<<
>>

§ 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики

Без воздействующего потенциала права современная экономика превратилась бы в малоэффективную субстанцию. В этой связи правовое регулирование экономики во многом предопределено самим фактом существования государства и его экономических институтов. Также необходимо сказать, что вопрос о методах правового регулирования экономики — это прежде всего вопрос о качестве соответствующего воздействия на экономические отношения. Поэтому рассмотрение методов и форм административно-правового регулирования является весьма принципиальным для предмета настоящего исследования.

Под методами и формами административно-правового регулирования экономики чаще всего понимают способы, средства или инструменты, которые применяются государственной властью для регулирования рыночной экономики[81]. Иными словами, речь идет о тех средствах, которые используются государством, в первую очередь именно исполнительной властью, с целью воздействия посредством административно-правового регулирования на хозяйственные отношения субъектов экономики. Очевидно, что в сложносоставных диверсифицированных хозяйственных отношениях, которые характерны для современного мира, таких методов и форм множество. Перед раскрытием обозначенной проблемы отметим, что методы правового регулирования в юридической науке раскрываются в различных аспектах. Однако, несмотря на это, центральной проблемой метода правового воздействия является проблема совершенствования правового регулирования. В связи с чем взгляды на методы правового регулирования достаточно разнообразны[82]. Как верно заметил А. А.

Савостин, «методы административно-правового регулирования как правовые средства достижения целей, решения задач и выполнения функций представляют собой сложное явление в теории административного права»[83].

Методы административно-правового регулирования. Классически, в науке административного права выделяются следующие виды методов административно-правового воздействия на общественные отношения: предписание, запрет и дозволение[84]. Существуют и альтернативные

классификации видов методов административно-правового регулирования[85]. Принимая во внимание особенность административного права, которая заключается в организации именно властных отношений, для которых характерно неравенство субъектов правоотношения, подчиненность объекта субъекту административно-правового регулирования, односторонний характер деятельности по административно-правовому регулированию, на наш взгляд, в качестве основного здесь выступает императивный метод. В то же время, если ограничить исследование именно сферой регулирования экономических отношений хозяйствующих субъектов, мы обнаружим, что именно в этой части административного права наиболее развит другой вид метода административноправового регулирования — диспозитивный. Исходя из этого, классификацию видов методов административно-правового регулирования следует проводить именно на данном основании, то есть императивности или неимперативности средств воздействия административного права на общественные отношения в сфере экономики[86].

Административно-правовое регулирование, в силу своего властного характера, отличается принудительным, вертикальным характером, реализуется посредством обязательных предписаний и располагает для этого целым арсеналом

административно-правовых средств влияния на общественные отношения.

Хозяйственная деятельность, напротив, строится на принципах автономии воли, свободы предпринимательской деятельности и гарантии права частной собственности. Поэтому на первый взгляд административно-правовое регулирование экономики представляется несколько противоречивым

феноменом, где встречаются, с одной стороны, автономия, свобода и равенство, а с другой — подчинение, предписание и регулирование[87].

Сочетание таких противоречивых феноменов мы можем наглядно наблюдать при сопоставлении гражданского и административного права.

Так, гражданско-правовое регулирование по большей части направлено на обеспечение безопасности хозяйственных отношений, а не на реализацию экономической политики государства, и характеризуется такими принципами, как автономия воли участников хозяйственных отношений, свобода договора, гражданско-правовая ответственность за свои действия и т. п. Иначе говоря, оно по сути своей и не является регулированием хозяйственных отношений, а лишь создает рамки взаимодействия хозяйствующих субъектов, необходимые для обеспечения их прав и гарантий сохранности их собственности.

В свою очередь, административное право является регулированием stricto sensu, так как оно непосредственно влияет на хозяйствующих субъектов посредством предписаний, ограничений и запретов, руководит их действиями с целью упорядочения хозяйственных отношений, предупреждения негативных последствий на экономику, социальный мир и безопасность. Оно обладает вертикальным характером; здесь не учитывается автономия или воля объекта регулирования; то есть здесь явно выраженный императивный метод.

В то же время сегодня административное право взяло на вооружение не свойственные ему инструменты, заимствованные по большей части из гражданского права. Действительно, в современном мире, где экономические отношения сложны и диверсифицированы, государству приходится по разным причинам прибегать к более мягким формам регулирования хозяйственной деятельности, присущим гражданско-правовым формам регулирования. Речь в первую очередь идет о различных инструментах правового регулирования, которые характеризуются такими методами, как согласование, стимулирование и убеждение.

Наиболее яркой несвойственный для административного права формой является договорная форма правового регулирования, применение которой мы можем встретить в рамках государственно-частного партнерства[88]. Как следствие, в административном праве сегодня применяются не только свойственные ему инструменты вертикального регулирования предписаний и запретов, но также и формы гражданско-правового — горизонтального регулирования, которым присущи такие принципы, как согласование воль и равенство сторон.

Таким образом, современному административному праву свойственны такие нехарактерные, казалось бы, для него принципы, как «равные начала участников отношений», «взаимовыгодность отношений», а также «сотрудничество»[89] государственной власти и хозяйствующих субъектов частного сектора экономики.

Другим отступлением от принципов вертикального регулирования отношений посредством предписаний и запретов, которыми характеризуется административно-правовое регулирование экономики, является государственная (финансовая или материальная) поддержка хозяйствующих субъектов частного сектора экономики. В рамках различных программ поддержки

предпринимательства речь не идет о создании каких-либо предписаний для хозяйствующих субъектов, а, напротив, о создании «льгот», «преференций», «мер по поддержке», «стимулирования»[90] и т.

п. То есть здесь мы также можем констатировать отход от классических принципов административного права, которые использовались в период планового регулирования советской экономики.

Примеры таких мер можно обнаружить в рамках налогового, таможенного, антимонопольного законодательства и др. Такая поддержка может реализовываться как посредством правовых мер (отмена лицензирования), так и сугубо организационных и экономических мер (предоставление финансовых субсидий). Как следствие, здесь мы обнаружим не свойственные административному праву методы, которые заключаются в стимулировании хозяйствующих субъектов.

Стоит также обратить внимание и на такой метод регулирования отношений хозяйствующих субъектов, как делегирование полномочий по регулированию хозяйственных отношений независимым от государственных органов субъектам. Наиболее характерным примером такого регулирования экономики, где оно осуществляется, по сути, не в рамках административного права, а на принципах самоуправления, являются саморегулируемые организации[91]. Действительно, данная форма регулирования отношений хозяйствующих субъектов не является в узком смысле слова административно-правовой, о чем свидетельствует само название «саморегулируемые» организации. В то же время деятельность данных организаций заключается в «установлении стандартов и правил» для субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, а также «контроле за соблюдением требований указанных стандартов и правил»[92].

То есть речь идет о деятельности по регулированию отдельных хозяйствующих субъектов частного сектора экономики их собственными средствами (саморегулирование). Такая деятельность аналогична административно-правовому регулированию лишь в том, что здесь также устанавливаются «стандарты» и «правила» ведения хозяйственной деятельности. При этом она осуществляется не органами государственной власти и самими подотчетными субъектами. Как следствие, налицо делегирование административно-правовых полномочий по регулированию экономики самим хозяйствующим субъектам частного сектора экономики, или использование метода автономных решений (метода согласования), не характерного для административного права.

К данной категории методов регулирования в административном праве необходимо отнести и рекомендательные, и диспозитивные нормы. Такой «непринудительный» метод правового регулирования, когда норма не обязывает субъекта ее соблюдать либо предоставляет субъекту несколько возможных вариантов поведения, несвойственен административному праву. Тем не менее в рамках правового регулирования хозяйственных отношений, сущность которых предполагает свободу воли и автономию принятия решений, применение таких элементов кажется вполне логичным. Наиболее ярким примером такого регулирования является, на наш взгляд, Кодекс корпоративного поведения, разработанный Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг. Так, в свое время в распоряжении данной Комиссии по применению Кодекса корпоративного поведения[93] указывалось, что его применение участниками рынка ценных бумаг лишь рекомендовано. Таким образом, можно отметить, что помимо того, что такой метод регулирования несвойственен административному праву, он также не свойственен юридическим нормам вообще, так как последние в принципе имеют императивный характер. Тем не менее административное право заимствует его для регулирования хозяйственных отношений, которые характеризуются диспозитивными началами, а это вполне соответствует объекту такого административно-правового регулирования.

Наконец, стоит обратить внимание и на сугубо экономические методы административно-правового регулирования, которые так же, как и все предыдущие виды методов регулирования экономики, отступают от классических канонов административного права. Экономические средства воздействия в рассматриваемой нами сфере играют достаточно важную роль, но и к реализации необходимо подходить весьма продуманно. Как писал в свое время Н. А. Абрамов, «при экономических методах управления эффективность производства во многом будет зависеть от того, насколько экономически обоснованно и юридически грамотно станет осуществлять руководство ими»[94].

В этом контексте, речь идет скорее об управлении действиями субъекта административно-правового регулирования с помощью его собственной заинтересованности, которая чаще всего заключается в материальной выгоде, а не об установлении ему предписаний. Такие средства воздействия на общественные отношения в сфере хозяйственной деятельности довольно часто применяются в административном праве. Среди них: предоставление льгот, материальных поощрений; освобождение от каких-либо обязательств и т. п. По мнению А. Ф. Ноздрачева, к косвенному (экономическому) административно-правовому регулированию экономики относятся: государственная информация и прогнозы, государственные программы, государственные заказы, государственные контракты, регулирование динамики цен и доходов, регулирование занятости и профессиональной подготовки, стимулирование производственных технологий, государственный протекционизм отдельных сфер экономической деятельности[95].

Таким образом, современное административное право не ограничивается сугубо императивными средствами влияния на общественные отношения в сфере экономики. Сегодня здесь помимо императивных норм применяются и диспозитивные методы в рамках, которых осуществляется согласование с хозяйствующими субъектами, что вполне соответствует природе предмета и объекта регулирования — экономическим отношениям в рамках рыночной экономики, где решения принимаются на основе принципов свободы воли и автономии действий субъектов. Как следствие, в административном праве стал применяться свойственный для гражданского права институт правового регулирования отношений — договор. Договор является универсальным средством правового регулирования самых разнообразных общественных отношений, складывающихся в сфере экономики. В этой связи административный договор как средство регулирования отношений сфере государственного управления востребован как никогда. Кроме того, в рыночной экономике доказали свою эффективность и такие неимперативные меры воздействия на отношения хозяйствующих субъектов, как экономические средства воздействия. Соответствующие меры, по сути дела, не являются административно-правовым регулированием в узком смысле слова, а скорее средством опосредованного (экономического) воздействия на поведение хозяйствующих субъектов.

Российская экономика носит смешанный характер, где наряду с диспозитивными мерами используются и методы прямого администрирования хозяйственной и экономической деятельности. Такой подход имеет место и в целом ряде зарубежных государств. Э. Рахматулин по этому вопросу отметил, что «государственное регулирование экономики и его методы могут быть разными в разных государствах. Это связано с особенностями социально-экономического развития, страны обеспеченностью природными ресурсами, наличием развитой промышленности, уровнем развития технологий»[96]. Выбор концепции

административно-правового регулирования экономики зависит от целого ряда функциональных факторов. Так, для обеспечения публичных и частных экономических интересов государство прибегает к установлению мер прямого администрирования экономической деятельности. Прямое воздействие на экономику может иметь самые различные формы.

В частности, А. Ф. Ноздрачев к прямому административно-правовому регулированию экономики относит: монопольное государственное осуществление отдельных видов деятельности; государственное управление и централизованное регулирование хозяйственной деятельности казенных предприятий; управление объектами государственной собственности; государственный контроль за размещением и строительством предприятий; государственный земельный контроль, контроль за качеством продукции; контроль за воспроизводством рабочей силы; контроль за соблюдением трудового и социального законодательства; антимонопольный контроль; контроль за ценами;

регистрационную, разрешительную, уведомительную деятельность;

лицензирование[97].

Завершая рассмотрение обозначенной части вопроса, заметим, что в настоящее время нужно говорить об универсализации методов

административно-правового регулирования как государственного, так и негосударственного секторов экономики. Такой подход будет соответствовать Конституции РФ, создавать равные возможности для хозяйствующих субъектов различных форм собственности, а это как раз и необходимо для формирования подлинного режима конкуренции.

Формы административно-правового регулирования экономики.

Помимо методов воздействия государственной власти на отношения хозяйствующих субъектов в сфере экономики, в науке административного права выделяются и формы такого воздействия. Речь в первую очередь идет о различных мерах воздействия на экономику, или «конкретных действиях, совершаемых органами государственного управления»[98]. Иначе говоря, речь идет о внешнем выражении административно-правого воздействия в отношении хозяйствующих субъектов, то есть об инструменте, с помощью которого выражается административно-правовое регулирование. В этой связи Б. М. Лазарев верно подметил, что « цели, задачи, функции и методы управления составляют его содержание, которое проявляются в различных формах»[99].

Форма административно-правового воздействия на экономику имеет весьма принципиальное значение. Как отмечала в свое время Т. Е. Абова, «эффективность и действенность экономических решений тем выше, чем больше соответствует им правовая форма»[100]. Обозначенная точка зрения прямо или косвенно поддерживается в научной литературе.

И неслучайно, что Ю. А. Тихомиров обозначенной проблеме придает особое значение. В частности, он выделил несколько форм государственного регулирования экономических отношений[101]. Среди них: общее нормативное регулирование экономики; программно-установочные способы регулирования экономики (целевые программы); легализующие средства регулирования экономики (лицензирование, сертификация, аккредитация); нормативноколичественные и качественные средства регулирования экономики (квоты, стандарты, цены); средства поддержания и стимулирования деятельности хозяйствующих субъектов (дотации, кредиты, льготы); контрольные и запретные способы регулирования экономики (учет, проверки, санкции).

Существует и ряд альтернативных классификаций форм государственного регулирования и регулирования экономики в частности. Так, например, выделяются: экономические, правовые и организационные формы регулирования экономики[102]. Также в качестве системы форм административно-правового регулирования предлагается определять: «1) издание нормативных правовых актов; 2) издание ненормативных и индивидуальных правовых актов; 3) заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений); 4) совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления»[103].

Такая многоликость доктринальных классификаций форм административноправового регулирования объясняется отсутствием подобной классификации в позитивном праве, что, в свою очередь, является вполне закономерным, так как речь идет о сугубо научном явлении. Поэтому, не будучи связанными анализом форм административно-правового регулирования хозяйственной деятельности, предложим собственную классификацию, где, с одной стороны, будет заимствована классическая классификация видов форм административноправового регулирования (правовая и неправовая), а, с другой стороны, отдельно будут выделены экономические формы административно-правового

регулирования, использование которых наиболее характерно именно для сферы экономических отношений. Несмотря на тот факт, что данная классификация не совсем соответствует канонам классической логики, так как любая форма административно-правового регулирования является правовой[104], она учитывает особенности сферы экономических отношений и современные тенденции в сфере регулирования экономики.

Правовые и организационные (неправовые) формы регулирования хозяйственных отношений представляют собой два вида форм регулирования хозяйственных отношений, которые классически выделяются в науке

административного права[105]. Отмечается, что если первая носит юридический характер, так как выражается в виде правовых актов, то вторая касается определённых юридически значимых действий, которые не выражаются в виде правого акта (составление справок; обработка статистических данных; составление отчётов; проведение совещаний и т. п.).

Очевидно, что как юридической, так и экономической значимостью обладает именно правовая форма административно-правового регулирования. Она состоит, в первую очередь, в правотворческой деятельности органов государственной власти, то есть в создании правовых норм, направленных на регулирование экономики, посредством разработки и принятия правовых нормативных актов, а также правоприменительной деятельности. Как правило, к правовым формам административно-правовой деятельности относят, такие как издание нормативных и ненормативных (индивидуальных) актов, заключение договоров и т. п.[106].

Основной классификацией форм административно-правового регулирования экономики является деление актов на нормативные и ненормативные. Данная классификация административных актов близка к другой классификации видов форм административно-правового регулирования по степени юридического выражения, где, в частности, выделяются акты основные и базирующиеся на них, или производные от первых. Такая классификация форм административно-правового регулирования несколько отличается от их деления на нормативные и ненормативные, так как, несмотря на то, что основные акты всегда нормативны, производные от них не обязательно являются индивидуальными и могут также носить нормативный характер. Ярким примером этому может служить соотношение закона и нормативного подзаконного административного акта.

На подзаконном уровне примеры нормативной формы административноправового регулирования хозяйственных отношений многочисленны. Среди них, в частности, мы встретим как акты федеральных органов власти[107], субъектов Российской Федерации[108], так и муниципальных образований[109]; как акты, направленные на регулирование экономики в целом[110], так и отдельных ее отраслей[111]; как акты, касающиеся регулирования внешнеэкономической деятельности (например, установление квот на ввоз товаров на территорию государств-членов Таможенного союза и Единого экономического пространства[112]), так и внутриэкономической деятельности хозяйствующих субъектов (регулирование ценообразования отдельных категорий товаров и услуг[113] или установление стандартов оплаты жилого помещения и коммунальных услуг[114]) и т. п. Как видим, количество актов, которые можно отнести к подзаконной нормативной форме административно-правового регулирования, несметно, как с количественной, так и с качественной точек зрения.

Помимо нормативной формы административно-правового регулирования экономики данная деятельность осуществляется и в виде индивидуальных, т о есть персонифицированных административно-правовых актов. Среди индивидуальных правовых актов, регулирующих деятельность хозяйственных субъектов, можно назвать не только классические для административного права акты, содержащие конкретные предписания и запреты в отношении определенного лица (например, наложение административного штрафа), нок и упомянутые нами диспозитивные формы правового регулирования (например, заключение органом власти договора с физическим или юридическим лицом). Данные акты принимаются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных органов власти, и носят ярко выраженный правоприменительный характер.

Наиболее характерным примером таких актов как на федеральном, так и не на федеральном уровне, являются акты, касающиеся создания, реорганизации и прекращения действия конкретных предприятий, хотя корректнее было бы их отнести к актам смешанного (нормативно-индивидуального) типа. В качестве примера федерального правоприменительного акта в сфере экономики назовем постановление Правительства РФ от 7 февраля 2011 года № 55 «Об утверждении устава открытого акционерного общества «РОСНАНО»[115]. На уровне субъектов федерации, а тем более на муниципальном уровне, примеров таких актов значительно больше. Таковым, например, является постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 января 2011 года № 87 «О создании Санкт-

Петербургского государственного бюджетного учреждения "Центр повышения эффективности использования государственного имущества"»[116].

Стоит отметить, что административно-правовому регулированию свойственно выражаться именно в виде индивидуальных актов, так как по своей природе эта деятельность осуществляется органами исполнительной власти, то есть на подзаконном, а точнее, правоприменительном уровне. Особенно это качество проявляется на низовом правоприменительном уровне, где представителям власти приходится принимать решения по конкретному случаю, делу или спору. В рамках такой деятельности административным органам приходится принимать во внимание конкретные фактические обстоятельства дела и квалифицировать их с юридической точки зрения; определять применяемый к данному случаю нормативный материал; принимать соответствующее индивидуальное решение по делу.

Конкретно к таким формам административно-правового регулирования можно отнести следующие примеры индивидуальных административных правовых актов:

- выдача лицензии на розничную продажу алкогольной продукции;

- наложение административного штрафа за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения;

- регистрация юридического лица посредством внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц;

- выдача организации, осуществляющей образовательную деятельность, свидетельства о государственной аккредитации;

- выдача сертификата на пищевую продукцию, подлежащую обязательной сертификации и т. п.

В науке административного права к индивидуальным, персонифицированным формам административно-правовой деятельности органов государственной власти относят «формы защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры административного правового принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия»[117].

Договорная подкатегория правовых форм индивидуального административно-правового регулирования может быть представлена примерами любого соглашения, заключаемого между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами. В современной практике административноправового регулирования данная административно-правовая форма используется довольно часто в таких сферах экономической жизнедеятельности, как строительство объектов коммунальной инфраструктуры, в сфере образования, здравоохранения и т. д.[118]. Данная подкатегория правовых форм административноправового регулирования экономических отношений, хотя и относится к индивидуализированным (персонифицированным) формам правового регулирования, то есть направлена на регулирование конкретных объектов, все же отличается от указанных выше форм тем, что здесь речь идет об о двух- или многостороннем одностороннем виде административно-правовых актов, а не об одностороннем.

В науке[119] также нередко выделяется правоохранительная форма административно-правового регулирования, которую, на наш взгляд, проще отнести именно к индивидуальным (то есть направленным на конкретный объект) формам административно-правового регулирования. Действительно, речь идет об осуществлении «контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках этой формы защищаются права и законные интересы хозяйствующих субъектов, рассматриваются споры, возникающие в области управления правовые, применяются меры административного правового принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия»[120]. Иначе говоря, речь здесь идет о принятии актов, направленных на регулирование конкретных ситуаций, то есть индивидуальных актов, которые не имеет смысла, на наш взгляд, выделять в отдельный вид форм административноправового регулирования.

Договорная форма административно-правового регулирования, как свойственная именно регулированию в сфере хозяйственных отношений, где необходимо учесть интересы хозяйствующих субъектов, также позволяет предложить и другую классификацию форм административно-правового регулирования. Необходимо отметить, что административный договор как форма регулирования экономических отношений начинает активно развиваться. Под такой тенденцией есть как теоретические, так и практические основания. Так. Ю. Н. Старилов отмечает, что «интерес в настоящее время представляет проблема административного договора, который выступает как одной из форм осуществления многочисленными субъектами управленческих действий, а формирование административно-договорной теории напрямую связано с развитием административного права»[121].

Действительно, особенности формирования таких правовых актов, как договоры, где принимают участие два или более субъектов, позволяют выделить договоры в особую, не характерную для административного права форму регулирования, так как в рамках данной формы регулирование проводится посредством согласования, а не одностороннего волеизъявления. Из приведенного следует, что классификацию форм административно-правового регулирования можно осуществить по субъектному выражению на односторонне выраженные либо двусторонние или многосторонние (административно-правовые договоры) формы.

Стоит также обратить внимание и на такую классификацию форм административно-правового регулирования, как классификация по особенностям объекта управляющего воздействия. Здесь речь идет о классификации форм административно-правового воздействия в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты) [122]. Данная классификация носит особый интерес для административно-правового регулирования в сфере экономики, так как именно здесь мы обнаружим наиболее разнообразные формы собственности (объекты административного воздействия) и, как следствие, обнаружим наибольшее количество видов форм административно-правового регулирования именно в рамках данной классификации.

Особую актуальность на настоящий момент приобрела такая классификация видов форм административно-правового регулирования как классификация по достигаемым мерой административно-правового регулирования результатам. В рамках данной классификации выделяется позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т. п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления[123]. Действительно, данная классификация представляет для нас интерес не столько в связи с тем, что она позволяет выделить какие-то особенности именно административноправового регулирования в сфере экономики, сколько в связи с кризисными явлениями, которые испытывает российская экономика на настоящий момент. Очевидно, что количество актов, направленных на корректировку негативного влияния кризисных явлений в экономике, значительно выросло именно сегодня[124], что, соответственно, и делает данную классификацию видов форм административно-правового регулирования особо актуальной именно на настоящий момент.

Наконец, стоит обратить внимание и на такую классификацию правовых форм, как классификация по инициативе применения, где выделяются такие формы административно-правового регулирования, как принятие актов органами административной власти по собственной инициативе или инициативе вышестоящих органов власти, с одной стороны, и принятие актов по инициативе других субъектов (в частности субъектов хозяйственной деятельности), с другой стороны. Данная классификация форм административно-правового регулирования представляет интерес именно для общественных отношений в сфере экономики, так как на низовом уровне административно-правового регулирования множество актов, направленных на регулирование отношений хозяйствующих субъектов, принимается именно по инициативе самих хозяйствующих субъектов. Более того, такие акты в подавляющем большинстве случаев носят индивидуальный характер. Среди них — уже упомянутые нами в рамках классификации форм административно-правового регулирования нормативные и индивидуальные (персонифицированные) акты: выдача лицензии на розничную продажу алкогольной продукции; регистрация юридического лица посредством внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц; выдача организации, осуществляющей образовательную деятельность, свидетельства о государственной аккредитации; выдача сертификата на пищевую продукцию, подлежащую обязательной сертификации, и т. п.

В свою очередь, к виду административно-правовых форм регулирования, осуществляемого по инициативе самих органов государственной власти, относятся все нормативные акты, а также такие акты индивидуального характера, которые нередко относятся к правоохранительной форме административноправового регулирования, то есть когда в отношении хозяйствующих субъектов применяются меры административного принуждения; используются

принудительные средства и методы воздействия (например наложение штрафа за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения).

Другие классификации видов форм административно-правового принуждения вызывают ограниченный интерес для исследования

административно-правового регулирования в сфере экономики, а представляют интерес лишь для исследований административного права вообще, либо для исследований теории права. Поэтому здесь мы не будем их рассматривать, а лишь упомянем о них.

Так, например, дифференциация форм административно-правового регулирования на внутренние — направленные на организацию внутреннего функционирования органов власти, и внешние — направленные на организацию отношений с внешними субъектами[125], то есть не входящими в систему управления, представляет интерес для общей теории административного права. С точки зрения административно-правового регулирования именно хозяйственных отношений данная классификация лишь позволяет отметить, что непосредственное значение для регулирования экономических отношений конечно же имеют только внешние формы регулирования, так как именно они обращаются к автономным (внешним) частным субъектам хозяйственной деятельности.

Ограниченный интерес для исследования административно-правового регулирования в сфере экономики имеет и такая дифференциация форм административно-правового регулирования, как классификация на словесные (письменные или устные) и конклюдентные (жесты, сигналы, знаки и т. п.)[126]. Также имеет второстепенный интерес для настоящего исследования и классификация форм административно-правового регулирования на основании характера и методов решения вопросов компетенции, когда выделяются процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства) формы административно-правового регулирования[127].

Особый интерес в рамках настоящего исследования представляет выделение экономических форм административно-правового регулирования, так как они имеют первостепенное значение при регулировании общественных отношений хозяйствующих субъектов. Более того, в науке административного права существуют аналогичные подходы к анализу форм административно-правового регулирования в сфере экономики[128].

Если с логической точки зрения данные виды административно-правового регулирования экономики можно классифицировать в рамках указанных выше форм административно-правового регулирования (например, в рамках дифференциации форм на правовые и организационные, или неправовые), то в рамках экономического исследования административно-правового регулирования экономические меры имеют первостепенное значение. Поэтому выделение данного вида форм административно-правового регулирования представляет особый интерес.

Кроме того, к данной форме административно-правового регулирования можно отнести и те правовые акты, которые не выделяются в рамках классических классификаций видов форм административно-правового регулирования (например, рекомендательные акты индикативного планирования и прогнозирования[129]). Иначе говоря, особенности сферы экономических отношений требуют выделения альтернативных классификаций форм административно-правового регулирования экономики, т есть отхода от классического деления форм на правовые и неправовые, или организационные и материально-технические.

К экономической форме административно-правового регулирования можно отнести все те меры административно-правового регулирования, которые направлены на совершенствование условий ведения бизнеса, стимулирующего благосостояние государства и общества, и реализуются посредством прогнозирования и программирования государственного регулирования с учетом интересов экономического развития государства. К данной категории форм административно-правового регулирования можно отнести как программноустановочные способы регулирования экономики (целевые программы), так и средства поддержания и стимулирования деятельности хозяйствующих субъектов (дотации, кредиты, льготы). Эти меры особо популярны в периоды экономических кризисов, хотя по сути своей играют немаловажную роль для развития экономики и в периоды ее стабильного развития.

Иными словами, к экономическим формам административно-правого регулирования мы относим как меры сугубо рекомендательного характера, так и те нормативные правовые акты, которые предусматривают принятие мер финансового характера и выражаются в денежном эквиваленте.

Прогнозирование и планирование является наиболее обоснованным примером для выделения экономических форм административно-правового регулирования в отдельный вид, поскольку они выражаются в виде программных документов, не носят нормативного характера (так как являются сугубо рекомендательными актами), но в то же время не могут быть отнесены и к индивидуальным правовым актам. Действительно, в рамках данных актов устанавливаются цели, задачи, стратегия, которые, в отличие экономических планов советского периода, носят индикативный, а не императивный характер[130] и посему не могут быть причислены к нормативным правовым актам. Такая категория актов и, как следствие, такая форма экономического административноправового регулирования могла появиться только в рамках рыночной экономики, то есть в условиях, когда государство не может навязать свою волю автономным хозяйствующим субъектам.

Современное прогнозирование, программирование и планирование в сфере экономики регулируется Федеральным законом от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[131] (далее — Закон о государственном прогнозировании). В нем, в частности, уточняется, что речь идет о «научно обоснованных представлениях о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования» (ст. 1) с целью создания системы «представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей», которые используются органами государственной власти при принятии решений. Прогнозирование существует и на региональном, и на муниципальном уровнях, о чем свидетельствует даже сам Бюджетный кодекс Российской Федерации[132] (ст. 173).

Практическое использование прогнозов осуществляется в рамках программ (экономического) развития, которые, как свидетельствует их название, также носят рекомендательный характер. Помимо того, что такие программы существуют как на уровне федерации, ее субъектов, так и муниципальном уровне, они реализуются и по отраслям экономики (см., например п. 8 ст. 4 Закона о государственном прогнозировании). Более того, они разрабатываются как на долгосрочную, среднесрочную, так и на краткосрочную перспективы (ст.ст. 3, 4 и 5 этого же закона).

К экономическим формам административно-правового регулирования мы также можем отнести и государственную закупку, тем более что форма, в которой она осуществляется, является довольно новым для российского

административного права институтом — проведение конкурсов, аукционов и т. п. Действительно, в отличие от предыдущего периода развития экономики, когда в рамках административно-командной системы государственный заказ осуществлялся в отношении казенных предприятий, сегодня при осуществлении госзаказа органам государственной власти приходится его осуществлять в рамках отношений с частным сектором экономики, то есть в условиях конкурентной среды и свободного ценообразования. Как следствие, если сама форма реализации отношений заказчика и поставщика не нова, так как государственный заказ реализуется в форме контракта (например, на поставку товаров для государственных нужд), то его разработка приняла несколько новых, доселе незнакомых административному праву форм (аукционы, торги). Как следствие, в таких случаях мы также можем говорить о новых формах реализации административно-правового регулирования отношений в сфере экономики.

В свое время было установлено, что в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[133] договор на поставку товаров или услуг заключался по особой форме (процедуре), которая характерна для условий свободного рынка — открытого конкурса. В настоящее время соответствующие отношения регламентируются Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[134].

На практике порядок заключения таких контрактов предполагает всеобщее информирование потенциально заинтересованных поставщиков посредством Единой информационной системы в сфере закупок, а также возможности привлечения специализированных организаций к данной процедуре. Таким образом, несмотря на тот факт, что здесь административно-правовое регулирование осуществляется посредством уже ставшего привычным для российского административного права институтом — договором, форма его разработки и заключения обладает серьезными особенностями непосредственно обусловленными рыночной формой экономики, что позволяет выделить ее в особую экономическую форму административно-правового регулирования.

Государственная поддержка является еще одним видом экономической формы административно-правового регулирования экономики. Как отмечает С. Н. Шишкин, «государственная поддержка предпринимательской деятельности является специфической формой государственного регулирования экономики и может осуществляться, в свою очередь, посредством правовых, экономических и организационных форм»[135].Однако на первый взгляд она не отличается какими- либо значительными особенностями, позволяющими ее выделить в отдельную — именно экономическую форму административно-правового регулирования. В то же время особенностью государственной поддержки, в отличие от других форм государственного регулирования, посредством которых чаще всего устанавливаются определенные рамки, границы деятельности хозяйствующих субъектов, государственная поддержка направлена на расширение возможностей этих хозяйствующих субъектов и выражается, чаще всего, в материальной (финансовой) форме[136].

Несмотря на многоликость форм, и видов государственной поддержки, следует остановиться именно на видах поддержки, имеющих финансовое выражение в денежном эквиваленте. Среди них: инвестиции, субсидии, бюджетное и налоговое кредитование, налоговые льготы и т. п. Очевидно, что такие формы административно-правового регулирования предполагают возложение дополнительных финансовых обязательств на бюджеты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Так, например, Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[137] однозначно предусматривает необходимость определения объемов и сроков финансирования: «устанавливаются: объем и сроки финансирования создания объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур особой экономической зоны за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, внебюджетных источников финансирования» (п. 4.1 ст. 6). Аналогичным образом в свое время в Федеральном законе от 14 июня 1995 года № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»[138] было установлено, что «в федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение ассигнований на ее (государственную программу поддержки предпринимательства) реализацию» (ст. 7). В настоящее время подобные положения существуют и в других нормативных актах[139].

Отличительной чертой государственной материальной поддержки является ее выражение в финансовой форме, а также необходимость учета бюджетного баланса (соответствия расходов на поддержку и доходов бюджета). Таким образом, материальная государственная помощь, а также другие виды поддержки хозяйствующих субъектов, имеющие экономическое или, точнее, финансовое выражение (льготы, субсидии, инвестиции и т. п.), обладают определенной спецификой. Эта специфика заключается в необходимости принятия во внимание приоритета соблюдения бюджетного баланса и характерна для всех мер, которые мы можем отнести к экономическому виду административно-правового регулирования. Поэтому государственная поддержка, наряду с другими мерами административно-правого регулирования экономики, может быть выделена в отдельную — экономическую форму административно-правового регулирования.

<< | >>
Источник: САИДОВ Заурбек Асланбекович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Москва —2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики:

  1. §2.«Соотношение правовых признаков статуса ТНК и статуса юридического лица. Сравнительный анализ»
  2. § 1. Понятие и правовая природа денежно-кредитной и валютной политики
  3. § 3. Теоретико-правовые основания включения денежно-кредитной и валютной политики в предмет науки финансового права
  4. § 1. Специфика осуществления денежно-кредитной и валютной политики в Европейском союзе: правовая природа Европейского валютного союза
  5. §2. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях
  6. § 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики
  7. § 1. Общая характеристика механизма административно-правового регулирования экономики
  8. § 2. Административно-правовые средства регулирования экономики
  9. § 1. Государственный сектор экономики как объект административноправового регулирования
  10. § 2. Административная ответственность как средство обеспечения законности в сфере экономики
  11. § 4. Административно-правовой режим обеспечения правопорядка в сфере экономики и экономической стабильности
  12. Понятие и источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества
  13. 1.2. Технология альтернативного разрешения правового конфликта
  14. § 3. Реализация правовой культуры в англоамериканском обществе.
  15. Роль правоохранительных органов и институтов гранщанского общества в организационно-правовом механизме защиты информационных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  16. 3. Политико-правовое регулирование компенсации морального вреда в Советский период нашего Отечества
  17. 2. Современные тенденции развития законодательства Российской Феде­рации в системе мер правовой защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина
  18. Роль доктрины в системе форм современного права
- Авторское право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -