<<
>>

6.4. Иски против органов Сообщества: пересмотр законодательства

Договор наделяет органы Сообщества рядом прав и обязанностей. По аналогии со всеми развитыми правовыми системами в данном случае также был предусмотрен соответствующий механизм, позволя­ющий изменить способ исполнения таких полномо­чий (рис. 6.3).

"Пересмотр законодательства" — это термин, обычно используемый для обозначения всего много­образия исков о признании конкретных актов и ре­шений органов Сообщества недействительными. Сюда можно отнести иски об отмене актов (ст. 230 ДОЕС), а также жалобы на бездеятельность (ст.

232 ДОЕС). Понятие "пересмотр законодательства" так­же включает промежуточные меры, связанные с дру­гими судебными процедурами (ст. 243 ДОЕС). Ука­занные процедуры, являются частью системы "сдер­живаний и противовесов", которая служит гаран­тией того, что деятельность органов Сообщества осуществляется в рамках полномочий, предостав­ленных им договорами.

Иски об отмене актов Сообщества (ст.230ДОЕС)

Ст. 230 является основной нормой, регулирую­щей порядок опротестования актов Сообщества. Если подобный протест будет признан обоснованным, со­ответствующий акт объявляется Судом недействи­тельным (ст. 231 ДОЕС).

Акты каких органов могут быть опротестованы?

Действие ст. 230 распространяется на "все акты, утвержденные Парламентом совместно с Советом, а также акты Совета, Комиссии, ЕЦБ и Европарламен-та, которые могут иметь правовые последствия для третьих лиц". До того, как в ДОЕС были внесены со­ответствующие изменения, данный перечень вклю­чал лишь акты, утвержденные Советом и Комисси­ей. В то же время еще ранее СЕС постановил, что акты Европейского парламента (ЕП) также могут стать предметом пересмотра (см. дело № 294/83, Parti Ecologiste 'Les Verts' v European Parliament — такое решение Суда, а также последующие поправки к Договору свидетельствуют о признании возросшей роли Парламента в системе органов Сообщества).

Какие акты могут быть опротестованы?

Анализ текста ст. 230 ДОЕС свидетельствует о том, что все акты (регламенты, решения и директи­вы), кроме рекомендаций и заключений, могут быть оспорены в судебном порядке. СЕС расширил содер­жание этой нормы, распространив ее действие на все акты, порождающие правовые последствия (см. дело № 22/70, Commission v Council, дело ERTA).

Основания для опротестования

В Договоре приводится перечень оснований для пересмотра законодательных актов:

• превышение полномочий — имеет место в слу­чае, если деятельность какого-либо органа Сообще­ства выходит за рамки компетенции, предусмотрен­ной Договором;

• нарушение основных процедурных требова­ний — к примеру, несоблюдение Советом нормы о проведении обязательных консультаций с Парламен­том (дело № 138/79, Roquette Freres v Council);

• нарушение положений Договора или какой-либо нормы права, регулирующей вопросы, связанные с его при­менением, — данный принцип часто дублирует содержа­ние других оснований. СЕС разъяснил, что здесь имеет­ся в виду нарушение одного из основных принципов пра­ва Сообщества — см. дело № 4/73, Nold v Commission;

• злоупотребление властью — имеет место, если какой-либо орган Сообщества использует свои пол­номочия не по назначению.

Кто имеет право обращаться в Суд с иском?

Несмотря на то, что этот вопрос до сих пор остается спорным, он часто выносится на экзамен. Всех потен­циальных истцов можно разделить на две группы — тех, которые имеют автоматическое право иска (locus standi), и тех, которым необходимо доказать, что в дан­ном случае затрагиваются их основные интересы.

Зая­вители, входящие во вторую группу, в свою очередь, могут быть классифицированы следующим образом:

Привилегированные заявители

Согласно Договору, автоматическим правом иска наделяются государства-члены. Совет Европейского Союза, Комиссия, а также, в соответствии с измене­ниями, внесенными НД, Европарламент. (Этот факт еще раз подтверждает возрастание влияния ЕП. Как уже упоминалось, после подписания ДЕС роль Евро-парламента в судебном процессе претерпела значи­тельные изменения. Хотя СЕС и раньше признавал право Парламента обращаться с иском в Суд (см. дело № С-70/88 European Parliament v Council (дело Chernobyl)), официальное подтверждение было полу­чено только после того, как ДЕС вступил в силу.)

Условно привилегированные заявители

Договором предусматривается право Палаты аудиторов (ПА), а также Европейского центрально­го банка (ЕЦБ) обращаться в СЕС при условии, что вопрос непосредственно связан с прерогативами ука­занных органов (правами или интересами).

Непривилегированные заявители

Согласно положениям Договора, любые физиче­ские или юридические лица (как граждане, так и компании) имеют право обращаться в Суд в случае, если соответствующее решение адресовано именно им, а также при условии, что указанные лица могут доказать свою процессуальную правосубъектность.

В то же время Договор предусматривает, что если соответствующее решение адресовано третьему лицу либо является регламентом, который в определенной ситуации может приравниваться к решению, то пра­во иска возникает при условии, что указанный акт прямо затрагивает личные интересы истца (следует напомнить, что ни физические, ни юридические лица не имеют права опротестовывать директивы).

Следовательно, когда речь заходит о решениях или регламентах, необходимо принимать во внима­ние то, как трактуется Судом понятие "прямая связь с личными интересами".

1. Личные интересы

Когда соответствующее решение адресовано тре­тьему лицу, в действие вступают специальные прин­ципы, разработанные Судом в ходе рассмотрения дела № 25/62, Plaumann v Commission.

Согласно материалам дела, истец (Плауман) яв­лялся импортером цитрусовых. Он требовал при­знать незаконным решение, адресованное правитель-

ству Германии, так как этот акт предоставлял вла­стям возможность изменять размер пошлины на ци­трусовые, ввозимые из-за пределов Сообщества. СЕС постановил, что для подтверждения наличия связи с "личными интересами" истец должен доказать существование родовых различий между ним и дру­гими лицами (определяемые конкретными свойства­ми и условиями) — иными словами, подтвердить свою принадлежность к определенной "изолирован­ной группе". Более того, истец должен доказать, что благодаря упомянутым свойствам и условиям он мо­жет приравниваться к адресату.

Плауману не удалось выиграть процесс, т. к. Суд указал, что любое другое лицо также может осуще­ствлять подобную коммерческую деятельность и, следовательно, истец не может быть признан членом "изолированной группы".

Критики неоднократно указывали, что этот прин­цип является чрезмерно ограничительным, тем не менее дело Плаумана и сегодня служит ориентиром в данной сфере, несмотря на непрекращающиеся дискуссии среди юристов (как практиков, так и тео­ретиков). В марте 2002 г. генеральный адвокат Якобе предоставил свое заключение по делу № С-50/ООР, Union de Pequenos Agricultures v Council (дело UPA), в котором предлагалось отказаться от подобного под­хода к толкованию понятия "личных интересов".

Некоторое время спустя эта идея получила поддерж­ку СПИ (дело .№ Т-177/01, Jego-Que reu Comwissiora), который заявил, что критерий, предложенный СЕС в ходе рассмотрения дела Плаумана, является слиш-

ком узким — его следует расширить и сделать менее жестким. Тем не менее, в деле UPA Суд продемонст­рировал свое несогласие с генеральным адвокатом и СПИ, мотивируя это тем, что разрешение вопросов, связанных с правом иска, не входит в его компетен­цию, т. к. они являются объектом законодательного регулирования.

Многим подобная позиция СЕС кажется достаточ­но странной, особенно если учесть его недавнюю го­товность приложить все усилия к тому, чтобы обес­печить гражданам ЕС реальные возможности в обла­сти защиты их прав, а также намерение Суда расши­рить сферу действия ст. 230 ДОЕС (см. дела ERTA, Les Verts, Chernobyl).

В случаях, когда в качестве оспариваемого акта выступал регламент. Суд, по крайней мере на протя­жении последних лет, придерживался уже известно­го нам принципа "изолированной группы", впервые сформулированного в рамках дела Плаумана. Анало­гичный подход был использован Судом в отношении дел№ С-309/189, Cordoniu v Council, № 789 и 790/79, Calpak; основная причина, согласно СЕС, заключа­лась в его стремлении не ограничиваться анализом формы соответствующего акта, а определить глубин­ную суть и, соответственно, истинную природу пра­вового инструмента. Такой подход является гаранти­ей того, что органы Сообщества не смогут ограничить право заинтересованных лиц оспаривать конкретные акты, а именно, облечь свое решение в такую форму, которая не дает права физическим лицам обращать­ся в Суд с иском о признании акта недействительным.

Рис. 6.4. Судебный пересмотр актов органов Сообщества

2. "Прямая связь" с интересами истца

Если истцу удается доказать наличие "личной заинтересованности", то следующим шагом являет­ся подтверждение того, что акт затрагивает его ин­тересы именно "прямым образом".

СЕС указал, что соответствующая мера может прямо затрагивать интересы лица только в том слу­чае, если государства-члены не имеют дискрецион­ных полномочий в вопросах имплементации указан­ного акта (см. дела № 10 и 18/68, Eridania v Commis­sion, — в данном случае Решение Комиссии по во­просам предоставления помощи не было признано актом, прямо затрагивающим интересы истца, т. к. государствам были предоставлены полномочия в сфе­ре распределения такой помощи).

О прямой связи можно говорить также с точки зрения последствий упомянутой меры. Суд указал, что соответствующая мера будет иметь прямую связь с интересами истца, если она оказывает непосред­ственное влияние на его правовое положение, т. е. в этом случае необходимо наличие прямой причинно-следственной связи между действием акта и насту­пившими правовыми последствиями (например, дело International Fruit Co v Commission).

Сроки

Договором предусматривается, что иск может быть предъявлен в течение двух месяцев со дня его опубликования либо получения истцом соответству­ющего уведомления. Кроме того, отсчет может вес­тись с момента, когда истец узнал или должен был узнать о существовании подобного акта.

Последствия отмены акта

Согласно ст. 231 ДОЕС, если Суд придет к выво­ду, что требование об отмене соответствующего ре­шения является обоснованным, такой акт признает­ся недействительным. Как правило, подобные ре­шения имеют обратную силу, хотя при определенных обстоятельствах Суд склонен ограничивать их дей­ствие во времени, особенно в тех случаях, когда мо­жет пострадать добросовестная сторона (см. дело № 81/72, Commission v Council).

Ст. 233 ДОЕС возлагает на органы Сообщества обязанность по неукоснительному соблюдению реше­ний СЕС. Хотя Договором и не предусмотрены ника­кие санкции, которые могут применяться в отноше­нии органов Сообщества (в отличие от государств-на­рушителей), согласно ст. 288 ДОЕС, в случае неис­полнения требования Суда против такого органа мо­жет быть возбуждено дело о возмещении ущерба (бо­лее подробно этот вопрос будет обсуждаться ниже).

Жалобы на бездействие (ст. 232 ДОЕС)

Жалобы, подаваемые в соответствии со ст. 232, можно рассматривать в качестве обратной стороны исков, возбуждаемых согласно ст. 230 ДОЕС. Если последняя норма предусматривает возможность от­мены решений органов Сообщества, то действие пер­вой направлено на обеспечение принудительного ис­полнения обязательств, возложенных на них законо­дательством Сообщества. Следовательно, процесс может быть инициирован только в том случае, если истец имеет доказательства того, что такое обязатель­ство действительно существует (рис. 6.5).

Против каких органов может предъявляться иск?

Ст. 232 ДОЕС гласит: "Если Европарламент, Со­вет или Комиссия не исполняют обязательств, воз­ложенных на них Договором", в рамках СЕС может быть инициирован судебный процесс. Кроме того, согласно ст. 232 (4), иск может быть предъявлен и против ЕЦБ.

Кто имеет право обращаться в Суд?

В соответствии с Договором автоматическое пра­во иска предоставляется государствам-членам и всем органам ЕС. ЕЦБ также имеет право обратиться в СЕС при условии, что соответствующий вопрос отно­сится к "сфере компетенции" Банка. Физические и

юридические лица, как и в предыдущем случае, об­ладают лишь ограниченной процессуальной право-субъектностью; следовательно, такие лица могут предъявлять иск только в том случае, если какой-либо орган Сообщества обязан издать в их отноше­нии соответствующий акт (не являющийся заключе­нием либо рекомендацией). Указанное лицо должно также подтвердить наличие прямой связи послед­ствий бездействия с их личными интересами, после этого Суд определяет, соответствует ли требование истца критериям, ограничивающим сферу деятель­ности ст. 230 ДОЕС (дело № С-107/91, ENU v Co­mmission).

Процедурные требования (ст. 232)

Иск может предъявляться только в том случае, если ранее истец обращался в соответствующие структуры с требованием о совершении необходимых действий, тем самым предоставляя указанному орга­ну возможность устранить нарушение законодатель­ства.

В течение определенного срока (двух месяцев со дня предъявления требования) орган обязан предо­ставить свои объяснения, после чего производство по делу прекращается (дело № 48/65, Alfons Lutticke и Commission), хотя в соответствии со ст. 231 ДОЕС в некоторых случаях СЕС может принять к производ­ству жалобу по поводу необоснованности объясне­ний, предоставленных органом ЕС (дело № 191/82, Seed Crushers and Oil Producers Association и Com­mission).

В случае, если в указанный срок орган не предо­ставляет необходимых объяснений, заинтересован­ное лицо имеет полное право на протяжении двух ме­сяцев обратиться в СЕС (рис. 6.5).

Рис. 6.5. Жалобы на бездействие

Возможные последствия иска

Ст. 233 ДОЕС гласит, что решения СЕС, приня­тые на основании ст. 232 ДОЕС, имеют обязательную юридическую силу для всех органов ЕС.

другие виды исков

Вполне очевидно, что возбудить иск на основа­нии ст. 230 или 232 ДОЕС довольно проблематично как для физических, так и юридических лиц, т. к. они не всегда могут подтвердить свое право иска. Более того, ни одна статья не предусматривает воз­можности взыскания нанесенного ущерба. В связи с этим необходимо проанализировать все альтерна­тивные варианты.

Ниже приводится краткое описание возможных действий.

Преюдициальное определение

Как уже указывалось, право национальных судов обращаться в СЕС с просьбой о вынесении преюди­циального определения, предусмотренное ст. 234 ДОЕС, предполагает возможность опротестования законодательных актов Сообщества. Хотя указанная процедура и не дает физическим и юридическим ли­цам права обращаться в СЕС с прямыми исками, тем не менее следует иметь в виду, что она предоставля­ет возможность косвенного обжалования.

Опротестование противоправных действий (ст. 241 ДОЕС)

Ст. 241 ДОЕС предусматривает возможность ко­свенного обжалования регламентов ЕС, хотя, как мы уже знаем. Суд не ограничивается определением фор­мы документа, он, как правило, склонен анализиро­вать правовую суть акта (дело № 92/78, Simmenthal).

Требование о признании конкретных действий противоправными не является самостоятельным ис­ком (дело .№ 31 и 33/62, Wohrmann and Lutticke v Commission). Оно может выдвигаться истцом в каче­стве защитной меры. в случае совершения против него каких-либо процессуальных действий; Суд разъяснил, что благодаря этому указанное лицо по­лучает возможность не допустить применения про­тивозаконного регламента. Что касается оснований предъявления подобного требования, то в данном случае также действуют процессуальные нормы, предусмотренные ст. 230 ДОЕС.

В случае признания протеста обоснованным Суд выносит решение о неприменимости соответствую­щего регламента в данном конкретном случае, в то же время сам акт остается в силе. Любые меры, вы­текающие из положений подобного регламента, ав­томатически признаются противоправными; анало­гично все последующие меры также могут быть опро­тестованы (рис. 6.6).

Рис. 6.6. Опротестование противоправных действий

Иски о возмещении ущерба (ст. 288 ДОЕС)

Договорные обязательства

Статья 288 (1) ДОЕС гласит, что "все опросы, свя­занные с договорной ответственностью, регулируют­ся законодательными нормами, применимыми к со­ответствующему контракту". Если какое-либо лицо желает потребовать от органа Сообщества возмеще­ния ущерба, связанного с неисполнением контрак­та, в таком случае иск предъявляется в националь­ный суд в порядке, предусмотренном законодатель­ством соответствующего государства-члена.

Внедоговорные обязательства

Вопросы внедоговорной ответственности явля­ются объектом правового регулирования ст. 288 (2) ДОЕС. Полномочия, предусмотренные ст. 235ДОЕС, позволяют Суду принимать к производству иски про­тив Сообщества о возмещении ущерба, нанесенного либо органами ЕС и ЕЦБ (fautes de service), либо их должностными лицами (fautes personnelles) в процес­се исполнения служебных обязанностей.

Иски, вытекающие из ст. 288, выделяются в от­дельное производство; более того, никаких ограни­чений относительно того, кто может выступать в качестве истца, не существует (Lutticke). Единствен­ным ограничением является требование о соблюде­нии сроков предъявления иска — на протяжении пяти лет со дня причинения ущерба либо момента, когда пострадавший должен был узнать о нем. Кро­ме того, необходимо доказать вину ответчика, факт нанесения ущерба и наличие причинно-следственной связи между ними; соответственно, можно сказать, что положения ст. 288 во многом соответствуют тео­рии деликта, существующей в рамках правовой си­стемы Великобритании.

Что касается "ущерба, нанесенного должностны­ми лицами в процессе исполнения служебных обя­занностей", то Сообщество и его органы могут быть признаны виновными согласно концепции субсти-тутивной ответственности (vicarious liability). В праве Сообщества данный принцип имеет довольно

узкое значение (по сравнению с его традиционным смыслом в праве Великобритании), соответственно, перечень действий должностных лиц, ответствен­ность за которые может быть возложена на Сообще­ство, также ограничен (см. дело .№ 9/69, Sayag v Leduc).

По своей природе противоправные акты могут быть как административными, так и законодательными;

мы рассмотрим их по отдельности с учетом необходи­мости доказательства "вины".

1. Административные акты

Если предметом иска является порядок примене­ния правовых норм ЕС либо ненадлежащее исполне­ние должностными лицами своих обязанностей. Со­общество в лице соответствующих органов и долж­ностных лиц может нести ответственность не только за противоправные действия, но и бездействие.

"Проступок" (или "противоправное действие") может заключаться в небрежном отношении к слу­жебным обязанностям, отказе принять во внимание соответствующие факты, уклонении от предоставле­ния надлежащих процессуальных прав физическим или юридическим лицам, недостаточном контроле за деятельностью органов, которым были делегирова­ны определенные полномочия, и т. д.; важным во­просом является также степень тяжести совершен­ного проступка (см. дело № 145/83, Ada ms v Commis­sion).

2. Законодательные акты

На тот случай, если по своей природе оспаривае­мый акт является законодательным (еще раз напом­ним, что решающее значение имеет сущность, а не форма правового инструмента), Суд разработал спе­циальную "формулу", определяющую условия при­влечения виновных к ответственности. Эта формула получила название "правила Шопенштедта" (Schop-penstedt formula) по названию дела .№5/71, Schop-penstedt v Commission, и предусматривает необходи­мость ответить на следующие вопросы:

Предоставляет ли законодательный акт органам власти Сообщества возможность выбора (дискреци­онное право) основных направлений экономическо­го развития?

Если да, то имело ли место нарушение первично­го законодательства, регулирующего вопросы защи­ты прав соответствующих лиц?

Если да, то является ли такое нарушение доста­точно серьезным?

К "первичному законодательству" могут также причисляться общие принципы права Сообщества, в частности недопустимость дискриминации или до­ступность средств правовой защиты. При разрешении вопроса о степени тяжести правонарушения (можно ли его считать "явным и грубым") необходимо учиты­вать ряд факторов, а именно, является ли смысл на­рушенной нормы однозначным, была ли предоставле­на органам управления достаточная свобода действий,

имеются ли смягчающие обстоятельства, является ли нарушение умышленным или намеренным.

Кроме того, истец должен доказать не только вину ответчика, но и факт нанесения ущерба, а также на­личие причинно-следственной связи между ними. Что касается последнего, то здесь необходимо под­твердить наличие двух факторов:

• убыток/ущерб был следствием действий Сооб­щества;

• причинно-следственная связь не была нарушена.

В отношении второго элемента можно сказать, что причинно-следственная связь может быть нарушена вследствие действий, совершенных государством-членом, и в таком случае именно оно, а не Сообще­ство, должно взять на себя ответственность за соот­ветствующее правонарушение, при условии, что Со­общество не будет признано виновным в небрежном отношении к осуществлению контроля за деятельно­стью государства-члена (Lutticke). Если в соверше­нии проступка есть доля вины как Сообщества, так и государства-члена, то ответственность возлагается в первую очередь на государство, т. е. иск должен предъявляться в соответствующий национальный суд. В свою очередь, небрежность истца может послу­жить поводом к отклонению иска или, по крайней мере, уменьшению размера компенсации (Adams) (рис. 6.7).

Согласно ст. 288 ДОЕС, Сообщество обязано воз­мещать "все убытки", причиненные его органами

Рис. б. 7. Иски о возмещении ущерба, нанесенного органами Сооб­щества

либо должностными лицами. Смысл этой нормы был подвергнут ограничительному толкованию — СЕС постановил, что нанесенный ущерб должен быть фак­тическим, явным и реальным (см. дело № 26/74, Societe Roquette Freres v Commission), следователь­но, шансы получить компенсацию за потерю пред­полагаемой прибыли довольно-таки призрачны.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что порядок возмещения ущерба, нанесенного физиче­ским и юридическим лицам противоправными дей­ствиями одного или нескольких органов Сообще­ства, аналогичен принципам применения санкций против государств-членов, виновных в причинении ущерба (см. гл. 5).

В заключение следует отметить, что требование о возмещении ущерба может быть как самостоятель­ным иском, так и дополнением к любому другому иску, вытекающему из ст. 230 и 232.

<< | >>
Источник: Дэйвис К.. Право Европейского Союза: Пер. со 2-го англ. изд. — К.: Знания,2005. — 406 с.. 2005

Еще по теме 6.4. Иски против органов Сообщества: пересмотр законодательства:

  1. 3. Формы зависимости в налоговом законодательстве.
  2. § 1. История создания ЕС
  3. § 2. Органы Сообщества и их компетенция
  4. § 6. Рассмотрение в Европейском суде требований частных лиц о возмещении ущерба, причиненного действиями органов Сообщества
  5. Протокол об Уставе Суда Европейского экономического сообщества1
  6. ОГЛАВЛЕНИЕ
  7. 2.2. Развитие европейских сообществ
  8. 4.2. Вторичные источники права ЕС
  9. Глава 6 СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СООБЩЕСТВА
  10. 6.1. Судебная защита прав, предусмотренных законодательством Сообщества (на национальном уровне)
  11. 6.3. Иски против государств-членов
  12. 6.4. Иски против органов Сообщества: пересмотр законодательства
  13. § 2. Базисные характеристики дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации
  14. § 2. Механизм принятия решений в системе институтов Европейского Союза.
  15. 1. Роль и место Суда ЕС в системе органов ЕС
  16. Государственно-частное партнерство и договорная форма осуществления функций государства
  17. Проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству
  18. § 7. Перспективы совершенствования мониторинга реализации полицейского законодательства
  19. 2. Современные тенденции развития законодательства Российской Феде­рации в системе мер правовой защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина