2.4.0собенности правового положения Банка России как органа надзора
Одной из особенностей надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций является особенность, детерминированная рамками функционирования самой банковской системы. Как и любая другая система, банковская W система, будучи системой саморегулирующейся, вместе с тем, оказывается ре
гулируемой (причем преимущественно) элементом самой системы, который одновременно является органом государственной власти.
Вопрос о роли Банка России в процессе регулирования деятельности кредитных организаций и осуществления надзора за их деятельностью стал предметом дискуссии, которая ведется уже несколько лет между А.В.Молчановым и Г.А.Тосуняном.
Ссылаясь на работу Г.А.Тосуняна «Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы», А.В.Молчанов критись чески оценивает подход Г.А.Тосуняна к употреблению понятий саморегулиро
вание и самоуправление как «фактически синонимических»[194]. А.В.Молчанов рассматривает самоуправление в качестве одного из элементов саморегулирования банковской системы, которое представляет собой «вид управленческой
деятельности», осуществляемой «не специально созданным внешним по отношению к управляемой системе органом, а элементами этой системы. Применительно к нашему случаю (то есть применительно к банковской системе - пояснение наше) это будет означать управляющие воздействия на функционирование и развитие банковской системы, совместно (через коллективно организо- • ванные формы) оказываемые ее структурными элементами - коммерческими
банками, кредитными учреждениями, вспомогательными организациями. В данном плане центральный банк страны, очевидно, должен быть выведен за рамки банковской системы как субъекта самоуправления, поскольку он как управленческое звено представляет государство, т.е. орган внешний»1. «Самоуправление, - по словам А.В.Молчанова, - противостоит управлению системой из единого центра»[195] [196]. В свою очередь, Г.А.Тосунян, не соглашаясь с подобным высказыванием, приводит в обоснование довод о том, что «А.В.Молчанов не учитывает спе- щ цифику правового статуса Банка России, особенно его задач и функций. Как показывает сопоставительный анализ полномочий по управлению банковской системой, представленных Банку России и Правительству Российской Федерации, Центробанк страны выступает в двух ипостасях: как федеральный государственный орган специальной компетенции и как центр самоуправления банковской системы РФ»[197]. Г.А.Тосунян подчеркивает, что «Банк России только при осуществлении функций денежной эмиссии и действий по защите и обеспечению устойчивости рубля выступает как федеральный орган государственного управления. Во всех других случаях, например, при осуществлении банковского регулирования и надзора, подзаконного нормотворчества и т.п. Банк России может рассматри- ваться в качестве центра управления банковской системы как системы самоуправляющейся»1 . Г.А.Тосунян также приходит к выводу о том, что «Центробанк не может по всем вопросам управления банковской системой выступать как федеральный государственный орган с присущим ему управленческим статусом»2. Аналогичную точку зрения по данному вопросу имеет и А.Г.Братко, который, исследуя вопрос о правонарушениях, совершаемых в банковской сфере пишет: «Нарушение банковского права не является правонарушением, посягающим на правопорядок, установленный государственной властью. Это нарушение является нарушением тех норм, которые действуют в самой банковской системе, то есть нарушением корпоративных норм, установленных денежной властью»3. В другом месте своей работы А.Г.Братко также утверждает, что Банк России не является органом государственной власти, а осуществляемый им надзор не является государственным надзором4. Излагая свое видение данной проблемы, прежде всего, считаем необходимым пояснить, почему мы не согласны с мнением Г.А.Тосуняна, согласно которому, «Центробанк не может по всем вопросам управления банковской системой выступать как федеральный государственный орган с присущим ему управленческим статусом». Возложенные на Банк России Законом о Банке России задачи - защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов - на наш взгляд, одинаково важны как для государства в целом, так и для банковской системы, в частности. Все перечисленные задачи находятся в тес- ' Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Указ. раб. С. 263. 2 Там же. 3 Братко А.Г. Указ, раб С. 64. 4 Братко А.Г. Указ. раб. С. 172. 5 Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Указ. раб. С. 264. ном переплетении друг с другом и, даже, взаимопроникающи. Например, защита и обеспечение устойчивости рубля, цель, определенная не только Законом о Банке России, но и Конституцией Российской Федерации (ст.75), имеет решающее значение не только для экономической безопасности государства, но и, вообще, для государственной безопасности в целом. Вместе с тем, она является гарантом обеспечения нормального функционирования (а значит, развития и управления) банковской системы. В свою очередь, самодостаточная банковская система - это залог процветания не только составляющих ее подсистем, но и всего государства. Закрепленные за Банком России функции, в том числе, монопольное осуществление эмиссии денег, осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и др., посредством которых он должен достигать обозначенные цели, в тексте закона (ст. 4 Закона о Банке Росси) по указанным целям не подразделяются, это позволяет сделать вывод об их равноправности и равнозначности. Предпочтительность одних перед другими, на наш взгляд, может иметь место лишь как фактор целесообразности применительно к отдельным ситуациям с учетом всей совокупности объективных и субъективных факторов, имеющих место в тот или иной фиксированный момент времени. В.В.Ткаченко определяет значение банковской инспекции в банковской системе Российской Федерации следующим образом: «... банковская инспекция создавалась первоначально как часть системы банковского надзора, однако в настоящее время ее функции в реальной практике инспектирования значительно расширились. Сегодня она является также инструментом контроля за выполнением денежно-кредитной политики и ряда других важнейших направлений деятельности»1. В то же время, следует согласиться с мнением Г.А.Тосуняна о том, что • самоуправление банковской системой, осуществляемое специализированными органами (в качестве примера, в частности, он приводит деятельность Федерального ведомства надзора за кредитным делом в Германии, Комитетов по банковской регламентации и кредитным учреждениям, а также Банковской комиссии во Франции) способно отвечать требованиям о самоуправляемое™ лишь в случае провозглашения законом их независимости в пределах своей 2 компетенции от исполнительных и распорядительных органов власти . Провозглашенный в части 2 статьи 55 Закона о Банке России принцип независимости Банка России в пределах полномочий, предоставленных ему 4 Конституцией Российской Федерации и федеральными законами от федераль ных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, позволяет рассматривать Банк России как орган, обеспечивающий банковской системе возможность саморегулироваться (самоу правляться). Предлагаемое А.В.Молчановым «выведение Банка России за рамки банковской системы как субъекта самоуправления, поскольку он как управленческое звено представляет государство, т.е. орган внешний», означало бы разрушение системы как таковой. В подтверждение сказанного, следует согласиться с мнением ученых, согласно которому начало государственного регулирования банковской сферы * характеризуется как завершение «допотопного» этапа развития банковского де- [198] [199] ла, «формальным свидетельством» чего «можно считать момент возникновения в соответствующей стране центрального банка»1. Банк России, находясь на верхнем уровне банковской системы, выполняет функции по государственному регулированию (управлению) банковской системы не только как орган, отдающий властные распоряжения, но и как банк. • То есть выступает, выражаясь словами Г.А.Тосуняна, « в двух ипостасях». В связи с этим нам следует воспринимать его статус как компилляцию двух указанных элементов. Искусственное их разъединение означало бы расположение в разных плоскостях целей, для достижения которых Банк России создан. Однако, мы уже отмечали, что они не только взаимозависимы, но и взаимопрони- кающи. Таким образом, исходя из того, что Банк России со множеством его задач и функций представляет собой единое целое, как элемент банковской системы он тоже является единым целым, поскольку невозможно одновременно быть и элементом системы, и внешним по отношению к ней органом. 41 В системе Банка России сформированы и действуют следующие подраз деления, осуществляющие надзор за деятельностью кредитных организаций: Департамент пруденциального банковского надзора, Департамент инспектирования кредитных организаций, Департамент по организации банковского сани- рования (Департамент лицензирования деятельности кредитных организаций и аудиторских фирм мы не называем ввиду того, что в работе исследуются лишь ' См.: Банковская система России. Настольная книга банкира. 2 В соответствии с замечанием А.Ю.Симановского, «в России, также как и в отдельных других развивающихся странах с формирующейся банковской системой, банковский надзор включает третий компонент (кроме лицензирования и надзора за текущей деятельностью - пояснение наше) - санирование и контроль за процедурами ликвидации кредитных организаций, лишенных лицензии. (См.: Симановский А.Ю. Указ. раб. С.14.). В частности, в практике Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Тамбовской области проверкой, проведенной в отношении банка («Тамбовавтотрансбанка»), у которого была отозвана лицензия на совершение банковских операций, выявлен факт совершения указанным банком банковских операций по счетам клиентов (осуществление расчетов и кассового обслуживания). По иску Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Тамбовской области арбитражный суд Тамбовской области взыскал с правонарушителя доход в федеральный бюджет в сумме, полученной в результате осуществления банковских операций без лицензии (архив Арбитражного суда Тамбовской области. Дело № А 64 - 510/98-10). вопросы надзора за деятельностью кредитных организаций, но не за их созданием). Исторические сведения об осуществлении в России надзора со стороны государства за деятельностью кредитных организаций свидетельствуют о том, что их деятельность никогда не подвергалась надзору со стороны центрального банка. Однако, данный факт не говорит в пользу отсутствия преемственности по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций. Как нам представляется, подлинно двухуровневая банковская система в нашем государстве формируется впервые, что не исключает отнесения соответствующих надзорных полномочий к компетенции Банка России. Изучение нормативных правовых актов, регулирующих порядок создания, деятельности и ликвидации кредитных институтов в дореволюционной России позволило нам убедиться в том, что деятельность всех кредитных институтов, в том числе, и самого Госу- дарственного банка, находилась в ведении Министра финансов. Согласно Уставі ву Кредитного «кредитные установления суть: государственные, общественные и частные»[200] состояли в ведомстве Министерства финансов, а государственные - также под наблюдением Совета государственных кредитных установлений (СГКУ). СГКУ состоял из Председателя, Министра финансов, Государственного контролера, шести членов по выборам от дворянства и шести членов по выборам от купечества. В его компетенцию входила проверка представляемых ему ежегодных отчетов от государственных кредитных установлений, а также он строго наблюдал, «чтобы уставы их, учреждения и правила неослабно были исполняемы, и чтобы исправления, дополнения и отмены в оных, когда они представляются нужными, не иначе были производимы, как к вящшему ограждению обществ кредита и установленным для сего порядком». Что касается деятельности городских общественных банков, то их правления должны были ежегодно представлять отчет о действиях банка за истекший год. Отчет вносился через Городскую Управу в Городскую Думу. Протокол Городской Думы о проверке отчета сообщался Правлению Банка, Министрам финансов и внутренних дел. «Если постановлением Городской Думы по каким либо особым обстоятельствам будет признано нужным обратиться к содействию правительственной ревизии ...,то Министр финансов по представлению о том Губернатора ... может по согласованию с Министром внутренних дел назначить ревизию Банка через одного или нескольких сведущих в банковском деле лиц». Уставы частных кредитных установлений утверждались Министром финансов, но их дальнейшая деятельность не подвергалась обязательному контролю со стороны Министра финансов. Так, например, правительственные ревизии акционерных коммерческих банков назначались по решению общего собрания банков, результаты которых доводились до Министра финансов. Лица, желающие открыть банкирское заведение или меняльную лавку, обязаны были заявить о том Губернатору или Градоначальнику с пояснением о том, какие они намерены осуществлять банковские операции. Данное заявление направлялось в Министерство финансов, которое разрешало либо не разрешало их создание и деятельность. Текст Устава Государственного банка, представленный в Уставе Кредитном отдельным разделом (4), а также текст Устава Государственного банка 1894 г.1 не содержали сведения о каких-либо его контрольных (надзорных) полномочиях в отношении кредитных институтов. Собственно, функции царского Государственного банка вряд ли можно оценивать как функции, выполняемые элементом банковской системы, находящемся на верхнем уровне. В основном, его деятельность заключалась в осуществлении коммерческий опера- ций в банковской сфере (в частности, содействие посредством краткосрочного кредита отечественной торговле, промышленности, сельскому хозяйству). Также на него были возложены функции по облегчению денежных оборотов и упрочению денежной и кредитной системы. В 1922г. надзор за деятельностью кредитных организаций был возложен • на Народный Комиссариат Финансов, который его осуществлял путем: 1 регистрации всех кредитных учреждений; 2) контроля периодических отчетов и балансов; 3) производетва фактических обследований и ревизий, назначаемых НКФ; 4) назначения в случае надобности члена НКФ в состав правления для «ближайшего наблюдения за деятельностью учреждения». Закрытие кредитных учреждений осуществлялось СТО по представлению НКФ1. £ Как видим, первоначально функции надзора за деятельностью кредит ных организаций осуществлялись не главным банком, а финансовым органом. В 1927г. положение частично изменилось, так как Государственному банку Союза CCP было предоставлено право участвовать в лице своих представителей в советах и ревизионных органах кредитных учреждений с участием государственного капитала, контролировать использование банками открываемых им Государственным банком Союза CCP кредитов, получения от всех кредитных учреждений балансовых данных, сведений. Возложив на Государственный банк функции по непосредственному руководству всей кредитной системой, общее руководство деятельности кредитных учреждений государство сохранило за НКФ[201] [202]. В то же время, Центральный сельскохозяйственный банк Союза CCP ежемесячные балансы и годовые отчеты предоставлял в НКФ Союза CCP1. Осуществляемая Банком России функция по надзору за деятельностью кредитных организаций, как известно, является объектом пристального внимания со стороны ученых, депутатов Государственной Думы, других политиков, профессионалов банковской сферы и многих других. Все их споры, мнения, советы сводятся к тому, что необходимо коренным образом изменить некоторые принципиальные положения законодательства, ныне конституирующие статус Банка России. Из числа высказываемых точек зрения представляется возможным выделить следующие две: во-первых, о необходимости выведения из сферы его компетенции функции по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций, во-вторых, о необходимости изменения порядка финансирования главного банка страны. Один из разработчиков идеи создания полисубъектного верхнего уровня банковской системы, на котором могли бы появиться такие органы как Главное управление по делам банков при Министерстве финансов Российской Федерации , Федеральная служба России по надзору за банковской деятельностью и Федеральный Фонд страхования вкладов является Г.А.Тосунян[203] [204] [205]. Нам не совсем понятным представляется такое предложение Г.А.Тосуняна, в соответствии с которым Федеральная служба России по надзору за банковской деятельностью будет осуществлять не только постоянный надзор за соблюдением банками, кредитными учреждениями и аудиторскими организациями, занимающимися аудитом банков и кредитных учреждений, банковского законодательства и предписаний Главного управления по делам банков, Банка России, а также экономических нормативов и принимать по его результатам меры воздействия, но и практически реализовывать санкции одновременно с текущим контролем и оперативным надзором со стороны Банка России1. Предлагая таким образом создать реальный механизм внутрисистемного взаимного контроля - своеобразной системы «сдержек» и «противовесов» , указанный автор апеллирует к опыту построения банковских систем Германии, & Франции и США. В частности, исследуя французское законодательство он опи сывает структуру верхнего уровня банковской системы данного государства и называет следующие его составные элементы: Комитет по банковской регламентации, Комитет по кредитным учреждениям, Банковская комиссия, Банк Франции[206] [207] [208] [209]. При этом мы видим, что работой Комитета по банковской регламентации руководит его Президент, пост которого ex officio занимает министр экономики и финансов, а Вице-президента - Управляющий Банка Франции, членами комитета являются Президент Банковской комиссии и некоторые другие. Комитет по кредитным учреждениям возглавляет Президент, которым ex offi- ф cio является Управляющий Банка Франции. В Комитет также входят: Прези дент Банковской комиссии, Директор Казны и некоторые другие. Президентом Банковской комиссии также является Управляющий Банка Франции, а в ее состав входят директор Казны и некоторые другие. Предлагая реорганизовать верхний уровень банковской системы России, Г.А.Тосунян и А.Ю.Викулин следуют указанному опыту Франции и видят в полисубъектной системе органов управления банковской системой несколько самостоятельных, не зависимых друг от друга по организационно-правовому составу и положению органов, взаимодействие которых должно быть обеспечено «взаимным присутствием их руководителей (заместителей) на заседаниях 4 высших органов друг друга ... с правом голоса» . Называя «монопольное выполнение Банком России основных функций по управлению банковской системой страны» одной из причин банковского кризиса 1998 года, при том «глубинной причиной», названные авторы высказывают мнение о том, что имеется объективная необходимость внесения радикальных структурно-функциональных изменений в деятельность верхнего уровня банковской системы России путем учреждения на нем нескольких самостоятельных органов, не зависимых друг от друга по своему организационноправовому статусу и положению неразрывно связанных между собой путем взаимного симметричного присутствия их руководителей (заместителей) на заседаниях высших органов друг друга (например, на заседаниях Совета директоров Банка России) с правом голоса1. Н.Кулакова и Е.Киселева, корреспонденты журнала «Коммерсантъ ДЕНЬГИ» приводят мнения ведущих экономистов и банкиров (служащих Банка России) А.Хандруева, А.Турбанова, С.Глазьева, которые сходятся во одном - банковский надзор нужно вывести из структуры Банка России. Так, А.Хандруев предлагает банковскую инспекцию подчинить президенту , А.Турбанов, высказываясь за создание специального надзорного органа, деятельность которого должна быть взаимосвязанной с органом, осуществляющим денежно- кредитную политику, то есть с Банком России, тем не менее считает «убийственным» делать это в условиях системного банковского кризиса[210] [211] [212]. В свою очередь, С.Глазьев, выступающий за утверждение сметы Банка России парламентом, а также за перечисление всей его прибыли в бюджет, также считает, что надзор за банками должен быть отдан созданному при правительстве специальному комитету[213]. Проведенный журналом Коммерсантъ ДЕНЬГИ и информагентством «РосБизнесКонсалтинг» Intemet-onpoc на тему: «На сколько независим должен быть ЦБ?», участие в котором приняли 1396 человек большинство из которых занимаются финансами профессионально дал следующие результаты: -за осуществление банковского надзора Банком России и за утверждение его сметы доходов и расходов Думой - 37 %; -за создание специальной организации по надзору за банками, подкон- ^ трольной правительству, и за утверждение сметы Банка России Думой - 27 %; -за монопольное осуществление банковского надзора Банком России и за самостоятельное утверждение им самим сметы доходов и расходов - 21 %; -за передачу банковского надзора самостоятельной организации, подконтрольной правительству, и за самостоятельное утверждение Банком России сметы, а также право распоряжаться половиной прибыли - 15 %'. Как видим, за оставление банковского надзора в рамках компетенции Банка России высказались 58 % респондентов (то есть более половины). На основе «материалов НИИ ЦБ России», журнал Коммерсантъ ДЕНБ- ^ ГИ приводит опыт организации надзора за банками в развитых странах: в одних странах - Греции, Ирландии, Италии, Нидерландах, Португалии, Австралии, Новой Зеландии - банковский надзор осуществляют центральные банки; в других странах - Японии, Испании, Турции - Центральные банки совместно с министерствами финансов; в третьих - Дании, Австрии - некоторые государственные структуры (в Дании - министерство промышленности); в четвертых - специально созданные государственные структуры - Бельгии, Германии, Канаде, Норвегии, Финляндии, Швеции, Англии, Швейцарии2. Н.Кулакова, подготовившая данный обзор пишет о том, что «в Европе «хорошим тоном» считается, когда надзор за банками осуществляет все-таки о специально созданная организация» . В числе причин, обусловливающих по- добное положение дел она называет две основные причины. [214] [215] [216] Первая - переполненность финансовых рынков разнообразными инструментами, а значит, и очень высоким риском операций на них: «Например, на мировом валютном рынке сейчас ежедневно совершается операций на $1,5 триллионов (в 2,5 раза больше чем в конце 80-х годов). При этом золотовалютных резервов всех центробанков вместе взятых - $ 1,6 триллионов. В такой си- *1 туации центробанки не могут осуществлять надзор за банками, не жертвуя при этом выполнением своих основных задач - поддержанием стабильности национальной валюты и ликвидности всей банковской системы». Вторая - попадание центральных банков, осуществляющих надзор за банками, в сферу их интересов и, не исключено, непосредственно под их влияние1. Х.Й.Мюллер отмечал противоположное: «... я лично предпочитаю закрепление функций по надзору за центральным банком ... центральный банк, как правило, является тем учреждением, где можно найти людей со знанием и опытом работы... в контексте их обязанностей по проведению денежно- Л кредитной политики . Но, вероятно более важно не то, какая организация отве- з чает за осуществление надзора, а степень ее влияния и независимости...» . В Рекомендациях девятого Международного банковского конгресса (МБК-2000) Федеральному Собранию Российской Федерации предложено «исходить из нецелесообразности выведения банковского надзора из системы Банка России»[217] [218] [219] [220]. В Концепции Банковского кодекса указывается на предположительное создание в будущем отдельного надзорного органа при Банке России. Т.В.Парамонова1, А.Ю.Симановский, Л.Н.Красавина[221] [222] также в своих публикациях высказываются о необходимости сосредоточения функций по надзору за кредитными организациями в Банке России. В обоснование своих дово- • дов они ссылаются на различные обстоятельства: мнение мирового сообщества о сосредоточении функций надзора в Банке России и опыт 2/3 стран, которые имеют системы банковского надзора, где органом, полностью контролирующим эти вопросы, являются центральные банки (Т.В.Парамонова) необходимость обеспечения поддержания стабильности денежной единицы, где надзор является одним из факторов укрепления банковской системы (А.Ю.Симановский), на преждевременность перенесения английского опыта изъятия функции банковского надзора у Банка Англии во избежание разрушения российской банковской системы (Л.Н.Красавина). ф В июне 2000 года Государственная Дума, рассматривавшая поправки в Закон о Банке России, выбрала наиболее «мягкий» вариант, сохраняющий за Банком России его нынешний независимый статус[223]. Но правительство дало отрицательное заключение на проект[224]. Альтернативный проект, подготовленный депутатом Арефьевым, был более радикальным и предлагал существенные изменения статуса Банка России и его полномочий. В частности, Банк России предполагалось лишить надзорных функций, создав для их осуществления отдельную организацию. Однако, Государственная Дума данный законопроект отклонила[225]. Вместе с тем, в Конституционный суд Российской Федерации был сделан запрос губернатором Тверской области В.Платоновым об установлении определенности конституционно-правового статуса Банка России. Согласно опубликованному в периодической печати мнению В.Тарачева, вопрос о поправках в закон о Банке России по предложению ряда депутатов должен быть заморожен до рассмотрения программы государствен- • ного надзора на финансовом рынке, которое, вероятно, состоится в октябре1. Помимо вышеперечисленных причин, обусловливающих необходимость сохранения за Банком России полномочий по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций также высказываются и другие мнения. Например, проблема «длительного времени», которое потребуется для учреждения и становления нового надзорного органа, в течение которого банковская система окажется «обезглавленной» . Корни другой причины находятся в природе предполагаемого нового органа надзора, в состав которого изъявили желание войти Минфин, Минэкономики, МАП, РПФИ, МНС, так как в данном Л случае возникнет угроза расширения коррупции среди чиновников перечислен ных министерств и ведомств, если они начнут «патронировать» конкретные банки[226] [227] [228]. Развивая идею о создании системы сдержек и противовесов на верхнем уровне банковской системы А.Г.Братко предлагает выделить из сферы полномочий Банка России функцию по надзору за законностью в банковской системе, то есть «государственный надзор», оставив в компетенции Банка России «банковский надзор», то есть надзор за «соблюдением кредитными организациями финансовых нормативов и достоверности предоставляемой ими отчетно- сти»'. «Банк России не является органом государственного надзора, - пишет А.Г.Братко, - он осуществляет банковский надзор, а это не одно и то же. Банковский надзор подчинен банковскому регулированию и существует только для него»". По нашему мнению, высказанное А.Г.Братко суждение о необходимости разделения надзора за деятельностью кредитных организаций на банковский и государственный и создании Банковской комиссии3, вызывает возражение, поскольку ранее, на других страницах указанной работы, он рассматривает понятие банковского надзора иначе (о чем мы уже говорили). Вероятнее всего, здесь имеет место раздельное исследование действующего порядка ведения дел в надзоре за деятельностью кредитных организаций и исследование перспектив его осуществления как доктринальная концепция и предложение в законодательство. Подводя итог обзору различных позиций, предложенных учеными и практиками о месте банковского надзора в системе разделения властей, мы приходим к следующим выводам. Во-первых, доводы, отрицающие выведение банковского надзора из компетенции Банка России ввиду несвоевременности подобного шага, являются приходящими и не имеют принципиального значения для перспективы развития банковского законодательства. Во-вторых, доводы о накопленном Банком России богатом потенциале профессионалов в области банковского надзора, базах данных и методических разработках, вряд ли можно считать важными, поскольку весь этот колоссальный опыт мог бы стать основой фундамента будущего специального надзорного органа. В-третьих, традиции других государств не могут одновременно стать традициями для России, о чем мы подробнее говорили ранее. В-четвертых, высказанная А.Г.Братко позиция о разделении банковского и государственного надзора за деятельностью кредитных организаций, по нашему мнению не согласуется с теорией разделения властей, на которую ссылается он сам и А.Г.Тосунян, так как в данном [229] [230] [231] случае это не затронет ее базовых основ. По-прежнему Банк России будет органом банковского регулирования (в смысле нормотворчества), исполнителя своих предписаний по реализации их в жизнь и субъектом, налагающим взыскания. По нашему мнению, именно последнее обстоятельство является единственным фактором, действие которого дезорганизует в рамках функционирования банковской системы реализацию принципа разделения властей. Полномочия законодательной и исполнительной ветви власти, которые сконцентрированы в Банке России, также входят в круг компетенции ряда других органов государственной власти. Думается, будет вполне правомерной аналогия, проведенная в связи с объемом полномочий деятельности Федерального казначейства. Ставя разрешительную надпись на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств (как бы выполняя функцию правоустановителя), Федеральное казначейство контролирует исполнение бюджета и теми, кому оно санкционирует указанные расходы. Наконец, оно вправе привлекать к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в том числе за нарушения режима расходования выделенных средств (ст.ст.243,267,284 Бюджетного кодекса Российской Федерации1). В связи с этим нам представляется, что сосредоточение функций различных ветвей власти в руках одного государственного органа имеет место не только в системе Банка России, но и других органов государственного управления (регулирования). Это, наоборот, им зачастую свойственно. В науке административного права распространенным является мнение, согласно которому органы государственного управления в пределах предоставленных им полномочий разрабатывают и принимают обязательные правила поведения, контролируют их выполнение управляемыми субъектами, осуществляют привлечение к ответственности за их нарушение[232] [233]. В то же время, нам представляется, принципиально важным разграничить меры реагирования, которые могут применяться за правонарушения, в том числе, в банковской сфере, на меры пресекательного, превентивного, восстановительного и карательного характера. Оставив за Банком России все имеющиеся у него на сегодняшний день права по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций, мы предлагаем закрепить в законе положение о том, что принудительное взыскание штрафов с кредитных организаций должно входить в компетенцию органов судебной власти (арбитражного суда). И.С.Попов, поднимая вполне правомерный вопрос о том, может ли Банк России взыскать штраф в бесспорном порядке, отвечает на него так: «В банковском законодательстве не содержится норм, позволяющих Банку России взыскивать штраф в бесспорном порядке, за исключением единственного и, на наш взгляд, совершенно необоснованного случая, предусмотренного ст.38 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (банке России)». Речь идет о праве Банка России при нарушении нормативов обязательных резервов взыскать в бесспорном порядке с кредитной организации суммы недовнесенных средств, а также штраф в установленном им размере, но не более двойной ставки рефинансирования»1. Названный автор справедливо отмечает, что «данное положение в корне противоречит конституционному правопорядку, защищающему право собственности от незаконного изъятия, а именно ст.ст.35,45,46 (ч.1 и 2), а также в ст. 55 (ч.З) Конституции Российской Федерации»[234] [235]. Банковскому законодательству необходимо воспринять опыт действующего налогового законодательства (ст. 104 Налогового кодекса) и сформулировать в законе нормы 0 прерогативе суда по взысканию штрафа. В Законе о Банке России (ч.4 ст.55), как и в Концепции Банковского кодекса (§ 2 гл.4), содержится положение, согласно которому, надзорные функции могут осуществляться или непосредственно самим Банком России, или создаваемым при нем органом банковского надзора. При чем, в Концепции Банковского кодекса говорится о том, что в будущем такой орган (в частности, органа пруденциального надзора) предполагается создать (хотя о выездных проверках подобного указания не содержится). В данном случае нам не совсем ясно, в чем будут выражены принципиальные различия статуса такого органа в ♦ сравнении со статусом сегодняшних департаментов Банка России, осуществ ляющих надзор за деятельностью кредитных организаций. Об этом можно было бы судить при наличии хотя бы концептуальных разработок или проектов соответствующих нормативных правовых актов. Работая над проблемой, связанной с сохранением (изъятием) в сфере компетенции (из сферы компетенции) Банка России полномочий по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций, мы провели социологическое исследование в городах Саратове, Тамбове и Оренбурге, в числе респондентов которого выступили служащие Банка России, работники кредитных щ организаций, студенты Саратовского государственного социально- экономического университета, обучающиеся по специализации «банковское дело». Результатами исследования установлено следующее: за сохранение в сфере полномочий Банка России функции по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций высказались 73,3 % респондентов, против - 26,7 %. В ходе проведения настоящего исследования диссертант пришел к следующим выводам: !.Необходимость осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций обусловлена самой их природой, то есть совокупностью характеризующих признаков. Закрепленные в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», норме-дефиниции, раскрывающей суть понятия «кредитная организация», они определяют ее следующим образом: 1) кредитная организация - коммерческое юридическое лицо; 2) деятельность кредитной организации подлежит обязательному лицензированию Банком России; 3) кредитная организация вправе осуществлять банковские операции; 4) кредитная организация образуется на основе любой формы собственности; 5) организационно-правовая форма кредитной организации - хозяйственное общество. Создавая кредитную организацию и выбирая в качестве способа ведения предпринимательской деятельности банковскую деятельность, учредители кредитной организации тем самым пытаются реализовать свою главную цель - извлечение прибыли. Государство в лице законодательного органа, а также специализированного органа в сфере банковской деятельности (Банка России) выдвигает условия сведения до минимума риска превышения спроса на прибыль в случае игнорирования кредитными организациями функциональнообразующих путей и средств ее извлечения. Лицензирование деятельности кредитных организаций, а также надзор за деятельностью кредитных организаций являются одними из мер, в которых указанные условия конкретизируются и реализуются в действительность. Вме- сте с тем, лицензирование, будучи мерой предварительной, также является причинообусловливающим фактором в ряду иных факторов, влекущих необходимость осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций. Нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность кредитных организаций, также содержат ряд иных положений, обусловливающих необходимость осуществления за ней надзора. Указанные положения устанавливают правило поведения кредитных организаций на рынке банковских услуг, обеспечивающие надежность деятельности как отдельной кредитной организацией, так и всей банковской системы. Анализируя рисковый характер осуществляемых кредитными организациями банковских операций, диссертант, опираясь на исторические сведения, свидетельствующие об осуществлении государственного регулирования данного вида деятельности, приходит к выводу о необходимости осуществления надзора за ним ввиду его важной не только экономической, но и социальной сущности. Определенная законодателем возможность создания кредитных организаций в такой организационно-правовой форме как хозяйственное общество означает ограниченную ответственность участников общества по его обязательствам (кроме общества с дополнительной ответственностью). Данное обстоятельство также влечет за собой необходимость осуществления надзора за их функционированием дабы обеспечить защиту кредиторов (вкладчиков) кредитных организаций. Такой признак кредитной организации как возможность образовывать ее на основе любой формы собственности, по мнению диссертанта, вряд ли следует относить к признакам, обусловливающим необходимость осуществления надзора за их деятельностью. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (п.2 ст. 2.Основываясь на нормах Федерального закона «О банках и банковской деятельности», а также на нормативных актах Банка России, в диссертации предпринята попытка внести ясность в существующие среди ученых разногласия по вопросу отнесения или неотнесения отдельных организаций, функционирующих на рынке финансовых услуг, к небанковским кредитным организациям. Достижение единства во взглядах объективно необходимо для однозначного толкования и правоприменительной практики, в частности, в связи с установлением круга организаций, деятельность которых должна подвергаться надзору со стороны Банка России. К ним относятся три вида организаций - расчетные небанковские кредитные организации, организации инкассации, небанковские депозитно-кредитные организации. Сказанное, однако, не означает, что иные «финансово-кредитные институты» не являются кредитными организациями в общепринятом понимании значения указанного термина как организации, чья деятельность заключается в проведении операций с денежными средствами, в частности, посредством приема и выдачи денег в долг. Употребление словосочетания «кредитная организация» всегда должно сопровождаться оговоркой, в каком значении оно употребляется, что должно отражаться в содержании нормативно-правовых актов. 3. Исследовав имеющиеся в науке точки зрения на понятие «объект», автор пришел к выводу, согласно которому объектом надзора, осуществляемого Банком России в отношении кредитных организаций, являются не они сами, а их деятельность, под которой следует понимать совокупность действий кредитных организаций, как непосредственно связанных с совершением банковских операций и других операций кредитной организации, так и непосредственно с ними не связанных, но их обеспечивающих, вытекающих из их существа или могущих повлиять на их совершение. Под другими операциями кредитной организации диссертант предлагает понимать операции, именуемые в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» «другими сделками», с отнесением к ним также операций с ценными бумагами. 4. Надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций представляет собой такое направление его деятельности, в процессе которой осуществляется проверка деятельности кредитных организаций по установлению ее соответствия требованиям, закрепленным в нормативно-правовых актах и актах применения Банка России, а также предпринимаются меры воздействия по результатам выявленных нарушений, направленные на их пресечение, предупреждение, устранение (в том числе на восстановление устойчивого финансового положения) и на привлечение к ответственности. В то же время, автор считает, что функция Банка России по осуществлению проверок деятельности кредитных организаций является функцией контрольно-надзорного характера. Данный вывод обоснован наличием у Банка России права не только проверять законность деятельности кредитных организаций, а в некоторых случаях и ее целесообразность, но и применять различные меры воздействия, направленность которых указана выше. В законе они должны быть строго разграничены на меры пресекательного, превентивного, восстановительного и карательного характера. Названную функцию диссертант оценивает как регулирующую с включением в нее элементов управления. 5. Исследуя установленную законодателем главную цель банковского надзора и регулирования - поддержание стабильности банковской системы, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов, диссертант считает возможным выделение здесь не одной, а двух самостоятельных целей, хотя и являющихся взаимобусловливающими и взаимодополняющими. Рассматривая их в качестве целей стратегического характера, вместе с тем автор определяет тактические задачи, стоящие перед банковским надзором - обеспечение охраны правовых норм, регулирующих деятельность кредитных организаций, от правонарушений (правоохранительная задача). Достижение обозначенных целей и задач можно определить следующими территориальными границами: 1) государства в целом, 2) отдельно взятого субъекта Российской Федерации, 3) отдельно взятой кредитной организации. 6. При попытке определить природу проверочной деятельности, осуществляемой Банком России в отношении кредитных организаций как надведом- ственной или внутриведомственной, автор склоняется к мнению о том, что надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций осуществляется в рамках одной сферы (отрасли, ведомства), поэтому является внутриведомственным (внутриотраслевым) надзором. Проверочные мероприятия могут носить предварительный, текущий, и последующий характер. 7. По критерию наличия либо отсутствия у надзорного органа непосредственной связи с проверяемой кредитной организацией диссертант выделяет два вида проверок: дистанционные и контактные с определением особенностей каждого из них. 8. Рассматривая вопрос о значении банковского надзора, автор выделяет четыре сферы подпадающие под его влияние: экономическую, политическую, социальную и правовую с указанием особенностей его реализации в каждой из них. При исследовании эффективности осуществляемого в Российской Федерации банковского надзора в период после кризиса 1998 года и по сегодняшний день, отмечаются как позитивные тенденции, так и определенные недостатки. В параграфе, посвещенном исследованию принципов банковского надзора, диссертант предлагает ряд позиций по совершенствованию банковского законодательства, направленных на повышение эффективности банковского надзора. В первую очередь это касается необходимости закрепления на уровне федерального закона порядка его осуществления (сроков, периодичности проведения, определения прав и обязанностей участников надзорного производства, порядка оформления результатов надзора). 9. В диссертации разработаны принципы, на основании которых Банк России осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций. Предложено их разделение на две группы: общеправовые (законности, правового равенства, признания норм и принципов международного права, обязательного рассмотрения жалоб и заявлений компетентными органами) и специальные (принципы правовой исследовательской деятельности (всесторонности и полноты исследования, профессионализма лидирующего субъекта, объективности лидирующего субъекта), принципы контрольно-надзорной (контрольной, надзорной) деятельности (систематичности и регулярности, презумпции добропорядочности, установления доверительных отношений между проверяющим и проверяемым субъектами и др.), принципы банковского надзора). К последним диссертант относит: -разумного сочетания централизованных и децентрализованных начал, -тайны надзора, -подвергаемости наиболее частому и пристальному надзору кредитных организаций: а) у которых имеются финансовые затруднения, б) часто совершающих правонарушения, -экономического анализа, -консолидированного надзора за банками, имеющими филиалы, за консолидированными банковскими группами, банковскими холдингами, -сочетание внешнего надзора и надзора, осуществляемого непосредственно на местах, -взаимодействия и сотрудничества между территориальными учреждениями Банка России и аудиторскими организациями (индивидуальными аудиторами), -комплексности надзора за всеми рисками, имеющими место в деятельности кредитных организаций, -обязательности осуществления надзора за системой внутрибанковского контроля. Диссертант предлагает усилить банковский надзор за достоверностью бухгалтерской и иной отчетностью кредитных организаций. Во исполнение статьи 41 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» автор поддерживает предложение разработчиков Концепции Банковского кодекса о необходимости закрепления в федеральном законе принципов банковского надзора, видов и сроков проведения проверок, прав и обязанностей участников надзорного правоотношения, порядка оформления результатов проверок. Кроме того, предлагается закрепить в федеральном законе понятие проверочной деятельности Банка России, а также периодичность ее осуществления. Ю.При исследовании правового положения Банка России в банковской системе Российской Федерации как органа, осуществляющего надзор за деятельностью кредитных организаций, автор отстаивает мнение, в соответствии с которым, он выполняет государственные властные полномочия, хотя и является при этом структурным элементом банковской системы. 11 .Диссертант предлагает сохранить за Банком России функцию по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций. В обоснование данной позиции, автор провел социологическое исследование, результаты которого свидетельствуют о необходимости сохранения за Банком России функции по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций (за высказались 73,3 % респондентов, против - 26,7 %). 12. Полномочия по принудительному взысканию штрафов за нарушения кредитными организациями норм, регулирующих их деятельность, необходимо закрепить за органами судебной власти (арбитражным судом), установив это в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».