<<
>>

§ 3. Виды административных правонарушений, посягающих на экономические отношения, и проблемы их квалификации

Основанием для привлечения к любому виду юридической ответственности является совершение соответствующего правонарушения. Применительно к административной ответственности таковым является административное правонарушение. Его понятие закреплено нормативно. Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим кодексом или законами субъектов Российской Федерации устанавливается административная ответственность.

Следует отметить, что действующее определение административного правонарушения во многом сформулировано по образу и подобию определения понятия преступления, которое содержится в части 1 статьи 14 УК РФ. Напомним, что в данной норме преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания. Сближение понятий обоих видов правонарушений убедительно свидетельствует и о близости административной и уголовной ответственности, подтверждая хорошо известный в юридической науке тезис о том, что административная ответственность, по сути, является, конечно, с определенными оговорками, ни чем иным, как ослабленной уголовной ответственностью.

Действительно, если обратиться к составам административных правонарушений и преступлений, содержащимся в КоАП РФ и УК РФ соответственно, то между многими из них обнаруживается очевидное сходство. Кроме того, периодически происходит, особенно применительно к сфере экономики, процесс декриминализации отдельных составов преступлений и перевод их в разряд административных правонарушений. В этой связи неизбежно возникает важный для правоприменения вопрос о правильной их квалификации.

Поэтому представляет несомненный научный интерес рассмотреть в рамках настоящего исследования те составы административных правонарушений, которые посягают на экономические отношения, в том числе дать их авторскую видовую классификацию. Здесь есть определенные трудности. Дело в том, что в отличие от УК РФ, где сам законодатель в разделе VIII специально вычленил преступления в сфере экономики и структурировал их в трех отдельных главах (глава 21 «Преступления против собственности» (17 составов), глава 22 «Преступления в сфере экономической деятельности» (48 составов), глава 23 «Преступления против службы в коммерческих и иных организациях» (6 составов)), в КоАП РФ административные правонарушения, посягающие на экономические отношения, в виде отдельной главы не выделяются. Такое положение в определенной мере затрудняет отнесение того или иного состава административного правонарушения к экономическим составам. Обратим внимание, что экономическая преступность, а также административная деликтность в сфере экономики весьма серьезно сдерживают социальноэкономическое развитие нашей страны. Так, за семь месяцев 2016 года число экономических преступлений составило 21,4 тысяч. Деяний, совершенных в крупном или особо крупном размере, оказалось более 4,5 тысяч, а факты мошенничества в сфере экономики увеличились на 19 %.

Анализ специальной литературы, посвященной административной ответственности, позволяет сделать вывод, что многие авторы сводят административные правонарушения, посягающие на экономические отношения, по сути, к правонарушениям в области предпринимательской деятельности (составы, содержащиеся, главным образом, в одноименной главе 14 КоАП РФ).

К примеру, в учебнике «Актуальные проблемы административного права и процесса», подготовленном М. В. Костенниковым, А. В. Куракиным, А. М. Кононовым, П. И. Кононовым, А. И. Стаховым, Н. Д. Эриашвили, содержится глава 5 «Проблемы административно-правового регулирования экономики, финансов, банковской деятельности, налогообложения». Регулированию экономики в ней посвящен единственный параграф «Проблемы административноправового регулирования предпринимательства»[773], в котором затрагиваются в том числе и вопросы административной ответственности.

Схожая позиция, а именно отождествление экономики и предпринимательства, обнаруживается в монографии Г. Ф. Ручкиной «Теоретические основы финансово-правового регулирования

предпринимательской деятельности в Российской Федерации»[774].

Примеры подобного рода можно продолжать и далее, но в этом нет объективной необходимости. Однако ставить знак равенства между экономикой и предпринимательством, думается, вряд ли правильно. Конечно, в условиях рыночной экономики именно цивилизованное, основанное на безусловном соблюдении норм закона всеми участниками экономических отношений предпринимательство является основной движущей силой. Вместе тем общеизвестным является тот факт, что экономика — это система производства, распределения, обмена и потребления товаров, работ, услуг. Ее основой является производство. Без него все остальные элементы системы существовать не могут. Не будет лишним напомнить, что сам термин «экономика» имеет греческое происхождение и означает искусство управлять домашним хозяйством (правила ведения хозяйства дома). Его, кстати сказать, ввел в оборот древнегреческий историк и философ Ксенофонт[775]. Поэтому сводить административные правонарушения, посягающие на экономические отношения, только к составам, содержащимся в главе 14 КоАП РФ, представляется ошибочным. Такой подход значил бы необоснованное сужение сферы экономических отношений, защищаемых мерами административной ответственности.

Думается, главная проблема состоит в том, чтобы найти тот универсальный критерий, который позволил бы выделить виды административных правонарушений, посягающих на экономические отношения. Как отмечает М. И. Байтин, научная и практическая ценность классификации правовых норм зависит от обоснованного выбора ее критериев[776]. Критерий — это признак, на основании которого производятся оценка, определение или классификация чего-либо, мерило оценки[777]. Выделить такой критерий, как представляется, можно на основе анализа составов административных правонарушений, содержащихся в действующих законах, и прежде всего в КоАП РФ. Как известно, состав административного правонарушения — это установленная нормами права совокупность объективных и субъективных признаков противоправного деяния, достаточных для квалификации его в качестве административно наказуемого правонарушения. Такими составными элементами административного правонарушения являются объект, объекивная сторона, субект, субъективная сторона[778]. Думается, тем универсальным критерием, который позволит выделить интересующие нас виды административных правонарушений, является такой элемент состава, как объект. В юридической науке объектом правонарушения признаются те общественные отношения, на которые посягает административное правонарущение, чему оно может принести вред и которые охраняются законодательством об административных правонарушениях. В литературе выделяются общий, родовой, видовой и непосредственный.

Характеристика этих категорий основывается на соотношении «целого», «части целого» и «части части»[779].

По мнению П. П. Серков, дифференциация противоправности административного характера через использование объектного элемента происходит на макро- и микроуровнях. Примером макроуровня являются главы Особенной части КоАП РФ, а микроуровня — конкретные нормы, включенные в Особенную часть КоАП[780]. Для определения видов административных правонарушений, посягающих на экономические отношения, учитывая их объем и многообразие, необходимо использовать объектный элемент на макроуровне. Речь в данном случае идет о главах Особенной части КоАП РФ. Следует отметить, что в некоторых главах Особенной части КоАП РФ внутренняя дифференциация объектов посягательства не совсем продумана, так как не учитывает содержания составов административных павонарушений.И далее П. П. Серков делает вывод, что игнорирование правил формальной догики создает трудности для правоприменителя[781]. Думается, к мнению такого во всех отношениях авторитетного практика и серьезного исследователя проблем администативной ответственности, как П. П. Серков, стоит прислушаться. В связи с разработкой новой редакции КоАП РФ перспективной задачей следует признать объединение в одной главе «Административные правонарушения в сфере экономики» всех административных правонарушений, посягающих на экономические отношения. В ходе этой работы появится реальная возможность решить обозначенную П. П. Серковым проблему и тем самым, очевидно, облегчить и упростить для правоприменителя квалификацию административных правонарушений.

Анализ норм Особенной части КоАП РФ на макроуровне позволяет выделить и обобщить следующие виды административных правонарушений, посягающих на экономические отношения:

- административные правонарушения в области охраны собственности;

- административные правонарушения в области пиродопользования;

- административные правонарушения в области промышленности;

- административные правонарушения в области предпринимательской деятельности;

- административные правонаушения в области финансов и рынка ценныхбумаг;

- административные правонарушения в области таможенного дела.

Все они на основании общности родового объекта — а это общественные отношения в сфере экономики — могут быть объединены в рамках предложенной выше главы «Административные правонарушения в сфере экономики» Особенной части КоАП РФ.

Квалификация административных правонарушений: понятие и содержание. Само по себе понятие «квалификация» имеет латинское происхождение (лат. qualification, лат. Quails — какой, какого качества + facere — делать что-либо) и представляет собой характеристику предмета, явления, отнесение его к какой-либо категории, группе. Решение вопроса о юридической ответственности и административная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности в данном случае исключением не является, в решающей степени зависит от правильной квалификации совершенного деяния, совершенного физическим или юридическим лицом. Прав С. В. Запольский, когда справедливо полагает, что никакое правонарушение не имеет отраслевой принадлежности, и до юридического квалифицирования как преступления, гражданско-правового деликта, экологического, трудового или иного события, требующего юридической оценки, остается для права ничем иным, как деянием[782]. Поэтому от квалификации деяния зависит не только сама по себе юридическая ответственность, но и определение ее конкретного вида.

Нельзя не отметить, что в теоретическом отношении проблема квалификации административных правонарушений, в отличие, скажем, от квалификации преступлений в науке уголовного права, разработана явно недостаточно. Ученые-административисты обращаются к проблеме квалификации

административных правонарушений, как правило, в комментариях к КоАП РФ. Причем речь в данном случае идет об узкоспециализированной квалификации отдельных составов либо группы составов. Иногда данная проблема освещается в специальных работах, посвященных отдельным видам административных правонарушений. Если говорить об экономических отношениях, то чаще всего квалификация административных правонарушений дается в работах,

посвященных анализу предпринимательской деятельности[783] и налоговой сферы[784]. Специальных крупных теоретических исследований, посвященных квалификации административных правонарушений, обнаружить не удается. Пожалуй, единственным исключением следует признать работу П. П. Серкова

«Административные правонарушения: квалификация и назначение наказания»[785]. Ее научная и практическая ценность тем выше, что подготовлена она не просто ученым-юристом, специализирующимся на исследовании проблем административной ответственности, но одновременно и опытным практиком — первым заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации. Попробует в рамках достаточно ограниченного объема одного параграфа диссертации хотя бы отчасти восполнить данный пробел. В этом отношении, безусловно, окажутся весьма полезными теоретические конструкции, сложившиеся в уголовном праве. Учитывая сходство многих составов административных правонарушений и преступлений, их использование представляется естественным и вполне логичным. К тому же в науке уголовного права накоплен чрезвычайно обширный по объему и глубокий в теоретическом отношении научный материал о проблеме квалификации преступлений. Достаточно сказать, что данную проблему в разное время исследовали такие видные представители науки уголовного права, как Л. Г. Гаухман[786], А. А. Герцензон[787], В. Н. Кудрявцев[788], А. И. Рарог[789] и ряд других авторов.

Среди работ представителей науки уголовного права последних лет, на отдельные теоретические положения которых опирался автор настоящего исследования, хотелось бы выделить труды таких ученых, как А. В. Корнеева[790] и Н. Ф. Кузнецова[791].

Квалифицировать административное правонарушение означает дать ему юридическую оценку, определить статью КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности, предусматривающую наказание за данное правонарушение.

Известный отечественный ученый-юрист академик В. Н. Кудрявцев определял квалификацию преступления как «установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава преступления, предусмотренного уголовно-правовой нормой»[792]. Это определение является общепризнанным в уголовном праве. Как представляется, данная теоретическая конструкция с успехом может быть использована и при квалификации административного правонарушения. Исходя из этого, квалификацию можно определить как логический процесс установления признаков состава административного правонарушения в противоправном деянии физического или юридического лица и результат этого процесса, то есть закрепление в процессуальных документах ссылки на КоАП РФ или закон субъекта Российской Федерации об административной ответственности, подлежащий применению. Значение правильной квалификации административного правонарушения исключительно велико. Она обеспечивает соблюдение принципа равенства перед законом, обеспечивает законность при

применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушение. Правильная квалификация является основанием для отрицательной оценки государством деяния как административного правонарушения. Она позволяет назначить за него справедливое

административное наказание.

Сказанное выше позволяет сформулировать понятие квалификации административного правонарушения, посягающего на экономические отношения, следующим образом: это установление соответствия состава противоправного деяния, посягающего на экономические отношения, составу, предусмотренному нормой КоАП РФ или нормами законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Место квалификации в структуре административной ответственности. Административная ответственность, как и любой другой вид юридической ответственности, имеет внутреннюю структуру, состоящую из нескольких элементов. Подходы к вычленению этих элементов в науке административного права неоднозначны. К примеру, весьма содержательную и во многом не стандартную структуру предлагает К. С. Бельский. Ученый относит к структурным элементам административной ответственности: объяснение виновным лицом существа дела; отрицательную оценку компетентным органом противоправного деяния; применение административного взыскания[793] (цитируемая статья К. С. Бельского была опубликована в 1999 году, то есть до вступления в силу действующего КоАП РФ, поэтому в ней использовался термин «взыскание», аналогом которого в настоящее время является термин «наказание» — прим. авт.). Как видно, квалификация прямо не выделяется как самостоятельный структурный элемент административной ответственности, но при этом уместно предположить, что она входит в такой элемент, как отрицательная оценка. В дальнейшем в своем фундаментальном труде «Полицейское право» К. С. Бельский уже прямо говорит, что квалификация

административного правонарушения входит в число административно

процессуальных действий, предшествующих применению административного наказания, и представляет собой самостоятельный элемент в структуре административной ответственности[794]. Таким образом, цитируемый автор выделяет квалификацию в качестве самостоятельного структурного элемента

административной ответственности.

Впрочем, далеко не все ученые-юристы разделяют эту точку зрения. Так, рассматривая структуру административной ответственности, Ю. С. Адушкин констатирует, что принципиальная структура всех видов юридической ответственности едина, и при этом выделяет следующие ее элементы: основания административной ответственности; субъекты; меры ответственности

(административные наказания); условия; процедура, порядок привлечения к ответственности (производство по делу об административном правонарушении)[795]. Близкую по содержанию структуру предлагает И. В. Максимов. По его мнению, в эту структуру входят: основания административной ответственности; правовые условия привлечения к административной ответственности, а также исключающие ее; субъекты административной ответственности; административные наказания; административное производство[796]. Как представляется, хотя Ю. С. Адушкин и И. В. Максимов прямо и не выделяют квалификацию административного правонарушения в качестве самостоятельного структурного элемента административной ответственности, но, очевидно, предполагают ее в таком элементе предлагаемых ими структур, как административное производство или производство по делу об административном правонарушении. Без квалификации административного правонарушения говорить об административной ответственности не приходится.

Авторская позиция по вопросу о месте квалификации в структуре административной ответственности сводится к необходимости ее специального выделения в качестве самостоятельного элемента структуры данного вида юридической ответственности. По сути, именно в рамках квалификации решается вопрос о наличии в деянии признаков административного правонарушения, которое как раз и является основанием административной ответственности.

Однако мало дать квалификацию административного правонарушения, она должна быть правильной, юридически точно выверенной, о чем уже сказано выше. От того, насколько правильно была проведена квалификация правонарушения, в дальнейшем зависит законность решения о привлечении виновного к административной ответственности.

В силу как объективных, так и, в большей степени, субъективных причин — а к ним можно отнести несовершенство закона (пожалуй, единственная объективная причина), недостаточная профессиональная подготовка должностных лиц, составлявших протокол об административном правонарушении, слабое знание ими закона, отсутствие практического опыта и навыков подготовки такого рода документов, наконец, банальная невнимательность — могут привести к неправильной квалификации деяния. В результате возникает явление, которое в правоведении получило наименование «юридическая ошибка». Его суть достаточно четко и полно определил А. Б. Лисюткин. «Ошибка, —утверждает ученый, — это негативный результат, обусловленный сложностью и противоречивостью социального развития и неправильностью юридически значимых действий участников общественных отношений, который препятствует достижению поставленных целей и предполагает возможность возникновения или изменения субъективных прав и юридических обязанностей участников общественных отношений»[797].

Применительно к теме настоящего исследования уместно говорить о таком самостоятельном виде юридической ошибки, как административная ошибка. Этот вид юридических ошибок имеет свою специфику. «Она заключается в том, — отмечает Н. А. Бочарникова, — что носителем воли выступает властвующий субъект публичного управления. Значение ошибки при этом заключается в том, что она посягает на основы государственного строя и искажает процесс волеизъявления государства, который затрагивает всех граждан страны, с другой стороны, она выявляет противоречия между правом и реальным деянием»[798]. Административная ошибка, повторимся, представляет собой самостоятельный вид юридической ошибки. Последняя является для нее родовым понятием. При этом сами административные ошибки далеко не однородны и могут быть классифицированы по различным самостоятельным основаниям.

Автор, не вдаваясь в излишние теоретические рассуждения, считает возможным использовать классификацию административных ошибок, предложенную Н. А. Бочарниковой. Ошибки в квалификации данный автор относит к так называемым правоприменительным ошибкам. Кроме того, если имеет место несовершенство закона, коллизия или конкуренция правовых норм, то уместно говорить о правотворческих (нормотворческих) ошибках[799]. Данная точка зрения разделяется и в настоящей работе.

Практика показывает, что абсолютное большинство квалификационных административных ошибок относится к ошибкам правоприменительным. Обобщенно их можно классифицировать по трем группам:

1) непризнание наличия состава правонарушения там, где он имеется;

2) признание наличия состава административного правонарушения в деянии, где он отсутствует;

3) неправильное избрание нормы КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях для квалификации административного правонарушения.

Важной задачей становится недопущение административных ошибок либо, что менее предпочтительно, их последующее исправление. Одним из действенных инструментов недопущения административных ошибок при квалификации административных правонарушений в любой сфере, включая сферу экономических отношений, следует признать методические рекомендации, которые юрисдикционные органы на основе обобщения своей правоприменительной практики должны давать своим должностным лицам, уполномоченным законом осуществлять квалификацию деяний в рамках производства по делу об административном правонарушении. В качестве примера можно привести методические рекомендации от 12 сентября 2011 года № 7/39-5- 23-2011, которые даны подчиненным прокурорам прокуратурой города Москвы по применению статей 5.39 и 5.59 КоАП РФ[800]. Квалификация деяний по данным статьям относится к исключительной компетенции прокурора. Подобные документы органы административной юрисдикции федерального и регионального уровней могли бы направлять своим должностным лицам. Чтобы данный процесс упорядочить, соответствующие обязывающие нормы должны быть введены в положения об органах административной юрисдикции.

Деятельность уполномоченных на то законом субъектов по применению мер административной ответственности является правоприменительной. Данная деятельность всегда связана с разрешением конкретного дела, в результате которого устанавливается наличие или отсутствие субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений, определяется их мера и объем; в охранительных правоотношениях при применении санкций определяется вид и меры юридической ответственности[801].

Фактически квалификация административного правонарушения начинается уже в момент составления протокола по делу, составление которого необходимо практически во всех случаях совершения правонарушений. Протокол является процессуальным документом, который служит основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, поскольку в нем фиксируется факт совершения соответствующего правонарушения[802]. Изложение события административного правонарушения включает в себя указание времени, места, способа, характера негативных последствий, если они являются признаком объективной стороны состава административного правонарушения, и т. п. — тем самым должностное лицо осуществляет квалификацию противоправных действий (бездействия). Данную квалификацию, по верному замечанию П. П. Серкова, можно назвать первичной. Окончательная квалификация производится должностным лицом, уполномоченным на рассмотрение дел об административных правонарушениях, или судьей[803].

Практика показывает, что именно на стадии первичной квалификации наиболее часто допускаются административные квалификационные ошибки. Возможность своевременно выявить их и успешно преодолеть имеется на стадии окончательной квалификации судом путем переквалификации. Однако вопрос о возможности переквалификации не являлся столь уж очевидным. Поэтому потребовались разъяснения со стороны Верховного Суда РФ. Сначала — в Обзоре законодательства и судебной практики за четвертый квартал 2003 года[804], а затем — в постановлении Пленума Верховного Суда от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[805]. Согласно пункту 20 указанного постановления, если при рассмотрении дела об административном правонарушении будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, то судья вправе переквалифицировать действия (бездействие) лица, привлекаемого к административной ответственности на другую статью (часть статьи) КоАП РФ, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой состав посягательства, в том числе и в случае, если рассмотрение данного дела отнесено к компетенции должностных лиц или несудебных органов, при условии, что назначаемое наказание не ухудшит положение лица, в отношении которого ведется производство по делу. В таком же порядке может быть решен вопрос о переквалификации действий (бездействия) лица при пересмотре постановления или решения по делу об административном правонарушении.

Таким образом, можно с полной уверенностью сделать вывод, что право на окончательную юридическую квалификацию административных правонарушений, в том числе правонарушений, посягающих на экономические отношения, полностью относится к полномочиям судьи. Такой подход следует признать безусловно правильным. Прежде всего, судьи, в отличие от других должностных лиц, осуществляющих административную юрисдикцию, являются профессиональными юристами, обладающими признанной и подтвержденной квалификацией в области права, что априори является весомой гарантией правильной юридической квалификации административных правонарушений. Поэтому судьи рассматривают самые серьезные дела об административных правонарушениях с повышенной асоциальностью, влекущие возможность применения наиболее суровых административных наказаний. Действующим законодательством рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административных наказаний в границах установленной подведомственности возложено на судей, причем единолично. Разумеется, любое дело в рамках этой подведомственности может быть рассмотрено судом в полном составе, но ведущая роль в рассмотрении дел об административных правонарушениях отводится судьям[806]. И здесь, думается, уместно вспомнить слова Президента РФ из выступления на семинаре-совещании председателей судов, посвященном вопросам укрепления законности, улучшения делового климата, защиты прав граждан, анализу хода судебной реформы. На данном мероприятии большое внимание уделялось рассмотрению вопросов создания условий для свободной и безопасной работы бизнеса. Г лава государства в своем выступлении специально подчеркнул, что «принятие судьей и судом решения — это венец деятельности всей правоохранительной системы»[807].

Следует сказать, что и первичная, и окончательная квалификации являются процессуальными, то есть осуществляются в рамках КоАП РФ теми должностными лицами, которые на то уполномочены. В специальной литературе высказывалось мнение фактически о введении первичной внепроцессуалъной квалификации правонарушений. Так, М. В. Глухова предложила ввести в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» норму, в которой установить правомочие должностного лица, выявившего признаки правонарушения, право на составление протоколов по которому отнесено к компетенции иного органа, направить данному органу акт реагирования (выделено мной — З. С.) в установленный законом срок. Информация, содержащаяся в этом акте, будет являться, предлагает М. В. Глухова, основанием для проведения уполномоченным органом соответствующей внеплановой проверки и принятия предусмотренных законом мер по ее результатам[808]. Данное предложение оценивается критически. Его реализация на практике означала бы, по сути, вторжение одного государственного органа в компетенцию другого, привело бы к появлению наряду с процессуальной квалификацией также сомнительной с точки зрения принципа законности внепроцессуальной квалификации, наконец, вызвало бы дополнительное административное давление на участников экономических отношений. Сам законодатель, понимая потенциальную опасность внеплановых проверок, в части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ определил исчерпывающий перечень их оснований. Эти основания обобщенно сводятся к информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда или причинении вреда жизни и здоровью граждан, нарушения прав потребителей, поступающей прежде всего от самих граждан и других источников, включая средства массовой информации, но среди этих источников не упоминаются другие контрольнонадзорные органы. Кроме того, федеральный закон говорит о сообщении фактов, которые еще предстоит оценить компетентному органу, и только после признания их достаточно обоснованными появится законная возможность принять решение о проведении внеплановой проверки. Тогда как М. В. Глухова говорит о выявленных признаках правонарушения, то есть деяние уже получило пусть и внепроцессуальную, но квалификацию, причем не уполномоченным на то законом, и к тому же не факт, что компетентным профессионально должностным лицом. Такое «основание» для проведения внеплановой проверки убедительным не выглядит.

Некоторые проблемы квалификации. В специальной литературе высказывалось мнение, что в советский период не было установлено подлинного судебного надзора в сфере рассмотрения дел об административных правонарушениях. Данный подход, полагает С. З. Женетль, был обусловлен доминировавшими в теории советской юридической науки воззрениями о том, что административные правонарушения сравнительно легко квалифицируются (выделено мной — З. С.) и в силу этого не должны сопровождаться судебными гарантиями публичности их обсуждения, присущими судебному процессу[809]. С подобным суждением, думается, вряд ли можно согласиться. Дело в том, что для советского государства, в котором принцип разделения властей считался буржуазным, а потому по идеологическим причинам не признавался и на конституционном уровне не закреплялся, было характерно доминирующее положение в системе государственного управления различных административных органов. Причем эти органы даже могли специально создаваться как органы административной юрисдикции. Нередко это были органы коллегиальные, например, административные комиссии или комиссии по борьбе с пьянством при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов. Такие органы и их должностные лица наделялись и полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Суды, напротив, занимали в системе органов административной юрисдикции второстепенное положение, и связано это было отнюдь не со «сравнительно легкой квалификацией дел об административных правонарушениях», как ошибочно полагает С. З. Женетль. Как известно, чтобы правильно квалифицировать административное правонарушение нередко нужно иметь специальные познания не только и не столько в области права, каковыми, будучи профессиональным юристом, обладает судья, но и познания, к примеру, в области ветеринарии, транспорта, лесного хозяйства, семеноводства и т. п. В сравнении со специалистами профильных органов государственного управления, реализующими юрисдикционные полномочия в подобных областях, судья может и не обладать соответствующими знаниями. Именно поэтому законодатель в целях обеспечения наиболее взвешенной и профессиональной квалификации составов административных правонарушений закрепил в КоАП РСФСР 1984 года[810] право рассматривать дела об административных правонарушениях за различными профильными органами государственного управления. Суд, куда в случае несогласия с решением юрисдикционного органа о привлечении к административной ответственности могло обратиться заинтересованное лицо, осуществлял контроль за законностью принятых решений. Данная конструкция выдержала проверку временем и продолжает сохраняться в действующем КоАП РФ 2001 года. Поэтому, не представляется конструктивной позиция той же С. З. Женетль, которая утверждает, что в демократическом государстве административный (квазисудебный) порядок привлечения к административной ответственности следует рассматривать в качестве временного явления, и по мере готовности судебной системы к разрешению таких дел следует полностью отказаться от квазисудебного порядка[811]. Думается, что и в новой редакции КоАП РФ, которая готовится в настоящее время, порядок внесудебного или, в терминологии С. З. Женетль, «квазисудебного» рассмотрения дел об административных правонарушениях должен быть, безусловно, сохранен. Это позволит обеспечить правильную квалификацию подчас совсем не простых составов административных правонарушений, тем более в такой сложной, сопряженной с большими рисками сфере, как экономика.

В государствах с рыночной экономикой, в число которых входит современная Россия, и это уже отмечалось выше, для экономических отношений исключительно велико значение предпринимательской деятельности. Согласно части 1 статьи 2 ГК РФ она представляет собой самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, цель которой — систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Как видно из данного определения, предпринимательская деятельность сопряжена с риском для тех, кто ее осуществляет. Риск предполагает повышенную вероятность наступления для лица неблагоприятных последствий, прежде всего имущественного характера, а именно потерять вложенные денежные средства в случае, например, производства товаров, которые не пользуются спросом на потребительском рынке. Вместе с тем субъект, осуществляющий предпринимательскую деятельность, всеми возможными средствами стремится этих последствий избежать, а потому нередко сам идет на дополнительный риск, включая умышленное неисполнение или даже нарушение закона, например, за счет снижения себестоимости производимых товаров путем эксплуатации дешевого труда нелегальных мигрантов или использования сырья и материалов низкого качества. Поэтому государство широко использует потенциал административного принуждения, в том числе административную ответственность для обеспечения законности в сфере предпринимательской деятельности.

Повторимся, данная сфера, в силу ее специфики, объективно является зоной риска. Причем это обстоятельство отмечается с незапамятных времен. Так, в своем наставлении «О богатстве» английский философ и крупный государственный деятель Ф. Бэкон (1561-1626) заметил: «Кто ищет одних лишь верных прибылей, навряд ли станет очень богат; а кто вкладывает все имущество в рискованные предприятия, зачастую разоряется и впадает в нищету. Поэтому надлежит риск с известным обеспечением на случай убытков»[812]. Отсюда не трудно сделать вывод: риск допустим, но объективно оправданный. И здесь прав П. П. Серков, когда говорит, что факторы риска ни в коем случае не предполагают возможности того, что абсолютно вся работа будет строиться на основе усмотрения предпринимателя. Риск допускается, в частности, в сфере инициативы по внедрению инновационных технологий, рациональности (с точки зрения предпринимателя), поиска и использования финансовых и трудовых ресурсов и т. п. Здесь прагматизм и организаторские способности предпринимателя носят приоритетный характер[813].

Осуществляя квалификацию деяния, имеющего признаки административного правонарушения, уполномоченный на то законом орган или должностное лицо и, конечно, суд должны в том числе установить наличие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении. Перечень этих обстоятельств закреплен нормативно в статье 24.5 КоАП РФ. В специальной литературе высказывалось предложение расширить данный перечень. В частности, добавить в статью 24.5 КоАП РФ предписание, согласно которому нормальный производственно-хозяйственный риск субъекта, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, исключает производство по делу об административном правонарушении[814]. Думается, с данным предложением вряд ли можно согласиться. Дело в том, что понятие «нормальный производственнохозяйственный риск» носит сугубо оценочный характер. Четкие и понятные критерии, позволяющие определить тот или иной риск как «нормальный» или, напротив, «ненормальный», установить сложно, если вообще возможно. Необходимо хорошо знать состояние рынка, учитывать репутацию и опыт участников производственно-хозяйственных отношений. В случае реализации указанного предложения появляются широкие возможности уклонения от административной ответственности виновных лиц, а также повышаются коррупционные риски в деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих административную юрисдикцию на стадии предварительной квалификации деяний, содержащих признаки административных правонарушений.

В специальной литературе высказывалось предложение о том, что определение понятия «предпринимательская деятельность», сформулированное в абзаце 3 части 1 статьи 2 ГК РФ необходимо скорректировать, исключив из него слова «лицами, зарегистрированными в этом качестве». Такое решение, по мнению С. В. Алексеева, позволит юридически более четко определить предпринимательскую деятельность и разрешить вопрос об установлении административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации[815]. Теоретическая состоятельность предлагаемого С. В. Алексеевым изменения в ГК РФ и тем более убедительность аргументации в пользу этого вызывают сомнения. Предпринимательская деятельность, формируясь на основе частных интересов, должна учитывать публичные интересы, закрепленные в праве[816]. Эта деятельность осуществляется в правовом поле, а значит, как правовая категория должна быть законной, безусловно учитывающей публичные интересы. Подтверждением чему и является предусмотренная в абзаце 3 части 1 статьи 2 ГК РФ регистрация. В противном случае говорить о том, что публичные интересы учитываются, вряд ли приходится.

Возможна ситуация, когда лицо совершает один административно-правовой деликт, но ввиду наличия в нем признаков, описанных в нескольких нормах, сложность при квалификации составляет установление той нормы, которую нужно применить в данном случае. Иными словами, возникает такое явление, которое в теории права именуется конкуренцией, которая может быть как внутриотраслевой, так и межотраслевой.

Внутриотраслевая конкуренция в значительной степени стимулируется тем, что законодательство об административной ответственности состоит из собственно КоАП РФ и применяемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности (ст. 1.1 КоАП РФ). Внутриотраслевая конкуренция нередко возникает из-за вторжения регионального законодателя в компетенцию законодателя федерального и в дальнейшем обычно превращается в коллизию, преодолеть которую удается чаще всего только посредством судебного нормоконтроля. Главная причина такому вторжению видится в фискальных соображениях: так как административный штраф является наиболее распространенным административным наказанием, предусмотренным законами субъектов Российской Федерации, штрафные платежи при этом зачисляются в региональный бюджет. Тем самым региональный законодатель расширяет, причем далеко не всегда законно, базу неналоговых платежей в бюджет. В результате при квалификации административного правонарушения перед правоприменителем, очевидно, возникает дилемма: какой нормой в данном случае руководствоваться: то ли КоАП РФ, то ли близкой по содержанию нормой закона об административной ответственности субъекта Российской Федерации. Устранить внутриотраслевую конкуренцию, превратившуюся в коллизию, чаще всего удается, как уже отмечалось выше, только в результате судебного нормоконтроля. Нормоконтрольная деятельность, как верно отмечает Ю. Н. Старилов, осуществляется судами посредством конституционного, административного, гражданского судопроизводства и судопроизводства в арбитражных судах[817]. В этой связи хотелось бы на практическом примере показать судебный нормоконтроль в действии. Так, решением Ленинградского областного суда от 16 сентября 2009 года по делу № 3-132/09[818] были признаны недействующими статьи 2.1, 5.1, 5.4, 7.1, 7.8, 7.9, 7.10 Закона Ленинградской области от 2 июля 2003 года № 47-ОЗ «Об административных правонарушениях»[819]. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 декабря 2009 года № 33-Г09-19[820] указанное решение оставлено без изменения. Судебная коллегия констатировала, что вопросы об административной ответственности за совершение действий, указанных в статьях 5.1, 5.4, 7.8, 7.9, 7.10 областного закона урегулированы в КоАП РФ, действующем на всей территории Российской Федерации, в том числе в Ленинградской области. Сравнительный анализ оспариваемого акта и федеральных норм приводит к выводу о том, что закон ленинградской области от 2 июля 2003 года № 47-ОЗ «Об административных правонарушениях» противоречит федеральному закону, имеющему большую юридическую силу. Законодатель Ленинградской области, осуществив оспариваемое правовое регулирование, вышел за пределы полномочий, предоставленных ему законом.

Межотраслевая конкуренция. Применительно к теме данного параграфа диссертации межотраслевая конкуренция обычно возникает с нормами уголовного права, как наиболее родственной и во многом близкой административному праву отрасли российского права, если лицо совершает деяние, содержащее признаки преступления и административного правонарушения одновременно, тем более что в действующем УК РФ и КоАП РФ содержится немало пограничных составов, грань между которыми достаточно условна. В качестве примера можно привести статью 158 «Кража» УК РФ и ст. 7.27 «Мелкое хищение» КоАП РФ, статью 167 «Умышленное уничтожение или повреждение имущества» УК РФ и статью 7.17 «Уничтожение или повреждение чужого имущества» КоАП РФ, статью 171 «Незаконное предпринимательство» УК РФ и статью 14.1 «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) КоАП РФ, статью 197 «Фиктивное банкротство» УК РФ и статью 14.12 «Фиктивное или преднамеренное банкротство» КоАП РФ. Подобных, если так можно выразиться, парных составов при анализе норм УК РФ и КоАП РФ обнаруживается множество, причем такое положение существовало изначально, то есть с момента первой кодификации законодательства об административных правонарушениях в 1984 году, и благополучно сохраняется, причем в заметно больших масштабах, чем в настоящее время. Так, по данным Э. А. Васильева, в КоАП РСФСР насчитывалось примерно 55 составов административных правонарушений, имеющих соответствующие аналоги в уголовном законе. В действующем КоАП РФ таких составов около 100[821]. Поэтому следует согласиться с Н. Ф. Кузнецовой, которая отмечает, что для квалификации большинства административных правонарушений непременное условие — это то, что они не содержат признаков уголовно наказуемого деяния. Административных правонарушений, которые не граничат с преступлениями, немного, поэтому независимо от содержащейся в КоАП такой оговорки административные правонарушения должны и законодателем, и правоохранителем при необходимости отграничиваться от преступлений[822].

Известно мнение, что правила выбора, какая норм должна быть применена — уголовная или административная, — в КоАП РФ есть: в подобных случаях применяется норма УК РФ (п. 7 ст. 24.5)[823]. В полной мере с такой позицией согласиться нельзя. Напомним, что пункт 7 статьи 24.5 КоАП РФ гласит: «производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления об административном наказании, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела». Таким образом, производство по делу об административном правонарушении не начинается, а начатое прекращается только при наличии постановления о возбуждении уголовного дела, вынесенного на основании статьи 146 УПК РФ, то есть когда деяние уже предварительно квалифицировано как преступление должностным лицом, уполномоченным на то уголовно-процессуальным законом.

Завершая рассмотрение проблем квалификации административных правонарушений, посягающих на экономические отношения, хотелось бы отметить, что их успешному преодолению будет способствовать дальнейшее совершенствование законов об административной ответственности, и прежде всего КоАП РФ, новую редакцию которого в обозримой перспективе предстоит принять законодателю. Кроме того, необходим строгий надзор со стороны прокуратуры за соответствием норм законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности нормам КоАП РФ. Наконец, многие несовершенства правового регулирования административной ответственности может сгладить квалифицированная работа и компетентность должностных лиц органов административной юрисдикции и особенно судей, которые наделены полномочиями устранять административные квалификационные ошибки, допущенные в ходе производства по делу об административном правонарушении.

<< | >>
Источник: САИДОВ Заурбек Асланбекович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Москва —2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Виды административных правонарушений, посягающих на экономические отношения, и проблемы их квалификации:

  1. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  2. §1. История развития отечественного законодательства, регламенти- рующего обеспечение безопасности дорожного движения и ответствен- ность за дорожно-транспортные преступления.
  3. § 3. Нормативная модель частноправовой ответственности
  4. Библиографический список
  5. Оглавление
  6. Введение
  7. § 3. Виды административных правонарушений, посягающих на экономические отношения, и проблемы их квалификации
  8. § 4. Основания и виды ответственности за нарушения таможенного законодательства.
  9. §1. Понятие и система составов экологических преступлений по УК РФ
  10. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ЗАКОНОВ, ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ЛИТЕРАТУРЫ И МАТЕРИАЛОВ ПРАКТИКИ
  11. 2.2. Факторы, определяющие качественные характеристики профессио­нального правосознания государственных и муниципальных служащих
  12. 1. Особенности функционирования института компенсации мораль­ного вреда в системе международно-правовой защиты прав человека и гра­жданина от дискриминации
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -