в Северное море несколькими рукавами. Судоходство возможно на протяжении 952 км в течение всего года. Рейн связан сетью каналов с системами внутренних вод­ных путей ФРГ, Франции, Бельгии и Нидерландов, а также с Дунаем, Роной, Марной, Везером, Эльбой и Эмсом.

Правовой основой судоходства на Рейне является Мангеймский договор о судоходстве на Рейне от 17 октября 1868 г., пересмотрен­ный Страсбургской конвенцией 1963 г.

В ст.1 Договора записано, что свобода судоходства по Рейну и его притокам от Базеля до открытого моря как вверх, так и вниз по течению предоставляется судам всех национальностей в отношении перевозки товаров и пассажиров, при соблюдении установленных в Договоре положений и полицейских предписаний в целях всеоб­щей безопасности. За исключением этих предписаний никакие пре­пятствия не должны создаваться свободе судоходства.

Однако документы на право плавания изначально выдавались только прибрежным государствам. Лишь в 1919 г. Версальским мирным договором эти ограничения были сняты. Для обеспечения судоходства учреждалась Центральная рейнская комиссия. Помимо прибрежных государств в нее вошли Великобритания, Италия и Бельгия.

Сравнение положений пересмотренного Договора о судоходстве на Рейне с положениями Дунайской конвенции 1948 г. приводит к выводу, что:

а) Мангеймский договор в отличие от Дунайской конвенции не содержит какого-либо положения о каботаже в явно выражен­ной форме, и вопрос о том, допускается ли с правовой точки зрения оговорка о резервировании каботажа, спорен;

б) обязанность равного отношения к судам по Мангеймскому договору касается всех аспектов судоходства на Рейне, а не только, как по Белградской конвенции, определенных аспек­тов. Она означает приравнивание иностранных судов к отече­ственным судам, а не обязанность равного отношения только к иностранным судам.

Вопрос о сравнительно-правовом анализе режимов Рейна и Дуная важен и для будущей регламентации трансъевропейского водного пути Рейн-Майн-Дунай.

После того как в будущую судоходную магистраль будет включен участок Майна от Майнца до Бамберга длиной 385 км, возникнет вопрос о правовом положении этой реки. Так как Майн является притоком Рейна, пересмотренный Мангеймский договор о судо­ходстве на Рейне относится и к нему, хотя и в ограниченном мас­штабе.

В ст. 1 Мангеймского договора говорится, что свобода судоход­ства действует лишь по отношению к названным там притокам Рейна Лек и Васл. К Майну относятся только ст. 3 (о запрете сборов) и ст. 4 (о равном отношении к отечественным и иностранным судам). Из этого можно сделать вывод, что ФРГ не обязана допускать ино­странные суда для судоходства на Майне. В случае же их допуска она должна относиться к ним так же, как на Рейне. Однако эти положе­ния не препятствуют ей установить судоходные сборы в качестве воз­мещения за проведение чрезвычайных работ по улучшению течения реки, то есть за искусственные сооружения.

Другой вопрос возникает в отношении участка канала между Бамбергом и Кельгеймом (на Дунае), а именно: обязана ли ФРГ гарантировать всем государствам свободу судоходства на этом участ­ке канала? Раньше эта обязанность регламентировалась Версальским договором. Однако в настоящее время нельзя говорить о примени­мости этих международно-правовых норм.

В международном обычном праве считается сложившимся прин­цип, по которому прибрежные государства реки, протекающей через два или больше государств, пользуются свободным судоходством до моря. Некоторые юристы добавляют, что режим судоходства по реке должен быть приспособлен к особенным характеристикам и оформ­лен в виде договора. Действие этого принципа в международном обычном праве по отношению к неприбрежным государствам нельзя

доказать.

Канал между Бамбергом и Кельгеймом даже потенциально не представляет собой никакой международной реки, он лишь связыва­ет две существующие международные реки. И кроме ФРГ нет ника­ких других прибрежных государств, которые могли бы претендовать на свободу судоходства.

В таком случае вся судоходная магистраль Рейн-Майн-Дунай должна быть рассмотрена как система, потому что лишь в этом случае может идти

речь о «прибрежных государствах». Вследствие такой аналогии вся эта система, а не только участок канала, должна бы подвергаться общей регламентации. С правовой точки зрения ФРГ не обязана подчинять находящийся исключительно на ее территории канал Майн-Дунай международному режиму или предоставлять дру­гим государствам право судоходства по нему.

Таким образом, существуют два варианта правовой регламента­ции магистрали Рейн-Майн-Дунай: новый унитарный режим для всей магистрали или открытие ФРГ участка канала для международ­ного судоходства без унификации режимов на Рейне и Дунае. Первый вариант является предпочтительным, так как вследствие устранения существующих частичных режимов можно будет избегать коллизий между ними.

Правовой режим Килъского канала. Канал проходит по терри­тории ФРГ и соединяет Балтийское и Северное моря. Открыт для плавания в 1895 г., длина составляет 98,7 км.

До конца Первой мировой войны канал являлся внутренним вод­ным путем Германии. Версальским мирным договором 1919 г. в нем был установлен правовой режим, аналогичный режимам Суэцкого и Панамского каналов. Однако в 1937 г. установлен разрешительный порядок прохода для всех иностранных военных судов.

Режим судоходства регламентируется национальным законода­тельством ФРГ и ее соглашениями с другими государствами. В со­ответствии с установленными правилами проходить по каналу могут невоенные суда всех стран в любое время суток, уплатив сборы и получив пропуск.

Для иностранных военных кораблей установлен разрешительный порядок прохода. Они пользуются полным иммунитетом от юрисдик­ции властей ФРГ и вправе отказаться от услуг лоцманов канала.

В зоне канала корабли обязаны соблюдать условия мирного прохода через иностранные территориальные воды.

Допуск любых судов может ограничиваться, если полицейские власти сочтут это необходимым в интересах поддержания канала в пригодном для эксплуатации состоянии или по соображениям военной безопасности. Для невоенных судов правилами предусмат­риваются обязательная лоцманская проводка, обязательный санитар­ный досмотр перед входом в канал и таможенный досмотр во время следования по нему. Администрацией может вводиться также обяза­тельная буксировка. За лоцманскую проводку взимаются сборы, которые при транзитном проходе являются основными. В дневное время суда должны нести свой государственный флаг.

Правовой режим Сайменского канала. Сайменский канал рас­положен на территории России и Финляндии. Он соединяет распо­ложенное на юго-востоке Финляндии оз. Сайма у г. Лауритсала с Финским заливом Балтийского моря у г. Выборга. Его длина 43 км. Канал построен в 1845-

1856 гг. Часть канала, проходящая по рос­сийской территории, находится под суверенитетом России, а другая часть, проходящая по финской территории, - под суверенитетом Финляндии.

Для Финляндии Сайменский канал имеет большое значение для перевозок грузов. В связи с этим 27 сентября 1962 г. между СССР и Финляндией заключен Договор о передаче в аренду Финляндской Республике советской части Сайменского канала и о-ва Малый Высоцкий (Договор вступил в силу 27 августа 1963 г.). Таким обра­зом, российская часть Сайменского канала эксплуатируется Финлян­дией на основе аренды.

Договором устанавливается (ст. 1), что в аренду Финляндии пе­редается российская часть Сайменского канала, российская сухопут­ная территория, расположенная между дорогой Нуйяма-Брусничное и трассой российской части Сайменского канала, упомянутая дорога, а также о-в Малый Высоцкий. Кроме того, в аренду передается береговая полоса, то есть полоса, прилегающая к каналу, шириной в среднем 30 м по обе стороны канала. При этом в местах шлюзов, мостов и других гидротехнических сооружений такая полоса может составлять ширину до 200 м.

11 августа 1964 г. в дополнение к данному Договору был подписан Протокол, в соответствии с которым Финляндии была также пере­дана часть акватории озера Нуйяма-Ярви.

В Договоре предусматривается осуществление демаркации арен­дуемой территории.

Указанная российская часть территории передается в аренду для перевозки грузов. Остров Малый Высоцкий может быть использован финской стороной для перегрузки и складирования грузов.

Для перевозок грузов Финляндия может использовать не только невоенные суда под своим флагом, но и суда третьих государств. Однако суда третьих государств осуществляют плавание по россий­ской части Сайменского канала лишь с целью перевозки грузов или буксировки только в Финляндию либо из Финляндии. В Договоре предусматривается, что к плаванию по российской части канала допускаются суда третьих государств, занимающиеся лишь коммер­ческой перевозкой и буксировкой.

Перевозка войск, вооружения, боеприпасов и других военных материалов по Сайменскому каналу запрещена.

Договор предусматривает, что товары, перевозимые по арендуе­мой части канала, не будут облагаться таможенными пошлинами и иными сборами, установленными в России.

Поскольку у Финляндии возникла необходимость осуществления пассажирских перевозок по Сайменскому каналу, 7 марта 1968 г. было подписано Соглашение о пассажирском движении по аренду­емой территории, которое было заменено заключенным 15 октября 1990 г. Соглашением о пассажирском движении по Сайменскому каналу, арендуемой Финляндией территории, до Выборга или тран­зитом в открытое море. Срок действия данного Соглашения обуслов­лен сроком действия Договора 1962 г.

Правовой режим пассажирских перевозок определяется данными договорами.

Водные пассажирские перевозки могут осуществляться на пасса­жирских, грузо-пассажирских и спортивных судах под флагом Рос­сии или Финляндии, а также на спортивных судах третьих стран по Сайменскому каналу до Выборга или транзитом в открытое море либо в обратном направлении. Таким образом, допускаются для осуществления перевозок, но только пассажирских, и спортивные суда под флагом третьих государств.

В качестве пассажиров указанных судов могут быть граждане как Финляндии, так и третьих государств. Экипажи судов и пассажиры во время нахождения на территории России обязаны соблюдать российские законы и правила. Во время следования никому не раз­решается сходить на берег либо подниматься на борт судна.

Как предусматривают договоры, на арендуемой Финляндией тер­ритории действуют российские законы и российские органы власти с соответствующими исключениями в той мере, однако, в какой эти исключения не будут затрагивать интересы России и ее суверенитет. В то же время Финляндия имеет право регулировать по своим зако­нам взаимоотношения между финляндскими гражданами и учрежде­ниями по трудовым вопросам, в том числе их взаимоотношения с командами судов третьих государств. В юрисдикцию Финляндии входят и такие, в частности, вопросы, как обращение финляндской валюты, банковские операции, почтовая, телеграфная и телефонная связь, семья, опека и наследование, налогообложение.

Дела о правонарушениях, совершенных на арендуемых террито­риях финляндскими гражданами или гражданами третьих стран, если они не затрагивают интересы России и ее суверенитет, передаются российскими органами финляндской стороне.

Договоры предусматривают, что за пользование арендуемыми территориями Финляндия ежегодно выплачивает арендную плату.

Для эксплуатации арендуемой территории Финляндия создает Управление по обслуживанию Сайменского канала.

Россия и Финляндия назначают своих уполномоченных для реше­ния всех вопросов, возникающих в связи с применением заключен­ных договоров. С российской стороны функции уполномоченного возложены на заместителя министра транспорта, а с финской - на руководителя Управления по обслуживанию Сайменского канала.