<<
>>

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОНЯТИЙ «ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ РИСК» И «АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РИСК»

Лапина М. А.,

заведующий кафедрой административного и информационного права Финансового университета при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор

Карпухин Д. В., доцент кафедры административного и информационного права Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат исторических наук, доцент

Одним из принципиально новых направлений изучения в области публичного права стали «правовые риски».

Данное понятие является в юридической науке несформировавшимся и не вошедшим в юридиче­ский лексикон. Однако в связи с тем, что сфера его применения расширя­ется, возникла актуальная проблема анализа методологических и теоре­тических аспектов данной категории.

Изучение правовых рисков в системе публичного управления являет­ся принципиально новым научным направлением во всех отраслях пуб­личного права. Первые исследования, появившиеся несколько лет назад в научной литературе, делают акцент на формулировку юридического понятия «правовые риски» и определение его существенных признаков.

Авторы настоящей статьи считают необходимым проанализировать имеющиеся научные разработки по указанной проблематике и предло­жить собственное понятие правовых рисков в системе государственного управления — административно-правовых рисков.

Одним из первых исследований, посвященным проблеме правовых рисков в системе публичного управления, стала статья В. В. Киреева «Конституционные риски: проблемы правовой теории и политической практики»[269]. Исходной теоретико-методологической предпосылкой опре­деления сущности конституционного риска, по мнению автора, являются постулаты общей теории риска о том, что конституционные риски возни­кают вследствие неблагоприятного развития общественных отношений, являющихся предметом конституционного права. В. В. Киреев акценти­

рует внимание на то обстоятельство, что рисковые ситуации возникают тогда, когда сложившаяся политическая конъюнктура в сфере властных отношений не включена в сферу конституционно-правового воздействия, то есть, по сути, одной из главных причин возникновения конституци­онных рисков являются правовые пробелы, возникающие вследствие отсутствия нормативных предписаний, регламентирующих властные от­ношения.

Ученый выделил несколько признаков конституционно-правовых рисков, к числу которых отнес:

— во-первых, конституционно-правовую сферу их возникновения, т.е. нормотворческая, правоприменительная и интерпретационная дея­тельность в сфере конституционного права;

— во-вторых, специфику сложившихся исторических реалий, обу­словивших уникальность конституционных ситуаций, в рамках которых совершались определенные действия в условиях риска;

— в-третьих, связь между конституционно-правовыми и экономи­ческими, политическими, духовно-культурными достижениями и недо­статками.

В. В. Киреев выделяет две формы воплощения конституционно-пра­вовых рисков. С одной стороны, конституционные риски воздействуют на субъекты конституционных правоотношений, с другой — итогом ри­сков могут выступать негативные явления во всех сферах общественной жизни (политике, экономике, культуре).

В итоге ученый формулирует понятие конституционных рисков как конкретно-исторические характеристики принятия, содержания, реали­зации, в том числе интерпретации, норм конституционного права, выра­жающие соотношение между обусловленными этими факторами право­выми и в итоге экономическими, политическими, духовно-культурными и другими социальными приобретениями и потерями».

Проблема «уголовно-правовых рисков» проанализирована в моно­графии А. Э. Жалинского «Уголовное право в ожидании перемен: тео­ретико-инструментальный анализ»[270]. Автор трактует уголовно-правовые риски как «опасность быть подвергнутым уголовному преследованию без законных материально-правовых оснований для этого либо претерпеть различного рода ограничения, связанные с предварительной или оконча­тельной, вступившей в силу или отмененной оценкой деяния как престу­пления». По мысли А. Э. Жалинского, уголовно-правовые риски генери­рует уголовный закон, но «реализуются они в уголовно-процессуальных решениях и усиливаются ими». Следовательно, по мнению ученого, необ­ходимо рассматривать уголовно-правовые риски в широком смысле как

все то, что порождено уголовным законом, и собственно уголовно-право­вые риски, как те, что связаны с правоприменительной практикой уго­ловного законодательства и его интерпретацией.

По сути дела, исследователь при рассмотрении уголовно-правовых рисков подчеркивает, что их теоретическое осмысление и методологиче­ские аспекты лежат в плоскости правоприменительных форм публично­го управления, а также в интерпретации судебными органами уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

Исследованию эколого-правовых рисков посвящена статья А. П. Ани­симовой и А. Е. Новиковой «Экологические правозащитные риски: про­блемы теории и практики»[271]. По мнению авторов, правовая структура экологического риска получила свое воплощение в экологическом зако­нодательстве. Так, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в экологическом законодательстве под экологическим риском понимается «вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для при­родной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техно­генного характера». Исследователи отмечают, что в законодательном аспекте категория правового риска наиболее полно разработана в сфере экологического страхования.

Так, в соответствии п. 1 ст. 18 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» экологическое страхование осу­ществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. Нормативно-право­вая регламентация экологических рисков, по мнению авторов, нашла свое отражение в экологической экспертизе, одним из главных принци­пов которой в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» является «презумп­ция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяй­ственной и иной деятельности».

А. П. Анисимова и А. Е. Новикова формулируют понятия экологиче­ского риска как «сложную межотраслевую категорию, направленную на прогноз и смягчение негативных последствий от экологически опасной или иной деятельности для состояния прав человека, и в том числе права человека на благоприятную окружающую среду».

Следует отметить, что авторская формулировка понятия экологиче­ского риска вступает в противоречие с формально-юридическим изло­жением указанной категории, изложенной в законе, поскольку иссле­дователи делают акцент на прогнозирование и смягчение последствий

негативной деятельности человека, а не на потенциальной опасности на­ступления неблагоприятного события вследствие осуществления хозяй­ственной деятельности.

Таким образом, проанализировав вышеизложенные концептуаль­ные положения, касающиеся сущности правовых рисков в публичном управлении, следует отметить ряд методологических нюансов, которые используют авторы при трактовке соответствующей категории.

Сфера возникновения публично-правовых рисков лежит в плоско­сти общественных отношений, являющихся предметом правового регу­лирования определенной публично-правовой отрасли. Исследователи выделяют различные виды публично-правовых рисков в зависимости от принадлежности к отрасли права — конституционно-правовые, уголов­но-правовые, эколого-правовые, финансово-правовые, информационно­правовые и т.д.

Общим для всех исследований является трактовка публично-право­вых рисков как потенциальной опасности, вероятности наступления событий, имеющих негативные последствия для общественных отноше­ний, являющихся предметом правового регулирования определенных публично-правовых отраслей.

Классификация публично-правовых рисков не является предметом рассмотрения авторов, однако из представленных суждений видно, что публично-правовые риски подразделяются на: нормотворческие, то есть вытекающие из конструкции правовых предписаний; правопримени­тельные, связанные с реализацией правовых предписаний, а также ин­терпретационные, вытекающие из толкования правовых норм.

К числу причин, обусловливающих возникновение рисков, авто­ры относят правовые пробелы, несовершенство конструкций правовых предписаний, субъективные ошибки правоприменителей, политические факторы, обуславливающие принятие властных решений мотивами по­литической целесообразности.

Административно-правовые риски обладают рядом отличительных черт от публично-правовых рисков, имеющих место в других отраслях публичного права в силу специфики регламентируемых общественных отношений.

Так, специфическими чертами отношений, регламентируемых адми­нистративным правом, является их государственно-управленческий ха­рактер. Специфическими субъектами указанных отношений выступают государственные органы исполнительной власти, которые в силу возло­женных на них функций, с одной стороны, являются правотворческими субъектами, то есть принимают подзаконные нормативные акты, регла­ментирующие управление различными сферами общественных отноше­ний, а с другой — осуществляют правоприменительную деятельность, связанную с разрешением конкретных юридических дел.

На федеральном уровне в качестве субъектов подзаконного нор­мотворчества выступают Правительство Российской Федерации и фе­деральные органы исполнительной власти (как правило, федеральные министерства). Указанные государственно-властные структуры могут выступать в качестве субъектов, принимающих правовые предписания, которые в некоторых случаях создают рисковую ситуацию принятия по­тенциально опасных государственно-управленческих решений. Данная категория административно-правовых правовых рисков носит нормот­ворческий характер. К числу причин, обусловливающих возникновение нормотворческих рисков, следует отнести субъективные ошибки при разработке нормативных правовых актов, юридические коллизии, воз­никающие вследствие противоречий между нормативными правовыми актами, издаваемыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов; между нормативно-право­выми актами представительной и исполнительной ветвей власти; между нормативными правовыми актами, издаваемыми органами государ­ственной власти по предметам совместного ведения[272].

Федеральные агентства и федеральные службы, как правило, вы­полняют правоприменительные функции по принятию индивидуальных правовых актов, направленных на разрешение определенных дел и при­нятие конкретных управленческих решений. Деятельность указанных структур сопряжена с принятием управленческих решений, несущих в себе риск причинения негативных последствий для установленного по­рядка управления в определенной сфере общественных отношений. Сле­довательно, данную категорию административно-правовых рисков мож­но охарактеризовать как риски правоприменительного характера.

Среди причин, обусловливающих возникновение рисков правопри­менительного характера, следует отметить потенциальную возможность для правоприменителя в лице уполномоченного органа государственного управления принимать решение в рамках «административного усмотре­ния», то есть возможности выбирать определенную, оптимальную мо­дель управленческого решения в рамках альтернативной диспозиции, сформулированной в правовом предписании. Выбор оптимальной модели управленческого решения сопряжен с субъективными издержками и не исключает негативных последствий.

Необходимо отметить, что в соответствии с пп. «в» п. 4 и пп. «г» п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структу­ре федеральных органов исполнительной власти» федеральная служба

и федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Пра­вительства РФ[273]. Следовательно, в случаях, когда на агентства и службы возлагаются нормотворческие функции, наряду с правоприменитель­ными рисками, могут иметь место нормотворческие административно­правовые риски.

Органы государственной власти, обладающие нормотворческой компетенцией, могут издать официальные акты толкования права (письма, разъяснения, методические рекомендации и указания, др.), направленные на разъяснения ранее принятых ими нормативных пред­писаний. Риск применения указанных ненормативных правовых ак­тов заключается в том, что может иметь место подмена интерпретации правовых предписаний нормативным содержанием документа, положе­ния которого реализуются нижестоящими государственно-властными инстанциями как правовые нормы. Указанная группа административ­но-правовых рисков может быть охарактеризована как интерпретаци­онные риски, существующие в административно-правовом сегменте общественных отношений.

К интерпретационным рискам, возникающим в административно­правовых отношениях, следует отнести толкование компетенции госу­дарственных органов исполнительной власти судебными инстанциями. Не оспаривая правомерности судебной интерпретации нормативных правовых актов, разъясняющих компетенцию административных орга­нов власти, следует обратить внимание на потенциальные негативные последствия, которые могут возникнуть в административной деятель­ности правоприменителей в лице государственных органов исполни­тельной власти на основе актов толкования права, инициированных судебной властью.

Так, в судебной практике встречаются казусы противоположной оценки схожих фактических обстоятельств дел, и, как следствие, при­нятие прямо противоположных судебных решений. Показательным в этом отношении являются интерпретации арбитражными судами обсто­ятельств дел, подпадавших под признаки понятия «крайняя необходи­мость», сформулированного в ст. 2.7 КоАП РФ.

Так, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд принял по­становление от 11 марта 2011 г. по делу № А05-13775/2010, согласно которому суд отклонил доводы заявителя (организации) о совершении

им правонарушения в состоянии крайней необходимости[274]. Организа­цию, являющуюся единственным предприятием в районе, осуществля­ющим деятельность по сбору и вывозу твердых бытовых отходов, при­влекли к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, за осуществление предпринимательской деятель­ности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно. Правовая позиция суда заключалась в том, что лицо, совершившее административное правонарушение, освобождает­ся от административной ответственности, если оно своими действиями пыталось предотвратить опасность, угрожающую общегосударственным интересам или законным интересам субъектов частного права. При этом опасность могла быть устранена только в результате совершения адми­нистративного правонарушения. В данном случае такие обстоятельства отсутствуют. Организация осуществляла вид деятельности, подлежащий лицензированию, не имея соответствующей лицензии.

Суд разъясняет, что в данном случае вина ответчика в совершении вмененного правонарушения заключается в том, что у него имелась воз­можность для соблюдения норм законодательства, однако им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. В материалах дела не имеется доказательств того, что организация обращалась в ли­цензирующий орган за получением лицензии на осуществление деятель­ности по сбору, транспортировке и размещению отходов 4 и 5 классов опасности, однако по независящим от него причинам такая лицензия ему не была выдана.

Противоположное решение по аналогичному составу администра­тивного правонарушения было принято Семнадцатым арбитражным апелляционным судом постановлением от 22 апреля 2011 г. № 17АП-1922/ 2011-АК (дело № А60-43164/2010)[275].

При рассмотрении дела в отношении предприятия об администра­тивном правонарушении по ч. 2 ст.14.1 КоАП РФ арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях МУП «Теп­ло-водоснабжение п. Атиг» состава вменяемого административного правонарушения, однако, руководствуясь положениями ст. 2.7 КоАП РФ, счел возможным освободить предприятие от административной от­ветственности.

Отказывая в удовлетворении требований о привлечении к ответствен­ности, суд первой инстанции руководствовался положениями ст. 2.7 КоАП РФ. Судом учтено, что предприятие является организацией, ока­зывающей услуги по теплоснабжению, водоснабжению жилого фонда и учреждений социального назначения, расположенных в поселке, а экс­плуатируемые Предприятием котельные являются единственными объ­ектами, с помощью которых возможно осуществление данной деятель­ности.

Неосуществление деятельности по теплоснабжению и водоснабже­нию могло повлечь негативные социальные последствия, угрозу здоро­вью и жизни населения поселка. Указанные обстоятельства позволили суду охарактеризовать деятельность организации в отсутствие необ­ходимой лицензии как совершаемую при наличии крайней необходи­мости.

Таким образом, на основании изложенного можно предложить следу­ющую широкую трактовку понятий «публично-правовой риск» и «адми­нистративно-правовой риск».

Публично-правовой риск — это потенциальная угроза наступления неблагоприятных последствий, возникающие в сфере общественно-зна­чимых, публично-правовых отношений, вследствие принятия, реализа­ции и толкования правовых предписаний.

Административно-правовой риск — это разновидность публично­правового риска, связанный с нормотворческой, правоприменительной и интерпретационной деятельностью органов исполнительной власти, которая может повлечь неблагоприятные последствия для установлен­ного порядка управления в различных сферах государственного управ­ления.

<< | >>
Источник: Административная юстиция и административная юрисдикция: вопросы теории и практики : материалы VII Международной научно-практической конференции, по­священной памяти Юрия Марковича Козлова, Москва, 19 февраля 2014 года. — М. : Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),2014. — 254 с. 2014

Еще по теме ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОНЯТИЙ «ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ РИСК» И «АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РИСК»:

  1. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  2. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  3. § 1.3 Принципы информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России
  4. Библиографический список
  5. § 2. Традиции как средство регулирования общественных отношений в англосаксонском праве
  6. Теоретические проблемы определения понятия государственно-частного партнерства
  7. Список литературы
  8. БИБЛИОГРАФИЯ
  9. Глава 4. Гносеолого-методологическая функция юридических конструкций.
  10. § 1. Понятие и свойства защиты в уголовном процессе, ее место в системе квалифицированной юридической помощи
  11. СОДЕРЖАНИЕ
  12. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОНЯТИЙ «ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ РИСК» И «АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РИСК»
  13. 4.5. Неисковая форма защиты права
  14. Список литературы
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -