5.1. Доктрина прямого действия права ЕС

Создание доктрины

В ходе рассмотрения дела № 26/62, Van Gend en Loos (Van Gend) СЕС вынес сенсационное решение. Ван Генд импортировал партию химических препа­ратов из Германии в Нидерланды и, в соответствии с правом Нидерландов, должен был уплатить таможен­ную пошлину голландским органам власти.

При вынесении решения СЕС руководствовался целевым методом толкования, полагаясь не только на формулировку статей Договоров, но и на общий дух и цели Сообщества. В своем решении СЕС зая­вил, что "Сообщество устанавливает новый правовой порядок в сфере международного права", согласно

которому граждане, так же, как и государства-учас­тники, наделяются соответствующими правами и обязанностями, причем процедура имплементации законодательства не является обязательной. СЕС также обязал национальные суды защищать эти пра­ва. Иными словами, СЕС обеспечил прямое действие права ЕС, что можно рассматривать, как концепцию, состоящую из двух пунктов ("двузубчатый" принцип):

• право Сообщества наделяет правами и обязан­ностями не только государства, но и граждан;

• граждане могут обратиться в национальный суд для осуществления этих прав и обязанностей (рис. 5.1).

Такое решение, которое, кстати, вызвало негатив­ную реакцию ряда государств-членов, включая Ни­дерланды и Бельгию, свидетельствует о том, что Суд руководствовался необходимостью способствовать процессу интеграции, а также стремился обеспечить эффективность и единообразие права Сообщества.

условия прямого действия

В решении по делу Ван Генда СЕС пояснил, что не все статьи Договора являются нормами прямого действия, так как для этого соответствующее поло­жение должно прежде всего отвечать определенным критериям (далее, для удобства, мы будем называть эти критерии критериями Ван Генда.

Рис. 5.1. Принцип прямого действия

Генда предусматривают, что правовое положение может считаться нормой прямого действия если оно отвечает следующим требованиям.

Точность и ясность

Осуществление норм права в судебном порядке предполагает четкое осознание всеми участниками процесса своих прав и обязанностей. Поэтому СЕС заявил: для того, чтобы стать нормой прямого дей­ствия, положение должно быть "достаточно ясным и точным". Это не означает, что таким требованиям должно отвечать все положение полностью: в част­ности, по делу № 43/75, Defrenne и Sabena, Суд разъяснил, что хотя только часть ст. 119 ДОЕС (сей­час ст. 141) отвечает этим критериям, положение все же имеет прямое действие.

Безусловность

Положение не считается безусловным, если во­прос реализации предусмотренных им прав каким-то образом зависит от решения независимого органа, если только это решение не подлежит судебному кон­тролю (например, дело № 41/74, Van Duyn).

Не требуется последующей имплементации со стороны Сообщества либо национальных органов

Подход к применению указанного критерия, про­демонстрированный СЕС в ходе рассмотрения дела № 2/74, Reyners v Belgian, оказался довольно свобод­ным. Исходя из смысла положений Договора, мож­но было бы предположить, что для реального обеспе­чения прав граждан, предусмотренных ст. 52 ДОЕС (сейчас ст. 43), Сообщество должно принять вторич­ное законодательство. Тем не менее Суд заявил, что положение является нормой прямого действия, так как в противном случае граждане будут лишены воз­можности пользоваться правами, предусмотренны­ми законодательством Сообщества.

Прямое действие норм, содержащихся в различных источниках права Сообщества

Доктрина прямого действия вырабатывалась и развивалась на протяжении многих лет, и одним из

наиболее существенных пунктов этой теории счита­ется вопрос об источниках права, содержащих нор­мы прямого действия.

Прямое действие и статьи Договора

Как уже упоминалось, вопрос о том, применяет­ся ли принцип прямого действия по отношению к статьям Договора, обсуждался в связи с делом Van Gend en Loos, когда ст. 12 ДОЕС (сейчас ст. 25) была признана нормой прямого действия. Сегодня приня­то считать, что статьи Договора могут иметь прямое действие при условии, что они отвечают критериям Ван Ген да.

Кроме того. Суд определил, что ответчиками по судебным делам, связанным с вопросами осуществ­ления прав и обязанностей, предусмотренных Дого­вором, могут выступать, как государства (прямое вертикальное действие), так и физические лица (пря­мое горизонтальное действие: см. дело № 43/75, Defrenne и Sabena).

Прямое действие и регламенты

На основании текста ст. 249 ДОЕС можно сделать вывод о том, что нормы регламентов имеют прямое действие: "регламенты являются обязательными во всей полноте и имеют прямое применение на тер­ритории всех государств-членов". Однако необходи­мо отметить, что принцип прямого применения не следует путать с принципом прямого действия, хотя

СЕС иногда толковал эти понятия как взаимозаме­няемые. Введение в действие нормы прямого приме­нения не требует имплементации или каких-либо других процедур. Хотя уже и было признано, что положения всех регламентов являются нормами пря­мого применения. Суд (в решении по делу № 9/70, Franz Grad) указал, что регламенты имеют прямое действие, только если они отвечают ВСЕМ крите­риям Ван Генда. Так же, как и статьи Договора, нор­мы регламентов могут действовать как по вертика­ли, так и по горизонтали.

Прямое действие и решения

Так же, как и регламенты, решения содержат нормы прямого применения, хотя ст. 249 ДОЕС пре­дусматривает, что такие акты имеют обязательную юридическую силу только для тех, кому они адре­сованы (будь то государства-члены, физические или юридические лица). СЕС разъяснил, что решения, отвечающие критериям Ван Генда, имеют прямое действие, но только по отношению к адресатам (дело JM⁰ 9/70, Franz Grad).

Прямое действие международных соглашений

Данная тема является чрезвычайно сложной и противоречивой, обсуждение ее в рамках этой кни­ги не предусмотрено. Достаточно сказать, что, руко­водствуясь стремлением обеспечить соблюдение го­сударствами-членами обязательств, предусмотрен­ных соглашениями, заключенными с государствами,

не являющимися членами Сообщества, СЕС постано­вил, что при определенных обстоятельствах такие соглашения могут иметь прямое действие (дело № 104/81, Kupferberg).

Прямое действие и директивы

В данной сфере и по сей день остается множество спорных моментов.

В соответствии со ст. 249 ДОЕС "директива име­ет обязательную юридическую силу для каждого го­сударства-члена, которому она адресована, но в то же время национальным органам власти предостав­ляется право выбора форм и методов ее осуществ­ления". Положения директив не являются нормами прямого применения, т. к. процедура имплемента-ции предполагает включение соответствующего акта в систему национального права. Следователь­но, физические лица могут пользоваться правами, предусмотренными директивами, только с момен­та включения подобных актов в систему нацио­нального права, хотя в то же время нормы, уста­навливающие обязанности государств-членов, всту­пают в силу сразу.

Несмотря на то, что формулировка ст. 249 исклю­чает прямое действие директив, СЕС вынес решение о том, что даже если директива не была соответ­ствующим образом имплементирована в систему национального права, она все же может иметь пря­мое действие (Franz Grad и Van Duyn).

Суд еще раз подчеркнул: положения директивы считаются нормами прямого действия, если отвеча­ют критериям Ван Генда. Два первых требования не представляют особых проблем, в то время как выпол­нение третьего кажется нереальным. Тем не менее СЕС указал, что в случае, если срок, установленный для имплементации соответствующего акта истек, можно считать, что последний критерий был также удовлетворен (дело № 148/78, Pubblico Ministero v Ratti).

Суд объяснил свою позицию тем, что такой под­ход, во-первых, повышает эффективность директив, а во-вторых, исключает негативные последствия в случае, если государство-член, по каким-либо при­чинам не имплементировало директиву в систему национального права. Естественно, критики не мог­ли оставить без внимания подобную позицию — по их мнению, прямое применение указанных актов стирает все существующие различия между регла­ментами и директивами.

В ответ на критические замечания СЕС объяснил:

директивы отличаются тем, что их нормы применя­ются только по вертикали (т. е. по отношению к го­сударству), а не по горизонтали (т. е. по отношению к лицам) (дело № 152/84, Marshall v Southampton and South West Hampshire AHA (Marshall (№ 1)).

Согласно материалам дела Marshall, мисс Мар­шалл отстаивала свои права, предусмотренные Ди­рективой "О равенстве" (Директива Совета № 76/207 ЕЭС), которые были нарушены работодателем. Она

предъявила иск в соответствующий национальный суд — суд по трудовым спорам (СТС). В соответствии с процедурой преюдициального определения (ст. 234 ДОЕС) СТС обратился в СЕС за разъяснением о воз­можности применения директивы. Суд подтвердил такую возможность, поскольку истица ссылалась на положение вышеупомянутого документа, применя­емого по отношению к государству, которое факти­чески считалось ее работодателем. Иначе говоря, в данном случае подразумевалось прямое вертикаль­ное действие директивы.

Соответственно, такой подход является дискри­минационным по отношению к лицам, которые об­ращаются с исками против государства по сравнению с теми, кто отстаивает права, нарушенные другими лицами. В качестве иллюстрации можно привести решение по делу .№ 151/84, Roberts v Т ate & Lyie Industries (дело Т ate & Lyie), суть которого аналогич­на обстоятельствам дела Маршалл (№ 1). Мисс Ро­берте также добивалась восстановления нарушенных прав, предусмотренных Директивой "О равенстве", но в данном случае в качестве работодателя высту­пала корпорация, а не государство, соответственно, требования истицы были оставлены без удовлетво­рения.

Рис. 5.2. Принцип прямого действия и законодательство Сообщества

Повышение эффективности права Сообщества

1. Какие органы считаются частью государственного аппарата?

Пытаясь решить вышеизложенную проблему, СЕС засвидетельствовал свое намерение расширить, насколько это возможно, смысл понятия "государ­ство". Как уже указывалось, СЕС признал региональ­ное управление здравоохранения частью государ­ственного аппарата. Согласно материалам дела № 103/88, Fratelli Constamo, местная и региональ­ная администрации также были включены в этот перечень, а в деле № 222/84, Johnston v Chief Consta­ble of the RUC, начальник полиции был признан "во­площением государственной власти".

В ходе рассмотрения дела № С-188/89, Foster и British Gas, СЕС подтвердил право ссылаться на по­ложения директив при предъявлении иска против государственных органов и учреждений, если:

• на них возложена ответственность за осуществ­ление государственных функций, при условии,

• что такая деятельность направляется либо кон­тролируется государством,

• а также если указанным органам предоставля­ются особые полномочия, не предусмотренные нор­мами, регулирующие отношения между лицами.

Нельзя утверждать, что в этом решении содер­жится всеобъемлющее толкование понятия "государ­ство", тем не менее стало вполне очевидно, что здесь следует учитывать не только функцию контроля.

Такой вывод нашел подтверждение и в решении, вынесенном Апелляционным судом по делу Doughty и Rolls Royce (1992 г.). Хотя на тот момент собствен­ником "Rolls Royce" являлось государство, компания не попала под определение части государственного аппарата, т. к. не осуществляла государственных функций и не имела каких-либо "особых полномо­чий", упоминавшихся в деле Фостера.

2. Косвенное действие

Отказ Суда признать возможность прямого гори­зонтального действия норм, содержащихся в дирек­тивах, несомненно, уменьшает их эффективность. Стремясь исправить положение. Суд разработал прин­цип, получивший название принципа косвенного дей­ствия, или "принципа обязательного толкования".

Основной принцип

В решении по делу № 14/83, Von Colson, CEC на­помнил государствам-членам о предусмотренной ст. 10 ДОЕС (сейчас ст. 5) необходимости "обеспече­ния исполнения обязательств... вытекающих из дей­ствий, предпринимаемых органами Сообщества". Кроме того, Суд разъяснил, что соответствующие

обязательства возлагаются на все органы власти го­сударств-членов "включая суды, при условии, что вопрос относится к сфере их компетенции". Следо­вательно, национальные суды должны толковать и применять внутреннее право в соответствии со смыс­лом и целями директив.

Такое решение вызвало многочисленные дискус­сии в научных кругах, так как, по сути, оно означа­ет, что судам предоставляется право играть еще одну роль — законодательную. Указанный принцип кри­тиковался также за то, что он позволяет использо­вать прямое действие директив через "черный ход", не учитывая ограничительные критерии Ван Генда.

Тем не менее, этот принцип сыграл определенную положительную роль, а именно: повысил эффектив­ность директив, которые не были имплементирова-ны вообще либо имплементированы ненадлежащим образом, а также создал дополнительные механиз­мы, гарантирующие надлежащее исполнение госу­дарствами-членами своих обязательств.

Разработка доктрины косвенного действия

Решение по делу Von Colson вызвало ряд вопро­сов, связанных с определением сферы применения принципа "косвенного действия".

В решении по делу № 80/86, Kolpinghuis Nijme-gen, Суд прояснил ситуацию, заявив о невозможно­сти толкования национального законодательства в свете директив, если это противоречит одному из ос-

новных принципов Сообщества, например, принци­пу о недопустимости обратного действия норм права или принципу законных ожиданий (основные прин­ципы рассматривались в гл. 4). Таким образом, стало очевидно, что сфера применения теории косвенного действия ограничена определенными рамками и в процессе толкования норм внутреннего законодатель­ства национальным судам следует руководствовать­ся директивами Сообщества только в том объеме, в котором это представляется возможным. СЕС, в общем, заявил о своем намерении предоставить нацио­нальным судам свободу действий в таких вопросах.

В решении по делу .№ С-106/89, Marleasing, СЕС еще раз подчеркнул, что внутреннее законодатель­ство, истолкованное национальным судом в соответ­ствии с неимплементированными — или имплемен-тированными ненадлежащим образом — директива­ми, может применяться не только при рассмотрении исков, возбуждаемых частными лицами против госу­дарства, но также и против других лиц, даже если со­ответствующее национальное законодательство вступило в действие до принятия директивы и не подразумевало необходимости ее имплементации. Благодаря этому директивы, не включенные в систе­му национального права, могут применяться по отно­шению к физическим лицам и, таким образом, де-фак­то обеспечивается "прямое горизонтальное действие".

Однако решение по делу Marleasing получило дальнейшее развитие при рассмотрении дела № С-456 / 98, Centrosteel: СЕС постановил, что при отсут­ствии надлежащим образом имплементированного

законодательства директивы сами по себе не могут возлагать обязательства на граждан; особенно это касается норм, предусматривающих уголовную ответственность; в то же время директивы могут порождать гражданско-правовую ответственность, а также обязательства, не предусмотренные други­ми источниками.

Рис. 5.3. Принцип косвенного действия директивы

3. "Принцип треугольника" или "побоч­ное" прямое действие

Несмотря на то, что в решении по делу Marshall (№ 1) отрицается прямое горизонтальное действие директив, ряд судебных решений (например, по делу № С-194/94, CIA Security International) предусма­тривает ограниченное горизонтальное действие при условии, что подобные акты. прямо не возлагают на граждан каких-либо правовых обязательств. В слу­чае, если частное лицо, защищая свои права, нару­шенные другим лицом, ссылается на нормы дирек­тивы, таким образом указывая на неправомерность национального законодательства, и при этом могут быть затронуты интересы третьей стороны, то такое дело будет принято к рассмотрению СЕС, несмотря на то, что, по сути, здесь имеет место прямое гори­зонтальное действие. В этом случае СЕС в очередной раз сослался на необходимость повышения эффек­тивности директив.

Тем не менее следует подчеркнуть, что на сегод­няшний день прецедентное право, регулирующее от­ношения в этой сфере, является чрезвычайно запутан­ным и противоречивым, следовательно, не существу­ет и четких рамок применения этого принципа.

4. Ответственность государства за нанесен­ный ущерб (убытки франковича)

Несмотря на возможность защиты прав в соот­ветствии с принципом косвенного действия, огра­ниченная сфера применения принципа прямого дей­ствия директив может создавать определенные пре­пятствия в процессе осуществления прав, преду­смотренных директивами (например, соответству­ющего национального законодательства может про­сто не существовать либо его толкование является невозможным).

В ходе рассмотрения дел № С-6 и 9/90, Francovich and Bonifaci v Italy (Francovich), CEC, стремясь по­высить эффективность действия директив, постано­вил, что в случае, если директива не была надлежа­щим образом включена в систему национального права, лицо все же может требовать от государства возмещения нанесенного ущерба.

Однако право на получение компенсации возни­кает только при определенных условиях, а именно:

• нарушенное право было предусмотрено дирек­тивой;

• смысл права является однозначным;

• наличие причинно-следственной связи между действиями государства и нанесенным ущербом.

Судебное решение по делу Francovich подтвер­ждает необходимость исполнения обязательств, воз­ложенных на государства ст. 10 ДОЕС, а также со-

здает дополнительные гарантии защиты прав граж­дан, предусмотренных законодательством ЕС.

Значение подобного решения для права Сообще­ства очевидно, и поэтому смысл указанного принци­па был уточнен и расширен в последующих решени­ях СЕС, в частности по делам № С-46 и С-48/93, Bras­serie du Pecheur SA v Germany; R v Secretary of State for Transport exp Factortame Ltd and Others (Pecheur and Factortame).

Ущерб, нанесенный государством

Решение по делу Francovich связано с неисполне­нием государством-членом обязательств, предусмо­тренных директивами, а в решении по делу Pecheur and Factortame СЕС постановил, что право на возме­щение ущерба возникает также и в случае наруше­ния государством-членом других правовых актов Сообщества. Однако Суд еще раз подчеркнул необ­ходимость соблюдения определенных критериев, а именно:

• нарушенная законодательная норма должна пре­дусматривать определенные права физических лиц;

• нарушение должно быть достаточно серьезным;

• необходимо наличие прямой причинно-след­ственной связи между нарушением и причинением ущерба.

Суд также указал, что данный принцип может быть применен к любому государственному органу,

ответственному за нарушение либо ненадлежащее исполнение норм права, будь то орган законодатель­ной, исполнительной или судебной власти.

Судебное толкование понятия "достаточно серьезное нарушение"

Согласно разъяснению СЕС, для того, чтобы ус­тановить, является ли нарушение "достаточно серь­езным", следует принимать во внимание ряд факто­ров, в частности:

• степень ясности и четкости нарушенной пра­вовой нормы (если положение сформулировано не­четко, то нарушение не будет считаться достаточно серьезным: дело № С-392/93, R v HM Treasury exp British Telecom);

• "умышленность" и "преднамеренность" наруше­ния, а также факт причинения вреда (умышленная вина не является существенным обстоятельством: дела № Т-178,179 и 188-90/94, Dillenkofer v Germany);

• степень свободы, предоставленной государству соответствующим положением (если свобода дей­ствий ограничена или отсутствует вообще, сам факт нарушения нормативного акта может служить до­статочным основанием для признания нарушения "достаточно серьезным": дело № С-5/94, R v MAFF exp Hedley Lomas) (рис. 5.4).

Следует также отметить, что возможность обра­щаться с подобными исками в национальные суды, предоставленная СЕС физическим лицам, несомнен­но, будет способствовать повышению роли права ЕС.

Рис. 5.4. Право на возмещение ущерба государством (убытки Фран-ковича)