<<
>>

5.1. Доктрина прямого действия права ЕС

Создание доктрины

В ходе рассмотрения дела № 26/62, Van Gend en Loos (Van Gend) СЕС вынес сенсационное решение. Ван Генд импортировал партию химических препа­ратов из Германии в Нидерланды и, в соответствии с правом Нидерландов, должен был уплатить таможен­ную пошлину голландским органам власти. Импор­теры оспорили законность требования, заявляя, что таким образом нарушается ст. 12ДОЕС(сейчасст. 25). Нидерландский суд, в соответствии с процедурой пре­юдициального определения (ст. 234 ДОЕС, рассматри­вается в гл.

6), передал дело на рассмотрение СЕС.

При вынесении решения СЕС руководствовался целевым методом толкования, полагаясь не только на формулировку статей Договоров, но и на общий дух и цели Сообщества. В своем решении СЕС зая­вил, что "Сообщество устанавливает новый правовой порядок в сфере международного права", согласно

которому граждане, так же, как и государства-учас­тники, наделяются соответствующими правами и обязанностями, причем процедура имплементации законодательства не является обязательной. СЕС также обязал национальные суды защищать эти пра­ва. Иными словами, СЕС обеспечил прямое действие права ЕС, что можно рассматривать, как концепцию, состоящую из двух пунктов ("двузубчатый" принцип):

• право Сообщества наделяет правами и обязан­ностями не только государства, но и граждан;

• граждане могут обратиться в национальный суд для осуществления этих прав и обязанностей (рис. 5.1).

Такое решение, которое, кстати, вызвало негатив­ную реакцию ряда государств-членов, включая Ни­дерланды и Бельгию, свидетельствует о том, что Суд руководствовался необходимостью способствовать процессу интеграции, а также стремился обеспечить эффективность и единообразие права Сообщества.

условия прямого действия

В решении по делу Ван Генда СЕС пояснил, что не все статьи Договора являются нормами прямого действия, так как для этого соответствующее поло­жение должно прежде всего отвечать определенным критериям (далее, для удобства, мы будем называть эти критерии критериями Ван Генда. Хотя в некото­рых источниках можно встретить название "крите­рии Рейнера", т. к. менно в деле Рейнера был впер­вые приведен их полный перечень). Критерии Ван

Рис. 5.1. Принцип прямого действия

Генда предусматривают, что правовое положение может считаться нормой прямого действия если оно отвечает следующим требованиям.

Точность и ясность

Осуществление норм права в судебном порядке предполагает четкое осознание всеми участниками процесса своих прав и обязанностей. Поэтому СЕС заявил: для того, чтобы стать нормой прямого дей­ствия, положение должно быть "достаточно ясным и точным". Это не означает, что таким требованиям должно отвечать все положение полностью: в част­ности, по делу № 43/75, Defrenne и Sabena, Суд разъяснил, что хотя только часть ст. 119 ДОЕС (сей­час ст. 141) отвечает этим критериям, положение все же имеет прямое действие.

Безусловность

Положение не считается безусловным, если во­прос реализации предусмотренных им прав каким-то образом зависит от решения независимого органа, если только это решение не подлежит судебному кон­тролю (например, дело № 41/74, Van Duyn).

Не требуется последующей имплементации со стороны Сообщества либо национальных органов

Подход к применению указанного критерия, про­демонстрированный СЕС в ходе рассмотрения дела № 2/74, Reyners v Belgian, оказался довольно свобод­ным.

Исходя из смысла положений Договора, мож­но было бы предположить, что для реального обеспе­чения прав граждан, предусмотренных ст. 52 ДОЕС (сейчас ст. 43), Сообщество должно принять вторич­ное законодательство. Тем не менее Суд заявил, что положение является нормой прямого действия, так как в противном случае граждане будут лишены воз­можности пользоваться правами, предусмотренны­ми законодательством Сообщества.

Прямое действие норм, содержащихся в различных источниках права Сообщества

Доктрина прямого действия вырабатывалась и развивалась на протяжении многих лет, и одним из

наиболее существенных пунктов этой теории счита­ется вопрос об источниках права, содержащих нор­мы прямого действия.

Прямое действие и статьи Договора

Как уже упоминалось, вопрос о том, применяет­ся ли принцип прямого действия по отношению к статьям Договора, обсуждался в связи с делом Van Gend en Loos, когда ст. 12 ДОЕС (сейчас ст. 25) была признана нормой прямого действия. Сегодня приня­то считать, что статьи Договора могут иметь прямое действие при условии, что они отвечают критериям Ван Ген да.

Кроме того. Суд определил, что ответчиками по судебным делам, связанным с вопросами осуществ­ления прав и обязанностей, предусмотренных Дого­вором, могут выступать, как государства (прямое вертикальное действие), так и физические лица (пря­мое горизонтальное действие: см. дело № 43/75, Defrenne и Sabena).

Прямое действие и регламенты

На основании текста ст. 249 ДОЕС можно сделать вывод о том, что нормы регламентов имеют прямое действие: "регламенты являются обязательными во всей полноте и имеют прямое применение на тер­ритории всех государств-членов". Однако необходи­мо отметить, что принцип прямого применения не следует путать с принципом прямого действия, хотя

СЕС иногда толковал эти понятия как взаимозаме­няемые. Введение в действие нормы прямого приме­нения не требует имплементации или каких-либо других процедур. Хотя уже и было признано, что положения всех регламентов являются нормами пря­мого применения. Суд (в решении по делу № 9/70, Franz Grad) указал, что регламенты имеют прямое действие, только если они отвечают ВСЕМ крите­риям Ван Генда. Так же, как и статьи Договора, нор­мы регламентов могут действовать как по вертика­ли, так и по горизонтали.

Прямое действие и решения

Так же, как и регламенты, решения содержат нормы прямого применения, хотя ст. 249 ДОЕС пре­дусматривает, что такие акты имеют обязательную юридическую силу только для тех, кому они адре­сованы (будь то государства-члены, физические или юридические лица). СЕС разъяснил, что решения, отвечающие критериям Ван Генда, имеют прямое действие, но только по отношению к адресатам (дело JM0 9/70, Franz Grad).

Прямое действие международных соглашений

Данная тема является чрезвычайно сложной и противоречивой, обсуждение ее в рамках этой кни­ги не предусмотрено. Достаточно сказать, что, руко­водствуясь стремлением обеспечить соблюдение го­сударствами-членами обязательств, предусмотрен­ных соглашениями, заключенными с государствами,

не являющимися членами Сообщества, СЕС постано­вил, что при определенных обстоятельствах такие соглашения могут иметь прямое действие (дело № 104/81, Kupferberg).

Прямое действие и директивы

В данной сфере и по сей день остается множество спорных моментов.

В соответствии со ст. 249 ДОЕС "директива име­ет обязательную юридическую силу для каждого го­сударства-члена, которому она адресована, но в то же время национальным органам власти предостав­ляется право выбора форм и методов ее осуществ­ления".

Положения директив не являются нормами прямого применения, т. к. процедура имплемента-ции предполагает включение соответствующего акта в систему национального права. Следователь­но, физические лица могут пользоваться правами, предусмотренными директивами, только с момен­та включения подобных актов в систему нацио­нального права, хотя в то же время нормы, уста­навливающие обязанности государств-членов, всту­пают в силу сразу.

Несмотря на то, что формулировка ст. 249 исклю­чает прямое действие директив, СЕС вынес решение о том, что даже если директива не была соответ­ствующим образом имплементирована в систему национального права, она все же может иметь пря­мое действие (Franz Grad и Van Duyn).

Суд еще раз подчеркнул: положения директивы считаются нормами прямого действия, если отвеча­ют критериям Ван Генда. Два первых требования не представляют особых проблем, в то время как выпол­нение третьего кажется нереальным. Тем не менее СЕС указал, что в случае, если срок, установленный для имплементации соответствующего акта истек, можно считать, что последний критерий был также удовлетворен (дело № 148/78, Pubblico Ministero v Ratti).

Суд объяснил свою позицию тем, что такой под­ход, во-первых, повышает эффективность директив, а во-вторых, исключает негативные последствия в случае, если государство-член, по каким-либо при­чинам не имплементировало директиву в систему национального права. Естественно, критики не мог­ли оставить без внимания подобную позицию — по их мнению, прямое применение указанных актов стирает все существующие различия между регла­ментами и директивами.

В ответ на критические замечания СЕС объяснил:

директивы отличаются тем, что их нормы применя­ются только по вертикали (т. е. по отношению к го­сударству), а не по горизонтали (т. е. по отношению к лицам) (дело № 152/84, Marshall v Southampton and South West Hampshire AHA (Marshall (№ 1)).

Согласно материалам дела Marshall, мисс Мар­шалл отстаивала свои права, предусмотренные Ди­рективой "О равенстве" (Директива Совета № 76/207 ЕЭС), которые были нарушены работодателем. Она

предъявила иск в соответствующий национальный суд — суд по трудовым спорам (СТС). В соответствии с процедурой преюдициального определения (ст. 234 ДОЕС) СТС обратился в СЕС за разъяснением о воз­можности применения директивы. Суд подтвердил такую возможность, поскольку истица ссылалась на положение вышеупомянутого документа, применя­емого по отношению к государству, которое факти­чески считалось ее работодателем. Иначе говоря, в данном случае подразумевалось прямое вертикаль­ное действие директивы.

Соответственно, такой подход является дискри­минационным по отношению к лицам, которые об­ращаются с исками против государства по сравнению с теми, кто отстаивает права, нарушенные другими лицами. В качестве иллюстрации можно привести решение по делу .№ 151/84, Roberts v Т ate & Lyie Industries (дело Т ate & Lyie), суть которого аналогич­на обстоятельствам дела Маршалл (№ 1). Мисс Ро­берте также добивалась восстановления нарушенных прав, предусмотренных Директивой "О равенстве", но в данном случае в качестве работодателя высту­пала корпорация, а не государство, соответственно, требования истицы были оставлены без удовлетво­рения. В целях предотвращения подобной дискрими­нации СЕС расширил смысл понятия "государство" (этот вопрос будет рассмотрен ниже).

Рис. 5.2. Принцип прямого действия и законодательство Сообщества

Повышение эффективности права Сообщества

1. Какие органы считаются частью государственного аппарата?

Пытаясь решить вышеизложенную проблему, СЕС засвидетельствовал свое намерение расширить, насколько это возможно, смысл понятия "государ­ство". Как уже указывалось, СЕС признал региональ­ное управление здравоохранения частью государ­ственного аппарата. Согласно материалам дела № 103/88, Fratelli Constamo, местная и региональ­ная администрации также были включены в этот перечень, а в деле № 222/84, Johnston v Chief Consta­ble of the RUC, начальник полиции был признан "во­площением государственной власти".

В ходе рассмотрения дела № С-188/89, Foster и British Gas, СЕС подтвердил право ссылаться на по­ложения директив при предъявлении иска против государственных органов и учреждений, если:

• на них возложена ответственность за осуществ­ление государственных функций, при условии,

• что такая деятельность направляется либо кон­тролируется государством,

• а также если указанным органам предоставля­ются особые полномочия, не предусмотренные нор­мами, регулирующие отношения между лицами.

Нельзя утверждать, что в этом решении содер­жится всеобъемлющее толкование понятия "государ­ство", тем не менее стало вполне очевидно, что здесь следует учитывать не только функцию контроля.

Такой вывод нашел подтверждение и в решении, вынесенном Апелляционным судом по делу Doughty и Rolls Royce (1992 г.). Хотя на тот момент собствен­ником "Rolls Royce" являлось государство, компания не попала под определение части государственного аппарата, т. к. не осуществляла государственных функций и не имела каких-либо "особых полномо­чий", упоминавшихся в деле Фостера.

2. Косвенное действие

Отказ Суда признать возможность прямого гори­зонтального действия норм, содержащихся в дирек­тивах, несомненно, уменьшает их эффективность. Стремясь исправить положение. Суд разработал прин­цип, получивший название принципа косвенного дей­ствия, или "принципа обязательного толкования".

Основной принцип

В решении по делу № 14/83, Von Colson, CEC на­помнил государствам-членам о предусмотренной ст. 10 ДОЕС (сейчас ст. 5) необходимости "обеспече­ния исполнения обязательств... вытекающих из дей­ствий, предпринимаемых органами Сообщества". Кроме того, Суд разъяснил, что соответствующие

обязательства возлагаются на все органы власти го­сударств-членов "включая суды, при условии, что вопрос относится к сфере их компетенции". Следо­вательно, национальные суды должны толковать и применять внутреннее право в соответствии со смыс­лом и целями директив.

Такое решение вызвало многочисленные дискус­сии в научных кругах, так как, по сути, оно означа­ет, что судам предоставляется право играть еще одну роль — законодательную. Указанный принцип кри­тиковался также за то, что он позволяет использо­вать прямое действие директив через "черный ход", не учитывая ограничительные критерии Ван Генда.

Тем не менее, этот принцип сыграл определенную положительную роль, а именно: повысил эффектив­ность директив, которые не были имплементирова-ны вообще либо имплементированы ненадлежащим образом, а также создал дополнительные механиз­мы, гарантирующие надлежащее исполнение госу­дарствами-членами своих обязательств.

Разработка доктрины косвенного действия

Решение по делу Von Colson вызвало ряд вопро­сов, связанных с определением сферы применения принципа "косвенного действия".

В решении по делу № 80/86, Kolpinghuis Nijme-gen, Суд прояснил ситуацию, заявив о невозможно­сти толкования национального законодательства в свете директив, если это противоречит одному из ос-

новных принципов Сообщества, например, принци­пу о недопустимости обратного действия норм права или принципу законных ожиданий (основные прин­ципы рассматривались в гл. 4). Таким образом, стало очевидно, что сфера применения теории косвенного действия ограничена определенными рамками и в процессе толкования норм внутреннего законодатель­ства национальным судам следует руководствовать­ся директивами Сообщества только в том объеме, в котором это представляется возможным. СЕС, в общем, заявил о своем намерении предоставить нацио­нальным судам свободу действий в таких вопросах.

В решении по делу .№ С-106/89, Marleasing, СЕС еще раз подчеркнул, что внутреннее законодатель­ство, истолкованное национальным судом в соответ­ствии с неимплементированными — или имплемен-тированными ненадлежащим образом — директива­ми, может применяться не только при рассмотрении исков, возбуждаемых частными лицами против госу­дарства, но также и против других лиц, даже если со­ответствующее национальное законодательство вступило в действие до принятия директивы и не подразумевало необходимости ее имплементации. Благодаря этому директивы, не включенные в систе­му национального права, могут применяться по отно­шению к физическим лицам и, таким образом, де-фак­то обеспечивается "прямое горизонтальное действие".

Однако решение по делу Marleasing получило дальнейшее развитие при рассмотрении дела № С-456 / 98, Centrosteel: СЕС постановил, что при отсут­ствии надлежащим образом имплементированного

законодательства директивы сами по себе не могут возлагать обязательства на граждан; особенно это касается норм, предусматривающих уголовную ответственность; в то же время директивы могут порождать гражданско-правовую ответственность, а также обязательства, не предусмотренные други­ми источниками.

Рис. 5.3. Принцип косвенного действия директивы

3. "Принцип треугольника" или "побоч­ное" прямое действие

Несмотря на то, что в решении по делу Marshall (№ 1) отрицается прямое горизонтальное действие директив, ряд судебных решений (например, по делу № С-194/94, CIA Security International) предусма­тривает ограниченное горизонтальное действие при условии, что подобные акты. прямо не возлагают на граждан каких-либо правовых обязательств. В слу­чае, если частное лицо, защищая свои права, нару­шенные другим лицом, ссылается на нормы дирек­тивы, таким образом указывая на неправомерность национального законодательства, и при этом могут быть затронуты интересы третьей стороны, то такое дело будет принято к рассмотрению СЕС, несмотря на то, что, по сути, здесь имеет место прямое гори­зонтальное действие. В этом случае СЕС в очередной раз сослался на необходимость повышения эффек­тивности директив.

Тем не менее следует подчеркнуть, что на сегод­няшний день прецедентное право, регулирующее от­ношения в этой сфере, является чрезвычайно запутан­ным и противоречивым, следовательно, не существу­ет и четких рамок применения этого принципа.

4. Ответственность государства за нанесен­ный ущерб (убытки франковича)

Несмотря на возможность защиты прав в соот­ветствии с принципом косвенного действия, огра­ниченная сфера применения принципа прямого дей­ствия директив может создавать определенные пре­пятствия в процессе осуществления прав, преду­смотренных директивами (например, соответству­ющего национального законодательства может про­сто не существовать либо его толкование является невозможным).

В ходе рассмотрения дел № С-6 и 9/90, Francovich and Bonifaci v Italy (Francovich), CEC, стремясь по­высить эффективность действия директив, постано­вил, что в случае, если директива не была надлежа­щим образом включена в систему национального права, лицо все же может требовать от государства возмещения нанесенного ущерба.

Однако право на получение компенсации возни­кает только при определенных условиях, а именно:

• нарушенное право было предусмотрено дирек­тивой;

• смысл права является однозначным;

• наличие причинно-следственной связи между действиями государства и нанесенным ущербом.

Судебное решение по делу Francovich подтвер­ждает необходимость исполнения обязательств, воз­ложенных на государства ст. 10 ДОЕС, а также со-

здает дополнительные гарантии защиты прав граж­дан, предусмотренных законодательством ЕС.

Значение подобного решения для права Сообще­ства очевидно, и поэтому смысл указанного принци­па был уточнен и расширен в последующих решени­ях СЕС, в частности по делам № С-46 и С-48/93, Bras­serie du Pecheur SA v Germany; R v Secretary of State for Transport exp Factortame Ltd and Others (Pecheur and Factortame).

Ущерб, нанесенный государством

Решение по делу Francovich связано с неисполне­нием государством-членом обязательств, предусмо­тренных директивами, а в решении по делу Pecheur and Factortame СЕС постановил, что право на возме­щение ущерба возникает также и в случае наруше­ния государством-членом других правовых актов Сообщества. Однако Суд еще раз подчеркнул необ­ходимость соблюдения определенных критериев, а именно:

• нарушенная законодательная норма должна пре­дусматривать определенные права физических лиц;

• нарушение должно быть достаточно серьезным;

• необходимо наличие прямой причинно-след­ственной связи между нарушением и причинением ущерба.

Суд также указал, что данный принцип может быть применен к любому государственному органу,

ответственному за нарушение либо ненадлежащее исполнение норм права, будь то орган законодатель­ной, исполнительной или судебной власти.

Судебное толкование понятия "достаточно серьезное нарушение"

Согласно разъяснению СЕС, для того, чтобы ус­тановить, является ли нарушение "достаточно серь­езным", следует принимать во внимание ряд факто­ров, в частности:

• степень ясности и четкости нарушенной пра­вовой нормы (если положение сформулировано не­четко, то нарушение не будет считаться достаточно серьезным: дело № С-392/93, R v HM Treasury exp British Telecom);

• "умышленность" и "преднамеренность" наруше­ния, а также факт причинения вреда (умышленная вина не является существенным обстоятельством: дела № Т-178,179 и 188-90/94, Dillenkofer v Germany);

• степень свободы, предоставленной государству соответствующим положением (если свобода дей­ствий ограничена или отсутствует вообще, сам факт нарушения нормативного акта может служить до­статочным основанием для признания нарушения "достаточно серьезным": дело № С-5/94, R v MAFF exp Hedley Lomas) (рис. 5.4).

Следует также отметить, что возможность обра­щаться с подобными исками в национальные суды, предоставленная СЕС физическим лицам, несомнен­но, будет способствовать повышению роли права ЕС.

Рис. 5.4. Право на возмещение ущерба государством (убытки Фран-ковича)

<< | >>
Источник: Дэйвис К.. Право Европейского Союза: Пер. со 2-го англ. изд. — К.: Знания,2005. — 406 с.. 2005

Еще по теме 5.1. Доктрина прямого действия права ЕС:

  1. § 3. Органы, обеспечивающие реализацию человеком к гражданином кшституционнопз права на социальное обеспечение
  2. §3. Соотношение российского законодательства в области защиты прав человека с основными международными стандартами..
  3. §1. Право на индивидуальное обращение в межгосударственные органы.
  4. § 3.2. Проблема использования судебных механизмов защиты права на охрану здоровья
  5. § 2. Концепции о правосубъектности транснациональных корпораций в теории международного права
  6. Права человека н развитие международного права[18]
  7. § 2. Общая характеристика и классификация правовых принципов экологической политики.
  8. § 3. Источники права ЕС
  9. ОГЛАВЛЕНИЕ
  10. Теория прямого действия и доктрина верховенства
  11. 5.1. Доктрина прямого действия права ЕС
  12. 6.3. Иски против государств-членов
  13. ДОКТРИНА ПРЯМОЇ ДІЇ
  14. § 2. Механизм принятия решений в системе институтов Европейского Союза.
  15. 1. Роль и место Суда ЕС в системе органов ЕС
  16. 1. Роль Суда ЕС в развитии процесса интеграции европейских государств
  17. Заключение
  18. ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ СТРАТЕГИИ В ОСНОВНЫХ СФЕРАХ ДЕЙСТВИЯ ПРАВА
  19. Роль доктрины в системе форм современного права