<<
>>

ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

Гоголев А. М., директор Пермского филиала ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», кандидат юридических наук, доцент

Заявленная проблематика представляется весьма актуальной, так как система налогов и сборов в виде денежных средств, уплачиваемых гражданами и организациями в пользу государства и являющихся од­ной из основ его финансовых ресурсов, является также одной из фун­даментальных основ деятельности любого современного государства.

От того, насколько четко сформирована данная система и насколько четко она функционирует, зависит не только способность публичной власти выполнять стоящие перед ней задачи, но и благосостояние значитель­ной части населения, в том или ином виде получающих денежные сред­ства из бюджетов всех уровней.

В связи с этим для формирующейся законодательной базы и прак­тики ее применения крайне важно найти путь оптимального правового механизма реализации мер административной ответственности в нало­говой сфере, который бы обеспечил сбалансированность частных и пу­бличных интересов. В условиях, когда конституционная норма о воз­мещении лицам убытков, причиненных незаконными действиями госу­дарственных органов и их должностных лиц, фактически не действует, это позволяет последним превышать свои полномочия, в том числе и в административно-процессуальной деятельности.

Согласно статистическим данным налоговых органов, в результате осуществления налоговыми органами своих контрольных полномочий при проведении камеральных и выездных налоговых проверок наруше­ния законодательства о налогах и сборах выявляются более чем в 90 % проверенных организаций.

Здесь уместно отметить, что главным побудительным мотивом уплаты налогов всегда была отнюдь не сознательность налогоплатель­щиков, а меры принуждения, которые могут быть применены к ним при выявлении уклонения от уплаты налогов и сборов либо уплаты их в неполном объеме.

Со временем такие меры были оформлены в соот­ветствующие правовые нормы, регулирующие материальные и процес­суальные вопросы применения подобных мер принуждения.

Их перечень в действующем российском налоговом законодатель­стве обширен: это право налоговых органов производить безакцептное списание сумм налогов и санкций, начислять пени, приостанавливать операции по счетам и т.д. Кроме налоговых санкций, предусмотрены выездные и камеральные налоговые проверки, а также процессуальное обеспечение (затребование у налогоплательщиков письменных объяс­нений, выемка текущей и отчетной документации).

Однако связанная с налоговыми нарушениями судебная практика неоднозначна, а порой и противоречива. Это, с одной стороны, объясняет­ся периодическим изменением налогового законодательства, введением новых налоговых платежей, но с другой — требует внимательного анали­за, как этих изменений, так и самого института права, обеспечивающего правомерное поведение всех участников налоговых правоотношений.

При этом следует отметить, что на сегодняшний день в науке адми­нистративного и финансового права не выработано единого понятийно­го аппарата в исследуемой сфере. Существуют принципиально разные научные позиции по определению административной юрисдикции и ее соотношения с административным процессом. Нет самостоятельных монографических исследований, посвященных источникам админи­стративного или налогового права, вопросам совершенствования меха­низма правового регулирования в области правоотношений, возникаю­щих в налоговой сфере.

В пользу актуальности данной проблематики говорит и тот факт, что в последнее время в финансово-правовой науке стал ставиться во­прос о существовании такой правовой категории, как «налоговый про­цесс», в качестве самостоятельного вида деятельности, отличного от административного процесса. Безусловно, что данная точка зрения представляется весьма спорной, требующей серьезного теоретического обоснования и, соответственно, дальнейших научных дискуссий.

Впол­не возможно, что своему возникновению она обязана закреплению в На­логовом кодексе РФ процессуальных правовых норм[13].

Такое положение создает дуализм не только в практическом право­применении, но и «размывает» правовую доктрину, подвигая искус­ственно искать основания для обособления налоговой ответственности от административной, хотя они, в сущности, отсутствуют. Эти научные усилия целесообразно было направить в более позитивное и рациональ­ное русло, то есть на совершенствование системы административной от­ветственности в области налогов и сборов.

Применение единых подходов к формулированию материально­правовых и процессуально-правовых норм, по мнению А. А. Фатьянова, не только упорядочит эти отношения, но и позволит в большей мере ре­ализовать в данной сфере общественных отношений важнейший обще­правовой принцип — принцип законности, одной из граней которого является концентрация совокупности санкций единой правовой приро­ды в крупном кодифицированном акте, применение общих подходов к дифференциации санкций в зависимости от тяжести содеянного, фор­мирование общей теории таких отношений, общего категориального аппарата и т.п.[14]

Резюмируя вышеизложенное, следует констатировать, что админи­стративно-правовое регулирование в налоговой сфере, на наш взгляд, представляется многоаспектной проблемой, затрагивающей:

— во-первых, выявление правовой природы правоотношений в ис­следуемой сфере;

— во-вторых, вопросы правовой регламентации материальных, компетенционных, а также процессуальных норм, представляющих механизм правового регулирования в области налогов и сборов;

— в-третьих, реформы, проводимые в российском обществе в последние годы, обусловили необходимость совершенствования нало­гового законодательства, обеспечения его эффективной реализации, а также потребность совершенствования механизма налогового админи­стрирования, форм реализации государственной налоговой политики. В связи с этим правовое содержание налогового администрирования приобретает новый смысл, наполняется особым содержанием и требует дальнейшего изучения;

— в-четвертых, в современных условиях развития российской государственности, на наш взгляд, исследование проблем администра­тивной юрисдикции в налоговой сфере является весьма важным как для теории, так и формирующей ее практики;

— в-пятых, несовершенство налогового законодательства: отсут­ствие необходимых норм права в одних случаях и одновременное регули­рование одинаковых общественных отношений в разных законодатель­ных актах приводит к значительным трудностям в правоприменении и существованию различных официальных точек зрения, изложенных в правовых актах высших судов Российской Федерации, ФНС РФ и др.

Представляется целесообразным кратко аргументировать нашу по­зицию.

Уместно отметить, что административно-деликтные отношения и отношения в области установления и применения налоговой ответ­ственности выстраиваются в системе исполнительной власти, поэтому имеют общий административно-правовой фундамент, на котором ба­зируется деятельность всех органов исполнительной власти. Обе эти группы правоотношений, которые мы пока рассматриваем как обосо­бленные, направлены на обеспечение исполнения соответствующих государственных функций в сфере исполнительной власти.

В связи с чем представляется целесообразным рассмотреть соотно­шение между собой базовых категорий «административное правонару­шение» и «налоговое правонарушение».

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ «административным правонару­шением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность».

Анализ данного определения позволяет выявить следующие при­знаки административного правонарушения:

1) противоправность (наличие прямого нормативного запрета на совершение определенного действия или воздержания от определенного действия);

2) виновность (системный признак для привлечения к кара­тельной ответственности, заключающийся в наличии при совершении деяния умысла или неосторожности; причем данные понятия должны быть определены, а ответственность дифференцирована в зависимости от формы вины (как правило, ответственность за неосторожные деяния ниже, чем за умышленные, а невиновное причинение вреда охраняе­мым законом интересам не может быть наказуемо);

3) обязательное наличие правового запрета на совершение дея­ния в соответствующем акте законодательного уровня, причем право­вой запрет должен сопровождаться определенной, применительно к каждому деянию, санкцией.

В еще более обобщенном виде можно сказать, что основной признак административного правонарушения заключается в наличии логической пары: «противоправность — запрещенность определенным законом». По аналогичной схеме сформулировано и определение понятия «преступ­ление» в ст. 14 УК РФ: «Преступлением признается виновно совершен­ное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания». В данном случае признак прямого правового запре­та заменяется на признак общественной опасности, всегда характерный для причисления деяний к уголовно-наказуемым. Из вышеизложенного следует, что в обоих случаях законодатель делает упор на специализиро­ванный закон, содержащий правовые запреты и санкции.

Упоминание в определении понятия «административное право­нарушение» законодательства субъектов Российской Федерации свя­зано с разграничением предметов ведения между Российской Феде­рацией и ее субъектами: в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конститу­ции Российской Федерации административное и административно­процессуальное законодательство находятся в совместном ведении федерального центра и субъектов Российской Федерации, что приме­нительно к системе регулирования привлечения к административной ответственности выразилось в возможности установления законами субъектов РФ об административных правонарушениях (обратим вни­мание на то, что речь опять же идет о специализированных актах) административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправле­ния (ст. 1.3.1 КоАП рФ).

Уместно также отметить, что установление общих принципов нало­гообложения и сборов в Российской Федерации в соответствии с п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации также находится в со­вместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Обращаясь к рассмотрению понятия «налоговое правонаруше­ние», следует отметить, что в соответствии со ст. 106 НК РФ «Налого­вым правонарушением признается виновно совершенное противоправ­ное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (дей­ствие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность».

Анализ данной дефиниции показывает следующее:

1) наличие в нем общесистемного признака противоправности;

2) наличие в нем общесистемного признака виновности;

3) установление ответственности только законодательными нор­мами.

Из этого следует, что по всем общесистемным признакам админи­стративное правонарушение и налоговое правонарушение между собой совпадают полностью.

При таком подходе также следует обратить внимание на некоторые нюансы. Акцент при определении противоправности на нарушение за­конодательства о налогах и сборах общеправового смысла не имеет, так как противоправность, как было показано выше, возникает в случае нарушения прямого правового запрета, установленного в законе путем формулирования наказуемого деяния. На чем именно при этом делается акцент — нарушении правил дорожного движения, санитарно-эпиде­миологических правил или законодательства о налогах и сборах — зна­чения не имеет. Субъектом этого правонарушения, несмотря на види­мость специфичности, также может стать любое лицо.

Однако если в КоАП РФ на сей предмет имеются исходные правила (установление минимального возраста лица для возможности привлече­ния к административной ответственности, понятие должностного лица и условия привлечения его к ответственности, вина юридического лица и т.д.), то при установлении ответственности за совершение налоговых правонарушений установлен лишь минимальный возраст лица для при­влечения к данному виду ответственности, причем полностью идентич­ный возрасту наступления административной ответственности (16 лет).

Также вместо понятия «юридическое лицо» при определении субъ­екта налогового правонарушения НК РФ оперирует понятием «органи­зация», которое лингвистически является более общим по отношению к категории «юридическое лицо», при этом, как очевидно, участником налоговых правоотношений может быть только организация, приоб­ретшая право от своего имени вступать в гражданские и иные правоот­ношения, то есть имеющая форму юридического лица и признанная в таком качестве государством.

Таким образом, использование неопределенных категорий в пра­ве, тем более в случаях, когда речь идет о привлечении к юридической ответственности, является недостатком для соответствующей системы правового регулирования.

На основании изложенного можно прийти к однозначному выводу о том, что специфические признаки, обособляющие налоговое правона­рушение от административного правонарушения отсутствуют. Оба эти вида правонарушения являются однопорядковыми и родственными по своей правовой природе.

Далее, на основе проведенного анализа современного состояния правового регулирования, автор поддерживает позицию в том, что «ана­лиз новаций КоАП РФ, принятых за период 2010—2013 гг., показал, что они существенно обогащают и дополняют именно процессуальную составляющую производства по делам об административных правона­рушениях, в частности в области налогов и сборов. К сожалению, как показывает анализ законодательных документов, принятых в развитие НК РФ, вопросы рассматриваемых нами правоотношений, возникаю­щих в связи с процессуальными действиями при осуществлении произ­водства по делам о нарушениях законодательства в области налогов и сборов, остались практически вне поля зрения законодателя»[15].

Также уместно отметить, что преобладающей позицией исследова­телей в области налогообложения выступает определение налогового

администрирования как процесса управления налоговыми отношения­ми. Государственное администрирование, в том числе налоговое, высту­пает частью общего процесса государственного управления, в том числе налоговыми отношениями.

Целью налогового администрирования является достижение мак­симально возможного эффекта для бюджетной системы в отношении налоговых поступлений при минимально возможных затратах в усло­виях оптимального сочетания методов налогового регулирования и на­логового контроля.

Основной задачей налогового администрирования является нало­говый контроль. Следует отметить, что некоторые специалисты в этой области даже отождествляют эти понятия. Налоговому контролю и оценке его результативности (эффективности) уделяется значительное внимание, как в теории, так и в практической деятельности, так как осуществление налогового контроля дает исходные материалы для ад­министративно-юрисдикционной деятельности налоговых органов. В ходе налогового контроля выявляются правонарушения, собираются и фиксируются доказательства.

Как показал анализ, практика деятельности налоговых органов по рассмотрению дел о правонарушениях в области налогов и сборов не от­вечает реалиям сегодняшнего дня и далека от совершенства, о чем сви­детельствует статистика рассмотрения данной категории дел. Особен­ность данной деятельности заключается в том, что правовое регулиро­вание производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов осуществляется нормами как материального, так и процессуального права налогового и административного законо­дательства, что вызывает множество коллизий и противоречий при их практическом применении.

Кроме того, особенностью принятия решения по делу о правонару­шении в области налогов и сборов и назначении наказания является то, что за одно и то же административное правонарушение в налоговой сфе­ре ответственность несут сразу несколько субъектов правоотношений: юридическое лицо (как правило, в соответствии с нормами НК РФ), должностное лицо или просто физическое лицо (в соответствии с норма­ми КоАП РФ). А при наличии в составе признаков преступления — то и физическое лицо (в соответствии с УК РФ).

С введением в действие в 2002 г. КоАП РФ, уже на фоне работающего НК РФ и частично регламентирующего порядок производства по делам, возникающим из налоговых правоотношений, появились серьезные проблемы как при применении материальных, так и процессуальных норм права. Крайне актуальна проблема дублирования правовых норм, устанавливающих основания и порядок привлечения к ответственности в соответствии НК и КоАП РФ, несовершенство существующего процес­

суального порядка производства по делам об административных право­нарушениях в налоговой сфере.

По сей день нормативно-правовые акты, регламентирующие юрис­дикционную деятельность в налоговой сфере, разрабатываются и при­нимаются без единого концептуального подхода и учета принципа ко­дификации отраслевого законодательства. Медленно совершенствуется и юридическая техника налоговых законов, что определяет рост право­вых споров, вызванных разночтениями, ошибочными толкованиями нормативных актов и т.д.

Анализ правоприменительной практики (2002—2013 гг.) привле­чения к административной ответственности за правонарушения в обла­сти финансов, налогов и сборов, а также сравнительно-правовой анализ норм КоАП РФ и НК РФ позволяет констатировать, что законодатель­ство об административных правонарушениях в части регулирования отношений в области финансов, налогов и сборов после начала рыноч­ных преобразований в Российской Федерации перестраивалось слиш­ком медленно, в результате чего в законодательном массиве возникли параллельные системы таможенной и налоговой ответственности, име­ющие единую с административной ответственностью правовую приро­ду; таможенная ответственность была поглощена нормами КоАП РФ 2001 г.; налоговая ответственность без достаточных доктринальных и прикладных оснований продолжает сохраняться в НК РФ.

Такое положение приводит к дублированию норм, возникновению правовых неопределенностей и иным негативным последствиям, пре­пятствующим реализации выработанных длительной эволюцией раз­вития права принципам привлечения к юридической ответственности.

Дублирование ряда материальных и процессуальных норм КоАП РФ и НК РФ вносит путаницу в правоприменение, дезориентирует граждан и юридических лиц, являющихся налогоплательщиками и влечет за собой массу негативных последствий.

Таким образом, существует настоятельная потребность в обобщении и анализе современного состояния правового регулирования, правопри­менительной практики налоговых органов, обладающих полномочия­ми в исследуемой нами сфере и разработке предложений по его совер­шенствованию с целью упорядочения правоотношений, возникающих в области финансов, налогов и сборов, а также унификации привлечения к ответственности за данные правонарушения.

<< | >>
Источник: Административная юстиция и административная юрисдикция: вопросы теории и практики : материалы VII Международной научно-практической конференции, по­священной памяти Юрия Марковича Козлова, Москва, 19 февраля 2014 года. — М. : Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),2014. — 254 с. 2014

Еще по теме ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ:

  1. 1.1. Понятие и виды налоговых споров, рассматриваемых в Российской Федерации
  2. 1.2. Понятие механизма разрешения налоговых споров
  3. 1.4. Принципы правового обеспечения способов урегулирования налоговых споров
  4. 2.1. Организационное обеспечение механизма разрешения налоговых спо­ров в Российской Федерации
  5. § 2. Юридическая ответственность как элемент правовой системы
  6. § 3. Функционально-генетическая связь материальных и процессуальных норм права в правовых отношениях
  7. §1. Законодательство об административных правонарушениях как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
  8. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
  9. §11. Административное право Италии.
  10. §1. Административная юстиция в России.
  11. Введение
  12. § 4. Правовые нормы и акты правоприменения в механизме административного регулирования экономики
  13. § 1. Правовая природа экономических споров и анализ алгоритмов их разрешения
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -