3. Правотворческая роль Суда ЕС в интеграционных процессах в ЕС

В предыдущем разделе было дано объяснение, почему судебный компонент интеграции имел такое важное значение. Однако многие теории интеграции все еще склонны рассматривать, более или менее явно, право как зависимую переменную, чье развитие отражает - с изменяющейся скоростью и точностью - изменения, встречающиеся на других уровнях.

И хотя влияние внеправовых переменных, бесспорно, превосходит темпы процесса интеграции, но благодаря наличию независимого судебного органа, призванного толковать договоры, юридическая сфера является динамически целой?³² Это развитие было определено в большей степени требованиями правового порядка ЕС, чем внешними переменными. Примеры, подтверждающие это, изобилуют: мы видели ранее, как для гарантии единообразного применения положений договоров были выдвинуты новые концепции, вроде концепции прямого действия и верховенства права ЕС, и как угрозы концепции верховенства привели к развитию деятельности в области защиты врав человека. Во многих делах Суд ЕС не позволил бездействовать органам, призванным действовать в рамках фундаментальных принципов договоров, и тем самым не дал парализовать применение последних.

На пути развития процесса интеграции этот динамизм сыграл важную роль.

• первое предполагает устранение дискриминации, основанной на происхождении производителей товаров. Такая мера известна как отрицательная интеграция, поскольку в значительной степени она осуществляется через запрещения, в общем содержащиеся непосредственно в договоре;

• второе предполагает программу гармонизации, направленную на прогрессивное устранение препятствий для свободного передвижения, которые существуют в законодательстве государств - членов. В данном случае требуегся законодательное вмешательство, которое определяет ответ на общую проблему. Это направление часто упоминается как положительная интеграция.¹³⁵

Общеизвестно, что, по крайней мерс, до вступления в силу Единого европейского акта в 1986 году отрицательная интеграция преобладала и что она все еще играет важную роль и сегодня.¹³⁴ Между тем осуществление программы гармонизации национальных положений было затруднено потребностью в согласовании по незначительным вопросам с каждым государством-членом и с каждой частью законодательства. Суд ЕС, осуществляя расширительное толкование положений договоров, касающихся свободного передвижения, вступал иногда в острые противоречия с законодательным и административным аппаратом государств-членов, защищающим свои интересы.¹⁵⁵ Распространенность отрицательной интеграции вообще приписывается тому обстоятельству, что легче принять явные запрещения, чем совместно найти способы разрешения определенной проблемы, особенно когда это предполагает единогласное принятие решения.¹⁵⁶ Этот удобный в практическом отношении подход не должен, однако, маскировать важность условий, при которых каждый из институциональных участников должен функционировать. В то время как законодательному процессу в ¹⁵⁵Dehoussc, R. The European Court of Justice. - New York, ST. MARTIN PRESS, INC., 1998.

¹⁵⁴ Scharpf, F. Negative and Positive Integration in the Political Economy of European Welfare States.

¹⁵⁵ Van Empcl, M. The 1992 Programme: Interaction between Legislator and Judiciary. - Legal Issues of European Integration, 1992.

¹⁵⁶ Pinder, J. Positive Integration and Negative Integration - Some Problems of Economic Union in the EEC. - The World Today, 1968. - P. 88-110.

ЕС препятствовала угроза вето, Суд ЕС мог выносить решения автономным способом и таким образом служить своей первоначальной цели - а именно гарантировать максимальную эффективность положений договора. Возникает вопрос: действительно ли Суд принимает более острую, чем законодатель ЕС, позицию в процессе интеграции?

Напряженность между политическими и судебными решениями хорошо проиллюстрирована в деле Reyners.^[124]До решения Суда ЕС было принято, что директивы Совета необходимы для введения в силу правила, что граждане других государств-'іленов должны, в том что _касается организации и .ведения коммерческой деятельности, находиться в таком же положении, как и собственные граждане государства-члена. Комиссия по этому вопросу представила на рассмотрение большое количество предложений, многие из которые были решены в рамках дела Reyners. Заявив о прямом действии статьи 62 (отменена), Суд полностью изменил ситуацию. Множество проектов директив, которые стали внезапно устаревшими, были отозваны Комиссией, которая объявила, что если законодательные действия все еще необходимы, то Комиссия впредь будет концентрироваться на координации правил, регулирующих допуск к профессиональной практике.^[125] Благодаря далеко идущему толкованию Судом ЕС статьи 52 [43] рамки законодательного вмешательства, необходимого для непосредственного применения договора, были уменьшены.

Такая нетипичная роль несколько уменьшала важность значения решений Суда ЕС. Этом могло сделать невозможным для национальных властей проведение эффективной политики в таких разнообразных областях как защита окружающей среда, защита потребителя, его здоровья и безопасность рабочих.

единообразный режим не будет принят на уровне ЕС.^[126] Таким образом, в большой степени можно отмстить роль Суда в процессе гарантии равновесия между положительной и отрицательной интеграцией.

Кроме того, ограничение прав законодателя было закреплено своеобразным союзом между Судом ЕС и индивидуумами. Комбинация широкого толкования положений договора и инновационного использования процедуры отсылок, предусмотренной статьей 177 [234] (а именно преобразование такой процедуры в инструмент контроля действий национальных властей), позволило рядовым гражданам и юридическим лицам играть роль, которая не имеет аналогов в международном праве. Взять к примеру Господина Коста в оспаривании своего счета за электричество, госпожу Дсфрснн, обвиняющую в дискриминации женской части персонала компанию Sabena, или компанию Rewe, одну из сторон, участвующих в деле Cassis de Dijon. Все эти физические и юридические лица опосредованно через свои требования сделали больше для европейской интеграции, чем большинство национальных должностных лиц, представляющих свои страны в лабиринте комитетов экспертов в Брюсселе.

Для того чтобы объяснить нетипичную динамику европейской интеграции, по крайней мере, до середины 80-ых и вступления в силу единой рыночной программы, необходимо объединить все эти факторы. Мало того, что государственные предпочтения были менее решающими, чем в других международных объединениях, но и сам политический процесс был отчасти затемнен судебным процессом. В олной из книг, изданной перед принятием Елиного Европейского акта, говорилось, что прогресс сферы свободного движения товаров получил больше от прецедентов Суда ЕС, чем от работы политических органов ЕС.^[127] Читатели, только с ограниченным знанием действительности о ЕС, могли бы рассмотреть этот аргумент как еще один пример близорукого восприятия того, что юристы имеют тенденцию подстраивать под себя действительность.

существовавших союзов, предусмотренному в соответствии с Римским договором, не зависело только от выбора, сделанного представителями государства-члена, но также во многом базировалось на прецедентах Суда ЕС.

Кроме того, влияние Суда трудно преуменьшить. Во многих делах, именно в рамках договора, непосредственно судья находил источник толкования. Такие толкования впоследствии не могут быть поставлены под сомнение даже при принятии новых законодательных правил. Суд ЕС позиционирован и как конституционный суд: государства - члены могут вынудить Суд изменить его позицию, только изменяя конституционный документ, то есть договор. Невозможность этого достаточно хорошо демонстрируется в соответствии со вторым протоколом к Маастрихтскому договору, который ограничивает эффект обратной силы по решению в деле Barber^[128]относительно частных профессиональных программ пенсионного обеспечения. Однако этот тип "отмены решения суда" не легко выполнить, поскольку для любой модификации договора требуется единогласие государств - членов. Кроме того. Суд ЕС намекнул, что некоторые фундаментальные принципы договора не могут быть пересмотрены.^[129]Аналогично, если государства - члены хотят "исправить" толкование Судом ЕС "законодательных" мер, принятых учреждениями ЕС, они зависят от доброжелательности Комиссии, поскольку у последней находится монополия на законодательную инициативу. То есть практически рамки государственного вмешательства при "исправлении" прецедента Суда ЕС ограничены.