<<
>>

О РЕФОРМИРОВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Шергин А. П., главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

Две кодификации норм об административной ответственности (1984 и 2001 гг.) совершили прорыв в этой области российского законодательства, поставив его на более высокий по сравнению с докодификационным перио­дом качественный уровень.

Действующий КоАП РФ, основанный на меж­дународно-правовых стандартах прав и свобод человека и гражданина, на нормах Конституции Российской Федерации, значительно упорядочил правовое регулирование административной ответственности, применение его норм способствовало сдерживанию административной деликтности в стране. За время его действия принято почти 350 федеральных законов, существенно изменивших содержание этого кодифицированного акта. За­конодатель весьма оперативно реагировал на возникающие угрозы обще­ственным отношениям, вводя новые запреты, расширяя систему админи­стративных наказаний, совершенствуя процессуальный порядок реализа­ции административной ответственности. Но многочисленные новации не привели к качественно новому состоянию административно-деликтного законодательства, их дефицит уже исчерпан. Потребность радикального реформирования данного законодательства осознана как учеными, так и правоприменителями, обосновано немало рекомендаций по решению этой важной нормотворческой задачи. Основные предложения сводятся к двум вариантам: 1) совершенствование действующего КоАП РФ; 2) создание новой нормативной базы в виде двух федеральных кодексов, регулирую­щих соответственно материально-правовые и процессуальные вопросы об административной ответственности. Первый вариант мало чем отличает­ся от текущего совершенствования КоАП РФ и его реализация не решит основных проблем, связанных с вопросами административной политики, структуры и содержания данного федерального кодекса. Будущее, по на­шему мнению, за вторым вариантом.
Такое суждение мы уже высказы­вали ранее[205], попытаемся еще раз обратить внимание на необходимость

радикального реформирования административно-деликтного законода­тельства.

Несколько предварительных замечаний концептуального плана. При­нятое в теории права деление правовых норм на материальные и процес­суальные не всегда связано с их организационной обособленностью, тем более кодификацией. Оба вида названных норм есть практически в пода­вляющем большинстве отраслей российского права, в том числе и админи­стративном праве. Раздельная организация закрепления материальных и процессуальных норм осуществляется при необходимости жесткого пра­вового регулирования юридической ответственности и порядка ее реали­зации. Такая организация нашла свое отражение в парной кодификации: УК—УПК, ГК—ГПК. Действующий КоАП РФ, к сожалению, отошел от этой парадигмы, блестяще обоснованной в прошлом веке профессором И. А. Галаганом[206], который показал различия предметов регулирования, функций, содержания материальных и процессуальных норм об админи­стративной ответственности. Его работы по существу предтеча раздельной кодификации данных норм, реализованной в других государствах (Поль­ше, Украине, Белоруссии и др.). На этой позиции стояли и разработчики первого проекта Кодекса РСФСР об административной ответственности, подготовленного авторским коллективом ВНИИ МВД СССР и обсужден­ного на заседании Ученого совета института и Научно-методическом со­вете МВД СССР в 1976 году (докладчик — доцент Л. Л. Попов)[207]. Заметим, что консультантом по этой разработке был профессор Юрий Маркович Козлов, чьи советы помогли подготовить данный законопроект.

Каковы же основные предпосылки радикального реформирования ад­министративно-деликтного законодательства?

Прежде всего, локальные изменения, по мнению многих правоприме­нителей, правозащитников и исследователей проблем административной ответственности, исчерпали себя, и КоАП РФ признается несовершенным правовым инструментом противодействия административной деликтно- сти.

Одним из основных недостатков действующего регулирования ад­министративной ответственности, по нашему мнению, является бессис­темность формирования нормативного материала в действующем КоАП РФ. Этому в немалой степени способствует и отсутствие официальной

концепции административной политики, призванной определять вектор развития законодательства об административной ответственности. Любая система предполагает как наличие ее связей с иными внешними система­ми, так и согласованность внутренних связей, цементирующих единство самой системы.

Внешние связи характеризуют степень встроенности действующего административно-деликтного законодательства в общую правовую систе­му Российской Федерации, согласованность с другими отраслями законо­дательства. К сожалению, этим требованиям КоАП РФ соответствует не в полной мере. Неудачными являются совместная кодификация матери­альных и процессуальных норм об административной ответственности в отличие от парной кодификации других отраслей российского деликтного законодательства, двойственность процессуального порядка рассмотре­ния дел об административных правонарушениях на основании КоАП РФ и АПК РФ и др. Несмотря на близость правовых характеристик КоАП РФ и УК РФ, многие однотипные вопросы получили в них различные нор­мативные решения, что приводит порой к курьезам. Так, ч. 2 ст. 14.1.2 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без лицензии, совершенное повторно, предусмотрена, наряду с административным штрафом, конфискация транспортного средства; уголовно-правовой аналог — ст. 171 «Незаконное занятие предпринима­тельской деятельностью» УК РФ — конфискацию не предусматривает.

Внутренняя согласованность нормативного материала в КоАП РФ также оставляет желать лучшего. Так, в соответствии с Федеральным за­коном от 3 декабря 2008 г. № 240-ФЗ легализирована надзорная инстан­ция в производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 30.12—30.19 КоАП РФ), названия других инстанций в Кодексе даже не упомянуты.

Понятийный аппарат не получил единообразного и логи­ческого закрепления, на что уже обращалось внимание многими исследо- вателями[208]. Основная функция административно-юрисдикционного про­цесса — административное преследование — впервые упомянута в новой главе 29.1 КоАП РФ «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях», но в центральной норме процессуального раздела — 24.1 КоАП РФ «Задачи производства по делам об административных правонарушениях» — она даже не названа. Основные характеристики ад­министративно-юрисдикционного процесса (функции, инстанции и др.), в рамках которого реализуется административная ответственность, в дей­ствующем КоАП РФ не представлены. Обратим внимание также на ана­хронизм многих норм КоАП РФ, который является, по существу, «залож­ником» советского законодательства об административной ответственно­

сти. Если в КоАП РСФСР воспроизведение нормативных актов высших органов государственной власти СССР было вынужденным, то отсутствие тотальной ревизии советских административно-правовых запретов при второй кодификации трудно чем-то объяснить.

Указанные и другие недостатки свидетельствуют о необходимости радикальной реформы административно-деликтного законодательства в виде третьей его кодификации, альтернативы которой, по нашему мне­нию, нет. Ее реализация предполагает раздельную кодификацию матери­альных и процессуальных норм об административной ответственности.

В научной литературе высказывается мнение о том, что администра­тивно-деликтное право построено на единстве материальных и процессу­альных норм об административной ответственности[209]. Такая оценка норм административно-деликтного права приводит авторов к выводу о сохра­нении данного подхода и в будущем регулировании административной ответственности. Но столь ли совершенна смешанная кодификация рас­сматриваемых норм? Выскажем свои сомнения.

Во-первых, взаимосвязь материальных и процессуальных норм никто не отрицает. Но каждая из этих совокупностей имеет свой обособленный предмет регулирования. Первые определяют основания и меры админи­стративной ответственности, вторые — порядок ее реализации. К сожале­нию, законодатель реализовал в КоАП РСФСР 1984 г. и КоАП РФ 2001 г. идею смешанной кодификации норм об административной ответст­венности.

Во-вторых, раздельная кодификация материальных и процессуаль­ных норм, регулирующих юридическую ответственность, — не новел­ла для отечественного законодательства и нормотворческой практики других государств. И системность деликтного законодательства дикту­ет однотипный вариант нормативной организации этих правовых норм. Применительно к уголовному и гражданскому законодательству он уже апробирован не одним столетием (УК — УПК, ГК — ГПК). Нельзя игнори­ровать и опыт раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности других государств.

В-третьих, процессуальный раздел действующего КоАП РФ не со­ответствует потребностям эффективного регулирования механизма реа­лизации административной ответственности. В его нормах не отражены фундаментальные характеристики юридического процесса (принципы, функции, инстанции), действующая процессуальная модель явно не рас­считана на применение усложненного (в том числе в результате декрими­нализации) административно-деликтного законодательства. И, пожалуй, самое главное — процессуальный раздел КоАП РФ не обеспечивает надеж­

ной защиты участников административно-юрисдикционного процесса, на что неоднократно обращали внимание как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, так и многочисленные исследователи. Анализируя административную практику, С.М. Зырянов указывает, что именно несоблюдение административно-процессуальных норм КоАП РФ влечет отмену более 30 % постановлений по делам об административных правонарушениях от числа рассмотренных судами в апелляционном, кас­сационном и надзорном порядке[210].

Исходя из сказанного, предметом административно-деликтного пра­ва, по нашему мнению, являются отношения собственно административ­ной ответственности. Нормы, регулирующие порядок ее реализации, об­разуют самостоятельный вид юридического процесса — административ­но-юрисдикционный процесс. В связи с этим целесообразны разработка и принятие двух самостоятельных кодексов Российской Федерации: об административной ответственности, регулирующего основания и меры административной ответственности, и административно-юрисдикцион­ного кодекса, определяющего процессуальные отношения реализации ад­министративной ответственности.

Остановимся на проблемных вопросах совершенствования матери­альных норм. Кодекс Российской Федерации об административной от­ветственности должен определять основания и меры данного вида юри­дической ответственности. Структуру его следует приблизить к структуре УК РФ (Общая и Особенная части), что создаст необходимые условия для правовой оценки смежных составов административных правонарушений и преступлений, дальнейшей интеграции административно-деликтного и уголовного законодательства.

Одной из важных предпосылок формирования предлагаемого проекта кодекса должна стать обстоятельная ревизия действующих администра­тивно-правовых запретов, содержащихся в КоАП РФ. Она предполагает анализ самих норм как с позиций их содержания, обоснованности, так и законодательной техники; практики их применения, результатов науч­ных исследований. В ходе ревизии важно отбраковать устаревший нор­мативный материал, устранить противоречия, коллизии между нормами КоАП РФ и нормами КоАП РФ и УК РФ; провести более четкое разграни­чение между федеральным кодексом и законами субъектов РФ об адми­нистративных правонарушениях, оставив в федеральном кодексе только составы правонарушений, представляющих значительную общественную опасность. При разработке проекта кодекса РФ об административной от­ветственности необходимо критически оценить результаты декримина­

лизации (особенно 2003 и 2011 гг.). Декриминализация остается одним из направлений уголовной политики, ориентированных на экономию уго­ловной репрессии, на гуманизацию уголовного закона. Одновременно она является одним из факторов формирования административно-деликтно­го законодательства. Не следует обольщаться, что деяния, переведенные из УК РФ в разряд административных правонарушений, перестали быть общественно опасными, изменились лишь их отраслевая правовая оцен­ка и вид применяемых санкций. В связи с этим представляется целесо­образным в проекте кодекса об административной ответственности пред­усмотреть общую норму о видах административных правонарушений по аналогии с УК РФ. Сравнительный анализ действующих административ­но-деликтных норм свидетельствует о различной степени общественной опасности отдельных видов административных правонарушений. При­чем значительная их часть «тяготеет» к преступлениям и по логике долж­на влечь более суровые санкции по сравнению с другими видами админи­стративных правонарушений.

В ходе подготовки проекта необходимо решить и проблемы его соотно­шения с действующим УК РФ. Наличие однотипных институтов админи­стративно-деликтного и уголовного законодательства, более ста смежных составов административных правонарушений и преступлений в действу­ющих УК РФ и КоАП РФ, динамика криминализации и декриминализа­ции предполагают всестороннее согласование норм об административной и уголовной ответственности.

Особое внимание при разработке проекта кодекса РФ об администра­тивной ответственности нужно уделить конструированию администра­тивно-деликтных норм. Современная законодательная техника предлага­ет значительный выбор приемов нормативного закрепления администра­тивной деликтолизации деяния. Для этого целесообразно использовать все типы диспозиций (описательная, бланкетная, ссылочная и др.). Сле­дует повысить уровень нормативности правовых установлений, включае­мых в Кодекс. Многие статьи действующего КоАП РФ далеки от этого тре­бования. Так, в ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постанов­ления, представления, решения) органа (должностного лица), осущест­вляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства. В последующих 30 частях данной статьи эта норма вос­производится с указанием соответствующего контрольно-надзорного ор­гана.В результате такого «клонирования» ст. 19.5 КоАП РФ дополнялась каждый раз, как только появляется новый контрольно-надзорный орган, но содержание самого правового запрета остается неизменным.

Кодификация процессуальных норм, определяющих механизм ре­ализации материальных норм об административной ответственности, должна быть решена путем разработки и принятия административно-

155

юрисдикционного кодекса Российской Федерации. О предмете регулиро­вания, структуре и содержании проекта (в том числе и с другим наимено­ванием) высказано немало суждений, поэтому определим свою позицию по наиболее дискуссионным проблемам кодификации процессуальных норм об административной ответственности. Прежде всего — о предмете рассматриваемого проекта. Его следует рассматривать и разрабатывать только в связке с проектом кодекса РФ об административной ответствен­ности. В административно-юрисдикционном кодексе РФ должны быть аккумулированы нормы, определяющие порядок реализации материаль­ных норм об административной ответственности. Поэтому мы не разделя­ем позицию авторов, по мнению которых в таком проекте необходимо за­крепить и порядок разрешения административных споров (В. П. Лукин, М. Я. Масленников и др.). Последние связаны с административной юсти­цией, которая реализуется путем тяжебного процесса[211], в нашем случае речь идет о наказательном (инквизиционном) виде процесса.

Административно-юрисдикционный кодекс РФ должен быть нор­мативной моделью самостоятельного вида юридического процесса — ад­министративно-юрисдикционного. Его нормы должны определять все атрибуты этого вида юридического процесса: принципы, функции, участ­ников, стадии, доказательства, инстанции[212]. Только совокупность таких норм образует административно-юрисдикционный процесс. Порядок реализации административной ответственности должен быть единым, поэтому следует исключить существующий «двойственный» порядок на основе КоАП РФ и АПК РФ. Из последнего целесообразно исключить нор­мы, определяющие порядок рассмотрения арбитражными судьями дел об административных правонарушениях. Таким образом, третья кодифика­ция административно-деликтного законодательства является одной из важных задач российского нормотворчества, для решения которой име­ются все необходимые предпосылки.

Доктрина надлежащей судебной защиты в административном праве: на примере высылки иностранных граждан.

<< | >>
Источник: Административная юстиция и административная юрисдикция: вопросы теории и практики : материалы VII Международной научно-практической конференции, по­священной памяти Юрия Марковича Козлова, Москва, 19 февраля 2014 года. — М. : Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),2014. — 254 с. 2014

Еще по теме О РЕФОРМИРОВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА:

  1. § 2. Правовая защита как составная часть правового статуса осужденных к лишению свободы
  2. § 2.2 Административно-правовая регламентация взаимодействия МВД России и федеральных органов исполнительной власти при применении информационных ресурсов в сфере миграции
  3. §1. Законодательство об административных правонарушениях как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
  4. § 2. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации
  5. Библиографический список
  6. Список литературы
  7. БИБЛИОГРАФИЯ
  8. Глава 4. Гносеолого-методологическая функция юридических конструкций.
  9. СОДЕРЖАНИЕ
  10. О РЕФОРМИРОВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -