<<
>>

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ПРОКУРОРА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Моренко К. В., аспирант кафедры административного права и процесса РАНХ и ГС при Президенте РФ

На современном этапе развития России как демократического правового государства особую актуальность приобретают проблемы обеспечения законности в сфере государственного управления, места и роли института прокуратуры по реализации законности, в том числе в производстве по делам об административных правонарушениях.

Это определяется многими факторами, из которых на первый план выдвигается сам характер деятельности прокуратуры. В соответствии со статьей 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются фе­деральным законом. На основании Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура являет­ся органом, призванным осуществлять надзор:

— за исполнением законов, в частности, федеральными мини­стерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, исполнительными орга­нами муниципальных образований, органами военного управления, ор­ганами контроля, а также за соответствием законов, издаваемых этими субъектами правовых актов;

— за соблюдением прав человека и гражданина, в том числе вы­шеуказанными органами и их должностными лицами.

В то же время в Кодексе РФ об административных правонарушениях в статье 24.6 дается определение прокурорского надзора, осуществляемо­го при производстве по делам об административных правонарушениях, на основании которой Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют надзор за соблюдением Кон­ституции Российской Федерации и исполнением действующих на тер­ритории Российской Федерации законов в пределах своей компетенции при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Однако системное изучение действующего законодательства свиде­тельствует о том, что некоторые вопросы, касающиеся административ­но-правового статуса института прокуратуры, компетенции прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, либо

32

вообще не регламентированы законодателем, либо не урегулированы в полной мере.

Между тем они, безусловно, требуют единообразного законодатель­ного решения. Однако, как представляется, такое решение может быть выработано только на основе изучения и использования основных теоре­тических подходов к пониманию правового статуса прокурора в админи­стративно-процессуальной деятельности, системно-нового доктриналь­ного толкования положений Федерального закона «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» и КоАП РФ, обобщения, систематизации и анализа практики по делам об административных правонарушениях и практики деятельности прокурора в процессе возбуждения и рассмотрения выше­названных дел, сформировывавшихся в период действия КоАП РФ.

В частности, нормы статьи 25.11 КоАП РФ не определяют такие клю­чевые понятия, как «компетенция прокурора», не конкретизируют всех его прав в производстве по делам об административных правонарушени­ях, не обозначают обязанностей прокурора в производстве по рассматри­ваемой категории дел.

Как нам представляется, нормативная основа участия прокурора в административно деликтом производстве существенно устарела, тре­бует совершенствования и, более того, нормативные правовые акты являются фрагментарными и распределенными не только в различных нормативно-правовых актах, но и разбросанными по различным их ста­тьям, не отражают той роли и значимости прокурора по обеспечению законности в сфере производства по делам об административных право­нарушениях.

Законность в деятельности института прокуратуры в обозначенной сфере предполагает, что прокурор при осуществлении возложенных на него задач и функций и использовании предоставленных ему полномо­чий должен следовать букве и духу закона, предупреждая и пресекая его нарушения при возбуждении и рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Обеспечение правомерности его действий является необходимым ус­ловием недопущения административного произвола и иных бюрократи­ческих извращений.

Следует констатировать, что вытекающее из федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора в рас­сматриваемом производстве значительно шире полномочий, установ­ленных Кодексом РФ об административных правонарушениях. В этой связи считаем необходимым внести изменения в КоАП РФ, определив правовой статус прокурора, и конкретизировать полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях путем новой редакции ст. 25.11 КоАП РФ, несколько расширив его права, и установить обязанности прокурора.

В целях уточнения полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях предлагается изложить ст. 25.11 КоАП РФ в следующей редакции:

«Статья 25.11 Прокурор

1. Прокурор в пределах своих полномочий вправе:

1) возбуждать производство по делу об административном пра­вонарушении;

2) участвовать в рассмотрении дела об административном пра­вонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

3) приносить протест на постановление по делу об администра­тивном правонарушении независимо от участия в деле, а также совер­шать иные предусмотренные федеральным законом действия;

4) требовать от уполномоченных должностных лиц и органов (кроме суда) проведения проверок и ревизий, а также выделение специ­алистов для проведения проверок, ведомственных и вневедомственных экспертиз;

5) требовать от уполномоченных должностных лиц и органов (кроме суда) предоставления доступа к документам и материалам, необ­ходимым для проведения проверки, и приобщения этих документов и ма­териалов к делам об административных правонарушениях, находящихся в их производстве.

2. Прокурор обязан:

1) немедленно освободить лицо, незаконно подвергнутое адми­нистративному задержанию решением несудебных органов;

2) выносить постановление об отмене любых мер обеспечения производства по рассматриваемой категории дел в случаях нарушения прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства.

3. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолет­ним, а также дела об административном правонарушении, возбужденно­го по инициативе прокурора».

Прокурор, используя предоставленное ему право на возбуждение производства по делу об административном правонарушении, предусмо­тренное п. 1 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ, может возбуждать дела об админи­стративных правонарушениях, предусмотренных целым рядом статей, перечень которых содержится в ст. 28.4 КоАП РФ.

В то же время законодатель вышеназванной статьи 28.4 КоАП РФ предоставил прокурору право возбуждать также дела об административ­ных правонарушениях при осуществлении им надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действую­щих на территории Российской Федерации, а также возбуждать дела о любом другом административном правонарушении, ответственность за

которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Рос­сийской Федерации.

При рассмотрении многих аспектов административно-правового ста­туса, общих для всех участников производства по делам об администра­тивных правонарушениях, следует обратить внимание на особенности прокурора как участника этого производства, выделив элементы его ад­министративно-правового статуса.

Прокурор наделен государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются им в специальных правовых фор­мах, отличающихся от правовых форм деятельности органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти. Требования прокурора, вы­текающие из его полномочий, подлежат незамедлительному и безуслов­ному исполнению.

Анализ изученной литературы, а также действующего по исследуе­мой проблеме законодательства, позволяют нам сделать вывод, что про­курор является особым и достаточно активным субъектом производства по делам об административных правонарушениях:

— представителем и выразителем интересов государства, деятель­ность которого направлена на поддержание и обеспечение режима закон­ности, в том числе в административно-процессуальной деятельности;

— защитником интересов граждан, юридических лиц, а также охраняемых законом интересов общества и государства в ходе возбуж­дения, рассмотрения, решения и исполнения в производстве по делам об административных правонарушениях.

В то же время проблемы в максимальной реализации прокурором своего потенциала обусловлены несоответствием в современный период требований практики к деятельности прокурора и отсутствием регулиро­вания в законодательном порядке четкого определения его компетенции (т.е. задач, прав, обязанностей, полномочий, ответственности), реализа­ции прокурором своих субъективных прав, выполнении обязанностей, пределов установленных компетенцией полномочий прокурора, фикси­рования его участия в производстве по делам об административных пра­вонарушениях.

Участие прокурора в административном процессе обусловлено, как нам представляется, двумя важными факторами:

— во-первых, это наличие нарушений требований закона;

— во-вторых, субъективное решение прокурора о необходимости и целесообразности его участия в процессе.

Такое участие возможно, путем личного присутствия при рассмотре­нии дела. При этом прокурор не только выявляет нарушения законода­тельства об административных правонарушениях, но он также наделен и полномочиями правового реагирования на каждое из них. Именно по­этому при выявлении нарушений законодательства правоохранитель-

35

ными и административными органами, их должностными лицами про­курор уполномочен принимать меры прокурорского реагирования: по­становления, представления, предостережения, протесты. В этой связи представляется, что процессуальная деятельность прокурора, связанная с осуществлением прокурорских проверок в ходе осуществления надзор­ной деятельности за соблюдением и применением законов, может быть охарактеризована как административно-процессуальная.

В действующем законодательстве отсутствует четкое определение такой формы выражения определенной позиции прокурора, как заклю­чение по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела об админи­стративном правонарушении.

Думается, что присутствие прокурора при рассмотрении конкретно­го дела дает ему возможность давать заключение в устной форме, что, собственно говоря, способствует реализации принципа скорости и эко­номичности производства по делу рассматриваемой категории. Однако, на наш взгляд, не исключается также возможность дачи письменного заключения прокурора. Письменное заключение может даваться про­курором также и в том случае, если орган или должностное лицо, рас­сматривающий дело, не согласен с мнением прокурора, высказанного им устно. Очевидно, что такое заключение должно прилагаться к мате­риалам дела. При этом представление письменного заключения явля­ется не обязанностью прокурора, а его правом. Поэтому предлагается авторское определение понятия заключения прокурора, которое может быть в следующей формулировке: «Заключение прокурора по вопро­сам, возникающим в ходе рассмотрения дела, — это сформулированное в устной или письменной форме мнение прокурора, связанное с право­вой оценкой соответствующих фактов и обстоятельств и изложенное им при непосредственном участии в деле». Представляется, что устное заключение прокурора должно быть отражено в протоколе заседания коллегиального органа, а письменное заключение — добавляться к ма­териалам дела. Сам факт дачи письменного заключения должен отобра­жаться в постановлении по делу.

Также считается целесообразным закрепление в законодательстве положения о том, что инициаторами дачи прокурором заключения по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела, могут также высту­пать лица, привлекаемые к ответственности, потерпевшие, их законные представители, адвокат или другой специалист в области права, которые могут в соответствии с законом оказывать правовую помощь.

В действующем Кодексе РФ об административных правонарушени­ях отсутствуют нормы об уведомлении прокурора о применении админи­стративного задержания, что противоречит целям и задачам прокурор­ского надзора за соблюдением законности, защиты прав и свобод челове­ка и гражданина, и охраняемых законом государства.

36

В этой связи считаем необходимым дополнить ст. 27.5 КоАП РФ частью 5:

«5. При превышении срока административного задержания лицо, уполномоченное составлять протокол об административном задержании, должно незамедлительно сообщить об этом прокурору».

Срок проведения административного расследования устанавливается по общим правилам, предусмотренным ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ, согласно которой он не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела рассматриваемой категории. Исключением в данном случае являет­ся продление срока административного расследования на срок до одного месяца по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело рассматриваемой категории, решением руково­дителя органа (или его заместителя), в производстве которого находится дело об административном правонарушении. Также исключением являет­ся продление срока административного расследования начальником или заместителем начальника вышестоящего таможенного органа на срок не более шести месяцев по делам о нарушении правил таможенного законода­тельства. При принятии решения о продлении срока административного расследования уполномоченное должностное лицо выносит определение[36].

Продление срока проведения административного расследования может быть осуществлено решением руководителя вышестоящего орга­на по делам о нарушении Правил дорожного движения или правил экс­плуатации транспортного средства, повлекшим причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего также на срок до шести месяцев.

Исходя из вышеуказанных положений целесообразно наделить про­курора полномочиями продлевать срок административного расследова­ния. В этой связи предлагаем дополнить ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ пунктом 4:

«4) решением прокурора или его заместителя при выявлении факта правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ».

Учитывая то, что срок проведения административного расследова­ния в соответствии с ч. 5.1 ст. 27.7 КоАП РФ принимается в виде опре­деления, целесообразно дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» статьей 25.2 «Определение прокурора о продле­нии срока проведения административного расследования».

Исследование административно-деликтного законодательства позво­ляет констатировать тот факт, что должностные лица, уполномоченные

составлять протоколы по рассматриваемой категории дел, лишены воз­можности доказывать виновность привлекаемого лица при рассмотрении дела по сути вышестоящим должностным лицом или судьей возбужден­ных ими дел рассматриваемой категории, обжаловании постановлений, решений по таким делам.

Представляется, что отсутствие правового регулирования данного вопроса существенно ограничивает полномочия органов и должностных лиц, составляющих протоколы по рассматриваемой категории дел. За­кон наделяет эти органы и их должностных лиц только функциями воз­буждения дела и применения мер по обеспечению производства по рас­сматриваемой категории дел, при этом фактически не предусматривает их участие в деле и прямо исключает право на обжалование не вступив­ших и вступивших в законную силу постановлений и решений[37].

В целях совершенствования нормативного регулирования этапа по­дачи жалобы, протеста в науке выдвигался ряд предложений. В частно­сти, предлагалось закрепить возможность истребования объяснений от лиц, которые рассматривали дело по существу, самостоятельного реше­ния субъектом административной юрисдикции вопроса о целесообразно­сти оповещения заинтересованных лиц и приглашения прокурора, воз­можность принятия решения о приостановлении производства по делу при наличии обстоятельств, исключающих это производство и т.д.

Учитывая эти предложения, по нашему мнению, следует:

— нормативно определить основания и порядок самоотвода и от­вода субъекта административной юрисдикции при пересмотре постанов­лений;

— предусмотреть право истребования дополнительных материа­лов по делу; оповещения прокурора о времени и месте рассмотрения про­теста;

— закрепить право участников производства присутствовать при рассмотрении жалобы (протеста) и другие.

При решении вопроса об опротестовании вступивших в законную силу судебных решений по делам рассматриваемой категории важно со­блюдение условий пересмотра. Проблемным в этом плане является отсут­ствие законодательного закрепления этих условий, в том числе сроков для опротестования вступившего в законную силу судебного акта. Этот срок является гарантией определенности и стабильности в положении участников производства по рассматриваемой категории дел, которая устанавливается в связи с вступлением в законную силу судебного акта

и во многом обусловлена повышением их ответственности за законность принимаемых актов.

Для преодоления указанного пробела целесообразно предусмотреть в КоАП РФ правило, определяющее срок опротестования (обжалования) вступивших в законную силу постановления или решения по делу рас­сматриваемой категории, а также примерный перечень уважительных причин, которые могут быть учтены при решении вопроса о восстановле­нии указанного срока.

Таким образом, суммируя вышесказанное, полагаем, что прокурор обладает широким кругом полномочий в административно-деликтном производстве. Участие прокурора в производстве по делам рассматрива­емой категории является разноплановой и может иметь множество про­явлений: как должностного лица, возбуждающего производство по делам рассматриваемой категории, как должностного лица, осуществляющего надзор за законностью в ходе производства по делам об административ­ных правонарушениях, как представителя лица или государства в произ­водстве по делам об административных правонарушениях. Следует заме­тить, что нормативное регулирование правового статуса прокурора в ад­министративно-деликтном производстве не лишено определенных про­белов. С целью их решения и устранения достаточно распространенных проблем участия прокурора в административно-деликтном производстве целесообразно вышеупомянутые вопросы детально урегулировать на за­конодательном уровне.

<< | >>
Источник: Административная юстиция и административная юрисдикция: вопросы теории и практики : материалы VII Международной научно-практической конференции, по­священной памяти Юрия Марковича Козлова, Москва, 19 февраля 2014 года. — М. : Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),2014. — 254 с. 2014

Еще по теме ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ПРОКУРОРА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ:

  1. § 3. Юридический механизм осуществления ответ­ственности в социалистическом обществе
  2. § 2. Требования социалистической законности при осуществлении юридической ответственности
  3. Проблемы, возникающие в процессе применения правовых норм, содержащих оценочные понятия
  4. § 5. Общественный контроль в сфере обеспечения правовой защиты осужденных
  5. § 3. Особенности оказания юридической помощи осужденным на стадии исполнения наказания
  6. § 1. Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации
  7. § 2. Административная ответственность как средство обеспечения законности в сфере экономики
  8. § 3. Виды административных правонарушений, посягающих на экономические отношения, и проблемы их квалификации
  9. § 5. Стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации
  10. § 2. Понятие, правовая основа, цели и задачи судебной экспертизы в уголовном судопроизводстве
  11. § 2. Место института административной ответственности в обеспечении законности в сфере таможенного дела Российской Федерации.
  12. § 2.1. Проведение проверок сообщений о преступлении и производство по уголовным делам должностными лицами и органами представляемого государства
  13. § 2. Проблемы повышения эффективности влияния Интернета на правовую культуру личности
  14. § 3. Виды субъектов гражданского общества, осуществляющих контроль за государственным аппаратом, особенности их правового статуса
  15. Глава III. УЧАСТИЕ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРАВОСУДИЯ
  16. 1. Теоретико-прикладные аспекты определения объекта и содержа­ния правоотношения по компенсации морального вред при реализации право­вых норм института компенсации морального вреда
  17. 2. Современные тенденции развития законодательства Российской Феде­рации в системе мер правовой защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина
  18. § 1. Понятие и свойства защиты в уголовном процессе, ее место в системе квалифицированной юридической помощи
  19. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ПРОКУРОРА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
  20. ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ: ОЦЕНКА ОТДЕЛЬНЫХ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -