<<
>>

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Муравьев И. А., докторант кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук

В теории административного права под административной процеду­рой понимается нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов административного права для реали­зации их прав и обязанностей.

К элементам таких процедур относятся:

а) процедурные правила, предназначенные для применения норм административного права;

б) юридические действия, совершаемые субъектами компетенции;

в) стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридиче­ских действий и их связь;

г) временная характеристика (сроки, продолжительность, перио­дичность).

Таким образом, по своей природе административные процедуры яв­ляются организационно-функциональными правилами. С помощью про­цедур организуется деятельность субъектов принятия решений, юриди­ческих лиц и граждан, действующих в русле этих решений1.

Принципами административных процедур являются законность, от­крытость и доступность, обязательность, эффективность, концентрация действий[127][128].

Многообразие деятельности субъектов административного права тре­бует введения и использования различных процедур. Можно выделить следующий перечень административных процедур:

а) организационные (распорядок работы, распределение обязанно­стей, регламент взаимоотношений);

б) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);

в) использование информации (документооборот, информацион­ное обслуживание);

г) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.);

д) делегирование полномочий;

е) совершение юридических действий (лицензирование и т.п.);

ж) проведение координации;

з) осуществление контроля;

и) деятельность в рамках целевых программ;

к) рассмотрение обращений граждан;

л) рассмотрение предложений общественных объединений;

м) разрешение разногласий и споров;

н) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.);

о) порядок реорганизации и упразднения организаций;

п) международные и смешанные процедуры.

Процедуры желательно применять комплексно — в этом случае обе­спечивается их гибкое сочетание.

Существуют разные способы закрепления административных про­цедур: закон, регламент, правила, положение, распорядок, соглашение[129]. Для реализации административной процедуры важным является пра­вильное определение компетенции органа, то есть предметов ведения как объектов воздействия (сферы), полномочий, ответственности и ресурсов, необходимых для выполнения полномочий. Также требуется распределе­ние функций между внутриструктурными подразделениями, заместите­лями руководителя и утверждение соответствующих (при этом взаимос­вязанных) положений и должностных инструкций. Полезны процедуры распорядка работы и порядка составления планов и программ, проведе­ния заседаний коллегии и другие организационные процедуры[130].

Большое значение имеет формирование процедур надзора и контроля во всех сферах государственного управления, в том числе и в сфере об­разования.

Государственный надзор рассматривается как разветвленная сис­тема государственных и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм. Надзор высту­пает в качестве инструмента, который обеспечивает следование процесса

управления заранее установленным образцам, моделям, корректируя по­ведение поднадзорного объекта в случае его отклонения от них[131].

В государственно-правовом значении надзор рассматривается через призму деятельности государства как средство проверки исполнения предписаний (велений) государственной власти[132]. Надзор тесно связан с процессом государственного управления. Эффективное управление не­возможно без наличия надзора, выступающего элементом управленче­ской деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям.

Как стадия управленческого процесса надзор способствует выявле­нию обоснованности поставленных целей, качества самого управленче­ского решения, эффективности предпринятых для его исполнения ор­ганизационных мер, соответствия организации объекта целям точного выполнения полученных предписаний, эффективности деятельности ка­дров, исполняющих управленческое решение.

Сущность надзора как относительно обособленной части управлен­ческой деятельности состоит в наблюдении за соответствием действий объекта надзора программе, предписаниям, полученным от управляю­щего субъекта[133].

Исходя из того, что законность — это важнейший принцип государ­ственной и общественной жизни, закрепленный в ст. 15 Конституции Российской Федерации и заключающийся в точном, неуклонном и еди­нообразном исполнении законов и других нормативных правовых актов всеми государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, становится понятной важность и необходимость существования надзора.

В теории административного права надзор рассматривается как са­мостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению за­конности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти и обладает следующими признаками:

— отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

— возможность оценки деятельности поднадзорных объектов толь­ко с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

— невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную де­ятельность объекта надзора;

— наличие специального объекта надзорной деятельности — норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, их исполнение физическими и юридическими лицами;

— возможность самостоятельного применения мер административ­ного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возник­новения угроз безопасности различным объектам;

— строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рам­ками; наличием юрисдикционных полномочий[134].

Понимаемый таким образом надзор предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе, и в мак­симальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, ох­рану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.

Надзор позволяет получить информацию о состоянии законности в аппарате го­сударственного управления, о содержании и направленности его деятель­ности, что способствует исполнению нормативных правовых актов, регу­лирующих те или иные общественные отношения; с его помощью должна повышаться ответственность управленческого аппарата государства за надлежащее выполнение своих обязанностей; надзор дает возможность проверить соответствие актов управления Конституции Российской Фе­дерации и законодательству, а в случае необходимости принять меры к восстановлению данного соответствия[135].

В государственно-правовом значении контроль рассматривается че­рез призму деятельности государства как средство проверки исполнения предписаний (велений) государственной власти[136]. С образованием госу­дарства контроль осуществляется в рамках общей государственной дея­тельности, не обособляясь в соответствующую систему органов и долж­ностных лиц. В процессе дальнейшего развития и совершенствования государства он приобретает четкость, системность и строгую правовую регламентацию.

С точки зрения теории управления, государственный контроль при­сутствует в любой управляемой государственной системе. В специфи­ческой сфере деятельности, например правоохранительной, контроль также является законным, закономерным и неотъемлемым элементом, функцией государственного управления. Объектами такого контроля вы­ступает деятельность компетентных государственных органов (субъек­тов управления), которым государством делегированы соответствующие полномочия (например, обеспечивать государственную безопасность, общественный порядок, вести борьбу с коррупцией).

Таким образом, надзор, являясь специальным видом государствен­ной деятельности по обеспечению законности, заключаются в постоян­ном (систематическом) наблюдении специально уполномоченными госу­дарственными органами за деятельностью не подчиненных им субъектов управления или лиц с целью выявления нарушений законности. При осу­ществлении надзора оценка деятельности поднадзорного органа дается с точки зрения именно законности, а не своевременности, правильности, целесообразности или эффективности исполнения требований законов Российской Федерации.

В ходе надзора, как правило, не предусматривается вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа (должностного лица). Особенностью компетенции надзорных ор­ганов является наличие специальных правомочий, не связанных с под­чиненностью контролируемых органов (субъектов управления), что, за­метим, характерно и для органов, осуществляющих надведомственный (внешний) контроль. Таким образом, специфика деятельности надзор­ных органов проявляется в ограничении пределов компетенции, связан­ной с осуществлением надзора за законностью действий поднадзорного субъекта управления.

Для контроля в отличие от надзора характерно то, что он не огра­ничивается только кругом вопросов, связанных с соблюдением обяза­тельных предписаний. Контрольные органы устанавливают не только то, было ли нарушено действующее законодательство, но и, как прави­ло, то, насколько правильно, своевременно, целесообразно и эффектив­но были использованы подконтрольными органами предоставленные полномочия.

Природа, место и роль субъекта, осуществляющего контрольные функции, являются главными критериями, при помощи которых опре­деляются цели, задачи, объем, формы, методика (технология) контроля. По субъектному признаку, как правило, выделяют два основных вида контроля: государственный и общественный. Кроме того, ряд исследо­вателей выделяют частный, муниципальный и другие виды контроля[137].

Следовательно, государственный контроль, являясь функцией госу­дарственного управления, направлен на достижение целей управления, решение задач, стоящих перед государством, обществом, личностью. Именно он чаще всего рассматривается в качестве средства обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершен­ствования системы государственного управления (в том числе и органи­зационной структуры), улучшения результативности ее функциониро­вания, снижения государственных расходов на управление. Способность государственного контроля существенно влиять на эффективность управ­ления, таким образом, делает его неотъемлемой частью системы государ­ственного регулирования.

Сущность государственного контроля включает в себя наблюдение за деятельностью подконтрольных объектов с целью получения необходи­мой информации в пределах, предусмотренных законом и иными норма­тивными правовыми актами. Полученная информация может быть ис­пользована в целях выявления негативных либо позитивных тенденций в деятельности подконтрольных субъектов и причин, порождающих эти тенденции, прогнозировании дальнейшей деятельности подконтрольных субъектов. Информация, полученная при осуществлении контрольной деятельности, необходима также для обнаружения противоправных и нецелесообразных действий или затрат финансовых или иных ресурсов, выявления виновных и привлечения их к ответственности.

Объем и содержание процедур надзора и контроля в сфере образова­ния регламентированы в Федеральном законе «Об образовании в Россий­ской Федерации» и в Положении «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования», утвержденном постановлением Правительства РФ от 11 марта 2011 г. № 164.

Надзор и контроль в сфере образования — это комплекс мероприятий по установлению соответствия законодательству РФ в области обра­зования деятельности проверяемых организаций и издаваемых ими правовых актов. Объектом государственного надзора является соблюде­ние законодательства Российской Федерации в сфере образования, а го­сударственного контроля — качество образования[138].

В соответствии с положениями названного Федерального закона к предмету надзора (контроля) в сфере образования можно отнести общественные отношения, возникающие в сферах:

— реализации права на образование;

— обеспечения государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования;

— создания условий для реализации права на образование.

Надзор и контроль в сфере образования осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими контроль и надзор в сфере образования, в пределах компетенции, установленной Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»[139].

Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации ежегодно представляют в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки информацию о своей деятельности по осуществлению контроля и надзора в сфере образования по форме, устанавливаемой этой Службой.

Можно выделить следующие административные процедуры надзора и контроля в сфере образования:

а) проведение выездных (инспекционных) и камеральных прове­рок, включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся и воспитанников образовательных организаций;

б) анализ причин возникновения нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, организации и ведения мониторинга исполнения законодательства Российской Федерации в об­ласти образования;

в) воздействие на нарушителей законодательства Российской Фе­дерации в области образования[140].

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и упол­номоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации проводят выездные (инспекционные) и камеральные проверки.

В ходе проверки устанавливается соответствие нормативных право­вых и локальных актов проверяемого учреждения обязательным для исполнения требованиям законодательства РФ в области образования; определяется соответствие деятельности учреждения и его обособленных структурных подразделений обязательным для исполнения требовани­ям; выявляются нарушения и недостатки в деятельности организации, в том числе причины нарушения законодательства РФ в области образова­ния, а также вырабатываются предложения по принятию мер по устране­нию выявленных нарушений.

Проверки могут быть плановыми и внеплановыми.

Плановые проверки проводятся в соответствии с графиком проверок Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (уполно­моченного органа исполнительной власти субъекта Российской Феде­рации). Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации проводят плановые проверки в отношении образовательной организации или органа управления образованием не чаще одного раза в 2 года.

Основаниями для проведения внеплановых проверок организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в рамках федерального государственного надзора в сфере образования являются:

1) выявление аккредитационным органом нарушения требований законодательства об образовании при проведении государственной ак­кредитации образовательной деятельности;

2) выявление органами по контролю и надзору в сфере образования нарушения требований законодательства об образовании на основе дан­ных мониторинга в системе образования.

Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Рос­сийской Федерации) утверждает отчет о проведении проверки, состав­ленный на основании акта проверки.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (упол­номоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федера­ции) определяет меры индивидуального и общего характера, направлен­ные на устранение выявленных в ходе проведения проверки нарушений, в том числе выдает образовательной организации или органу управления образованием, допустившим нарушения, предписания в соответствии с законодательством Российской Федерации в области образования.

Предписание направляется в образовательную организацию либо орган управления образованием и в случаях, установленных законода­тельством Российской Федерации в области образования, — учредителю образовательной организации.

Предписание подлежит выполнению в установленный в нем срок. От­чет о результатах исполнения предписания представляется в Федераль­ную службу по надзору в сфере образования и науки (уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации). К отчету прилагаются копии документов, подтверждающих исполнение указан­ных в предписании требований.

Предписание может быть обжаловано в судебном порядке в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Информация о нарушении законодательства Российской Федерации в области образования и материалы проверки направляются по решению

89

Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (уполномо­ченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации) в органы государственной власти Российской Федерации или в правоох­ранительные органы Российской Федерации.

Для информационно-методического обеспечения контроля и надзо­ра в сфере образования Федеральная служба по надзору в сфере образо­вания и науки (уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) осуществляет государственный учет результатов контроля и надзора в установленной сфере деятельности, в том числе создает и эксплуатирует федеральную (региональную) государственную информационную систему в области контроля и надзора в сфере образо­вания.

Порядок взаимодействия федеральной и региональных государ­ственных информационных систем по контролю и надзору в сфере обра­зования устанавливается Федеральной службой по надзору в сфере обра­зования и науки.

<< | >>
Источник: Административная юстиция и административная юрисдикция: вопросы теории и практики : материалы VII Международной научно-практической конференции, по­священной памяти Юрия Марковича Козлова, Москва, 19 февраля 2014 года. — М. : Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),2014. — 254 с. 2014

Еще по теме АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ:

  1. §2. Разрешения на открытие обособленных подразделений иностранных компаний и процедуры нх аккредитации.
  2. Налоговый контроль в системе государственного контроля в налоговой сфере
  3. Федеральная налоговая служба России как специализированный орган налогового контроля
  4. Коррекция организационно-правовых основ налогового контроля в соответствии с современными условиями развития Российской Федерации
  5. Введение
  6. § 4. Деятельность Уполномоченного по правам человека в сфере обеспечения правовой защиты осужденных
  7. § 1. Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации
  8. § 2. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации
  9. §4. Административное право Франции
  10. §6. Административное право Федеративной Республики Германии.
  11. §7. Административное право Японии
  12. §8. Административное право Китая
  13. §11. Административное право Италии.
  14. §4. Административная юстиция во Франции.
  15. § 5. Административно-правовой статус субъектов экономических отношений
  16. § 3. Виды административных правонарушений, посягающих на экономические отношения, и проблемы их квалификации
  17. § 4. Административно-правовой режим обеспечения правопорядка в сфере экономики и экономической стабильности
  18. § 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве
  19. Правовые основы общественного контроля в области охраны окружающей среды при радиационном загрязнении на территории РК, РФ, США.
  20. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -