<<
>>

§ 4. Вопросы повышения эффективности административно-правового воздействия на негосударственный сектор экономики

Совершенствование административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики, безусловно, является стратегическим направлением социально-экономического развития российской экономики.

Об этом, в частности, свидетельствует Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где указывается, что одной из ее целей является «определение путей и способов динамичного развития экономики».

Нельзя не отметить, что за сравнительно непродолжительный период времени в данном направлении был принят ряд нормативных актов и инициатив. Например, разработаны нормативные и программные акты, направленные на совершенствование экономических условий с целью развития экономики. В их числе:

- распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 года № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции»[637];

- постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 года № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»[638];

- постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 года № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета

Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»[639];

- приказ Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 года № 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности»[640].

Кроме нормативно-правового регулирования, направленного на бюрократизацию экономики, имеют место и иные проблемы на пути ее развития. Так, данные Российского союза промышленников и предпринимателей говорят об уменьшение инвестиционной активности вследствие введения санкций. Об этом заявили 35,4 % организаций, на деятельность 27,1 % компаний уменьшение инвестиций в связи с санкциями оказывает незначительное влияние. 42, 5% компаний считают, что поддержка должна осуществляться в виде установления на законодательном уровне льгот и преференций при реализации российскими предприятиями масштабных инвестиционных проектов. Предоставление государственных гарантий по инвестиционным проектам востребовано в качестве меры государственной поддержки в условиях санкций чуть более третью компаний (32,5 %)[641].

Как видим, на нормативном уровне совершенствование административноправового регулирования негосударственного сектора экономики является насущной проблемой. Указанные акты свидетельствуют, что совершенствование административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики осуществляется посредством оценки регулятивного воздействия нормативных актов на предпринимательскую деятельность, которая осуществляется в соответствии с этими актами по большей части на стадии их разработки. В то же время на стадии правоприменения выявляются отдельные недостатки актов органов государственной власти, которые также должны, на наш взгляд, подвергаться доскональному анализу, а их недостатки необходимо систематизировать с целью совершенствования уже действующих нормативных актов.

На институциональном уровне был также создан ряд институтов, в деятельность которых входит оценка эффективности законодательства и, в частности, оценка совершенствования административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики. Среди общих, межотраслевых институтов, в деятельность которых входит такая функция, можно назвать Общественную палату Российской Федерации, за которой Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»[642] закрепил возможность проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов (ст.

18). В то же время существуют и специализированные институты, в функцию которых входит совершенствование именно административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики. Основной из них — институт уполномоченных по защите прав предпринимателей.

Деятельность уполномоченных по защите прав предпринимателей является одним из направлений совершенствования административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики. Так, в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»[643] в задачи уполномоченных по защите прав предпринимателей входит не только защита прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности органами исполнительной власти, но и содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, а также участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности (ст. 2).

На практике, уполномоченный по защите прав предпринимателей является «рупором» интересов предпринимателей, а его деятельность реализуется посредством внесения предложений о совершенствовании правового положения субъектов предпринимательской деятельности в части, относящейся к компетенции Уполномоченного (ст. 3). В соответствии с указанным законом они осуществляются посредством:

• внесения предложений о принятии нормативных правовых актов (о внесении изменений в нормативные правовые акты или признании их утратившими силу);

• направления Президенту РФ мотивированных предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ;

• направления Президенту РФ мотивированных предложений об отмене постановлений и распоряжений Правительства РФ;

• направления в Правительство РФ мотивированных предложений об отмене или о приостановлении действия принятого федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта;

• направления высшему должностному лицу субъекта РФ мотивированных предложений об отмене или о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъекта РФ;

• составления заключений на проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности;

• направления органам и лицам, имеющим право на обращение в Конституционный Суд РФ, мотивированных предложений об обращении в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии законов и других нормативных актов Конституции РФ.

Таким образом, компетенция уполномоченных по правам предпринимателей в сфере совершенствования административно-правового регулирования экономики довольно обширна[644]. Более того, указанный закон определяет, каким образом производиться такое совершенствование — а именно посредством предложений о принятии нормативных актов, приостановлении и отмене их действия, а также заключений по проектам нормативных актов и предложений об обращении в Конституционный Суд РФ.

Несмотря на создание специализированных институтов, в компетенцию которых входит, в частности, совершенствование административно-правового регулирования экономики (будь то специализированный омбудсмен или торговопромышленная палата), наиболее эффективными участниками данной деятельности должны стать сами заинтересованные лица — хозяйствующие субъекты негосударственного сектора экономики. Определенные шаги в этом направлении уже были сделаны. Так, в соответствии с уже упомянутым нами приказом Минэкономразвития от 9 ноября 2011 года № 634 к экспертизе нормативных актов, регулирующих хозяйственную деятельность негосударственных субъектов экономики, последние сами привлекаются к данному процессу.

Немаловажным инструментом «взаимодействия власти и бизнеса»[645], который как раз и состоит из представителей предпринимательства, являются торгово-промышленные палаты. Согласно Закону РФ от 7 июля 1993 года № 5340-I «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»[646] (далее — Закон о ТПП) они «являются негосударственной некоммерческой общественной организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей» (ст. 1). Иначе говоря, в отличие от указанных выше институтов, способствующих совершенствованию административно-правового регулирования экономики, торгово-промышленные палаты являются независимыми от государственной власти институтами, которые ввиду своей персональной заинтересованности в совершенствовании административноправового регулирования экономики являются наиболее эффективными субъектами данной деятельности. Напомним, что в соответствии с указанным законом данные институты, членский состав которых представлен предпринимателями, « создаются в целях содействия развитию экономики Российской Федерации, созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности» (ст. 3).

Таким образом, в рамках данного института цели его создания сочетаются с заинтересованностью его членов. Более того, будучи некоммерческими организациями, обладающими независимостью от органов государственной власти, торгово-промышленные палаты «не обременены» мотивацией извлечения прибыли, а являются «общественной» (ст. 1 Закона о ТПП) организацией, отстаивающей экономические интересы своих членов[647] — хозяйствующих субъектов негосударственного сектора экономики. Для реализации данной цели Закон о ТПП наделяет торгово-промышленные палаты следующими правами (ст. 12): осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей; представлять и защищать законные интересы своих членов в государственных органах и др.

Однако указанные права являются лишь частью прав торговопромышленных палат, но при этом они стоят первыми в списке прав торговопромышленных палат, установленных статьей 12 Закона. Данный факт свидетельствует о том, что законодатель рассматривает их в качестве наиболее важных, а совершенствование административно-правового регулирования экономики, которое осуществляется, в первую очередь, именно посредством указанных прав торгово-промышленных плат, заключающихся в экспертизе проектов нормативных актов в области экономики, как их наиболее значимую функцию. Последняя, как мы отметили, является одним из наиболее важных средств совершенствования административно-правового регулирования экономики.

Стоит отметить, что помимо торгово-промышленных палат существует ряд подобных общественных организаций (например, Российский союз промышленников и предпринимателей), целью деятельности которых также является защита интересов деловых кругов. Но, в отличие от торговопромышленных палат, их правовой статус не регулируется специализированными правовыми актами.

Одним из выражений деятельности Торгово-промышленной палаты РФ в данном направлении стала разработка Хозяйственного кодекса[648]. В проекте кодекса указывается, что, являясь частью гражданского права, хозяйственное право регулирует, в частности, отношения «между субъектами предпринимательской деятельности; между предпринимателями и другими хозяйствующими субъектами; между предпринимателями и государством». Принимая во внимание тот факт, что, по словам составителей данного акта, он будет призван регулировать в том числе отношения хозяйствующих субъектов негосударственного сектора экономики и органов власти, можно утверждать, что он является одним из выражений совершенствования административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики.

Если сомнения в необходимости создания такого кодекса на сегодняшний день все еще существуют в российской юридической науке[649], то опыт зарубежных государств, в частности стран ближнего зарубежья, оценивается отдельными представителями науки довольно позитивно[650]. В то же время в том, что касается рассматриваемого вопроса — совершенствования административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики — создание данного кодекса может сыграть только позитивную роль, то есть с данной точки зрения его разработка и принятие рекомендованы. Действительно, в соответствии с проектом кодекса, разработанным Торгово-промышленной палатой РФ, этот кодекс будет урегулировать следующие вопросы: государственный контроль за предпринимательской деятельностью (Общая часть, гл. 15); регулирование финансовых рынков (Особенная часть, гл. 2); установление технического регулирования и государственных стандартов (Особенная часть, гл. 3); регламентация государственного планирования, производства и реализации продукции сельского хозяйства (Особенная часть, гл. 4) и мн. др. Более того, в Концепции Предпринимательского кодекса однозначно указывается, что его задачами является «упорядочение правового регулирования предпринимательской деятельности», а также «оптимизация механизмов государственного регулирования предпринимательской деятельности» (с. 14).

Стоит обратить внимание и на наличие в проекте кодекса отдельных разделов, посвященных основным правам и свободам предпринимателей, которые являются оградительными элементами правового статуса частных субъектов негосударственного сектора экономики. Например, в разделе «Понятие предпринимательской деятельности» предусматриваются «механизмы государственной защиты предпринимательской деятельности» (с. 35); отдельная глава 3 посвящена гарантиям права частной собственности (с. 38), гарантиям собственности при национализации (с. 44) и т. п.

Причинами разработки и создания вышеперечисленных нормативных актов, а также институтов стала, в частности, необходимость совершенствования административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики, которая, в свою очередь, была обусловлена рядом факторов[651]. Фактически мало таких сфер правового регулирования (как, например, налоговое право), где именно стабильность является залогом развития и экономического роста, так как она обеспечивает предсказуемость хозяйственных отношений.

Даже если не принимать во внимание отрицательные результаты российской экономики, вызванные сегодняшним экономическим кризисом, такие не связанные с кризисом факторы, как невысокий внутренний валовый продукт, слабый рост реального сектора экономики и сокращение уровня инвестиций (в том числе и зарубежных), свидетельствуют о необходимости совершенствования административно-правового регулирования

негосударственного сектора экономики. Напомним, что понимание такой необходимости существует и в политических кругах, о чем, в частности, свидетельствует ряд уже упомянутых нами нормативных актов, например, приказ Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 года № 634.

Необходимость совершенствования административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики обусловлена несколькими причинами. Некоторые из них были выявлены законодателем и проявились даже в названиях рассмотренных выше актов. К примеру, принятый с свое время Указ Президента РФ от 29 июня 1998 года № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства»[652] был направлен на стимулирование экономической деятельности негосударственного сектора экономики посредством снятия административных барьеров, так как «зарегулированность» российской экономики стала очевидной помехой в развитии хозяйственной деятельности[653].

Стоит признать, что Правительство РФ не оставило без своего внимания решение проблемы минимизации «административных барьеров в сфере экономики». Так, распоряжением от 17 ноября 2008 года № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» было определено, что в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться принципами, которые предполагают: создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции; развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества; снижение административных барьеров в экономике; превращение России в страну с низким уровнем коррупции; формирование условий для массового создания новых частных компаний во всех отраслях экономики; совместную с бизнесом работу по повышению общественного статуса и значимости предпринимательства и собственности; устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов; поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти; ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушения порядка проведения проверок; признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений при их проведении; значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов и др.

В свою очередь Минэкономразвития России также не раз обращало внимание на тот факт, что государство сохраняет за собой чрезмерное количество функций, отдельные их которых предлагалось отменить или автоматизировать[654].

Непосредственно связанной с вопросом снятия административных барьеров является проблема проведения административной реформы, а именно сокращение институционального аппарата органов государственной, региональной и местной власти, количества госслужащих. Сокращение административных барьеров непосредственно связано с вопросом количества государственных служащих, так как сокращение административных функций неминуемо ведет к сокращению аппарата, необходимого для их выполнения, что позволит сократить и расходы на его функционирование и, соответственно, решить ставшую актуальной в период экономического кризиса проблему дефицита государственного бюджета. Такое «разрегулирование» экономики также позволит сократить и уровень коррупции[655].

Бесспорно, усилия по развитию экономики нашей страны в 2015 году дали определенные позитивные результаты. Это подтверждает и рейтинг конкурентоспособности (Global Competitiveness Index, GCI), который ежегодно публикуется Всемирным экономическим форумом: наша страна поднялась с 53-го (2014 год) на 45-е место.

К сожалению, ставшее уже банальным утверждение о необходимости демократизации функционирования власти, ее прозрачности и ответственности перед гражданами, в том числе перед хозяйствующими субъектами, также является одним из направлений совершенствования административно-правового регулирования экономики. В последние годы процессы в данной сфере имели обратное направление, которое характеризуется централизацией власти[656] и осуществлением исполнительной властью отдельных функций судебной власти[657], которые были реализованы с целью повышения эффективности государственного управления, но, к сожалению, имели обратный эффект, поскольку отрицательно сказались на экономическом росте и инвестиционном климате, которые пострадали в результате роста коррупции и бюрократии. И здесь мы можем согласиться с нашими коллегами в том, что, напротив, «функции лицензирования, сертификации, аудита и оценки необходимо передать рынку, оставив за государством работу над правилами аккредитации саморегулируемых организаций, которым эти функции будут переданы, и принципами страхования ответственности»[658]. То есть централизация функций регулирования экономики, их рост оказывали негативное влияние на развитие экономики, а их сокращение может иметь только стимулирующий эффект.

Надо признать, что отдельные усилия все же были предприняты в этой сфере. Так, например, была разработана программа «Электронная Россия», позволившая автоматизировать ряд услуг, в том числе предоставляемых субъектами негосударственного сектора экономики. Другим позитивным примером может служить принятие Кодекса административного судопроизводства, который позволяет частным субъектам негосударственного сектора экономики более эффективно защищать свои права от нарушений со стороны органов исполнительной власти. Создан институт уполномоченных по защите прав предпринимателей. Существует ряд актов, направленных непосредственно на защиту прав хозяйствующих субъектов негосударственного сектора экономики[659], и т. п.

Таким образом, за последние два десятилетия существования рыночных отношений в российском правопорядке административно-правовой статус хозяйствующих субъектов экономики постоянно совершенствовался, в частности, с целью повышения эффективности управления экономикой, защиты основных конституционных прав и свобод хозяйствующих субъектов, совершенствования институциональной структуры органов исполнительной власти, ответственных за регулятивно-распорядительные, а также контрольно-надзорные функции в сфере экономики[660]. Отметим также, что совершенствование административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики достигалось и косвенными мерами, направленными, в частности, на борьбу с коррупцией и совершенствование институциональный структуры исполнительных органов

государственной власти[661].

Вместе с тем необходимо понимать, что подход к совершенствованию административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики должен быть комплексным. К сожалению, такое понимание пришло совсем недавно. Например, такие нормативные акты, как постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 года № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» и приказ Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 года № 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности» были приняты сравнительно недавно.

В этих актах впервые делается упор на экспертизе нормативных правовых актов, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, без сосредоточения на экспертизе каких-либо отдельных аспектов административно-правового регулирования экономической деятельности или административно-правового регулирования какой-либо сферы экономической деятельности, то есть на анализе всех аспектов правого регулирования, которые потенциально могут оказать отрицательное воздействие на ведение хозяйственной деятельности. Такой подход к совершенствованию административно-правового регулирования негосударственного сектора экономики назрел давно.

Отдельно стоит обратить внимание на необходимость принятия мер по совершенствованию административно-правового регулирования

негосударственного сектора экономики в условиях экономического кризиса в связи с актуальностью данного вопроса. Действительно, сегодня, в период серьезного снижения ВВП и инвестиций в экономику, связанного как с падением цен на углеводороды, так и с санкциями зарубежных государств, меры по совершенствованию административно-правового регулирования

негосударственного сектора экономики могут стать одним из немногих средств стимулирования российской экономики. К сожалению, на настоящий момент приходится наблюдать тенденцию к возложению государством ответственности по борьбе с последствиями данного экономического кризиса на себя, тогда как ключевым элементом восстановления экономики должен стать именно негосударственный сектор экономики.

Исходя из анализа предложенных Правительством РФ мер по борьбе с экономическим кризисом, можно констатировать, что более половины из них являются макроэкономическими инструментами (импортозамещение, оптимизация бюджетных расходов, компенсация дополнительных инфляционных издержек наиболее уязвимым категориям граждан и т. п.), не направленными напрямую на выход российской экономики из кризиса и ее восстановление[662]. Как отмечает академик В. Ивантер, «самая важная реформа сегодня — импортозамещение. Она должна исправить ошибки 1990-х годов»[663].

Также стоит обратить внимание на то, что далеко не все средства поддержки малого и среднего бизнеса могут быть в полной мере приемлемы с точки зрения развития конкуренции. Так, у экспертного сообщества вызывает весьма существенные вопросы проект закона «О защите конкуренции», который может обязать крупные компании с выручкой от 7 млрд рублей осуществлять закупку у субъектов малого предпринимательства не менее 10 % продукции. Такой проект может затронуть 2 125 компаний. За невыполнение данного закона планируется установить меры административной ответственности. Подобное положение вещей противоречит принципам рыночной экономики, кроме того, как показывает отечественный и зарубежный опыт, принуждение в данной сфере не даст положительных результатов[664].

С учетом изложенного, наиболее востребованным административноправовым средством развития негосударственного сектора экономики может стать содействие развитию малого и среднего предпринимательства за счет снижения финансовых и административных издержек. Это может оказать существенное влияние на восстановление российской экономики, в том числе и в долгосрочной перспективе. Основными направлениями, как мы уже отметили, должны стать сокращение прямого налогообложения частных хозяйствующих субъектов негосударственного сектора экономики и ее «разрегулирование» посредством сокращения разрешительных процедур, сертификации, лицензирования и других административных барьеров.

Напомним, что лауреат нобелевской премии Дж. Стиглиц также обращал внимание на необходимость «разрегулирования» экономики именно на примере российской экономики. Он, в частности, отмечал, что «альтернативная стратегия децентрализации с передачей прав принятия решений на уровень, на котором заинтересованные лица могут защищать собственные интересы даже при отсутствии полноценной правовой инфраструктуры (а ее создание требует длительного времени), при таких обстоятельствах может оказаться более эффективной»[665].

В период серьезного экономического кризиса, вызванного в том числе политико-экономическими санкциями зарубежных государств в отношении России, данное утверждение остается как никогда актуальным. Иначе говоря, административно-правовое регулирование, а точнее его кардинальное реформирование посредством ослабления административного (бюрократического) давления на хозяйствующих субъектов, может стать ключевым решением основных экономических проблем России и даже вывести ее из экономического кризиса.

<< | >>
Источник: САИДОВ Заурбек Асланбекович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Москва —2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 4. Вопросы повышения эффективности административно-правового воздействия на негосударственный сектор экономики:

  1. Оглавление
  2. Введение
  3. § 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики
  4. § 4. Функциональная составляющая административно-правового регулирования экономики
  5. § 2. Административно-правовые средства регулирования экономики
  6. § 3. Меры административного принуждения и стимулирования в сфере регулирования экономики
  7. § 2. Частные интересы в экономике и специфика административноправового воздействия на них
  8. § 4. Вопросы повышения эффективности административно-правового воздействия на негосударственный сектор экономики
  9. Заключение
  10. Библиографический список
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -