<<
>>

§ 1. Теоретические подходы к формированию концепции административно-правового регулирования в сфере экономики

Проблемы, связанные с экономикой, так или иначе, волнуют все большее количество людей. Обусловлено это рядом как позитивных, так и негативных обстоятельств. В этой связи рассмотрение вопросов, связанных с правовым регулированием соответствующей сферы жизнедеятельности, имеет весьма принципиальное значение. Экономика — это та сфера, где работают самые разнообразные социальные законы, которые на определенном этапе развития государства и общества приобретают правовой характер.

С методологической точки зрения отметим, что термин «экономика» имеет достаточно глубокие гносеологические корни.

Под этим термином понимается совокупность общественных отношений, связанных с осуществлением хозяйственной или производственной деятельности. Как отмечается в научной литературе, термин «экономика» имеет греческое происхождение и в буквальном смысле переводится как управление хозяйством[19].

Экономика — это система хозяйствования, в которой пересекаются проблемы самого различного характера, в этой связи правовое регулирование экономики зачастую подчиняется решениям политического характера. Такой подход отражается на качестве и эффективности правового регулирования экономики. Как мы уже отметили, состояние российской экономики далеко от идеального, об этом говорят данные как Банка России, так и Минэкономразвития. Согласно информации Банка России в 2016 году будет наблюдаться падение ВВП, однако оно будет меньше, чем в 2015 году на 1 %. Помимо этого экономику России оценивают и зарубежные экспертные структуры. Так, по прогнозу Всемирного банка, падение российской экономики в 2016 году составит 2,5 %. Такой прогноз Всемирный банк дает в своем 35-м докладе об экономике России «Долгий путь восстановления экономики»[20]. Российская экономика нуждается в инновационном развитии — на этот очевидный факт указывают не только граждане нашей страны, но и эксперты. Так, согласно данным ВЦИОМ в инновационном развитии нуждаются: сельское хозяйство, медицина, наука и образование, промышленность, армия, космос, энергетика, электроника, связь, информатика, экология, нефтегазовая отрасль[21].

Как отмечают эксперты Всемирного экономического форума, в Российской Федерации одними из основных проблем в сфере развития экономики являются: 1) высокая инфляция; 2) высокие налоги, а также плохое качество налогового администрирования; 3) коррупция и неэффективное государственное управление; 4) отсутствие доступа на европейские и мировые финансовые рынки; 5) инвестиционная непривлекательность регионов[22].

Возвращаясь к правовому анализу экономики, отметим, что в этой связи вполне справедлив тезис А. П. Альбова и Г. Ф. Ручкиной: «экономика как система хозяйственных отношений — вторична и зависит, с одной стороны, от права, а с другой — от субъективной воли, которая должна быть сдержана правом»[23].

Нужно отметить, что определений понятия «экономик» достаточно много, в каждом из них делается акцент на тот или иной аспект обозначенной проблемы. С точки зрения права, а точнее административного права, наиболее приемлемым видится определение экономики, которое сформулировал Г. В. Белов с системологической позиции: «экономика есть специально организованная и социально ориентированная, целесообразно функционирующая социально технологическая система по переработке одних видов ресурсов в другие, с повышением социальной полезности выходных ресурсов, называемых продукцией»[24].

Экономика, если подойти к этому термину с публично-правовой точки зрения, представляет собой форму, которая позволяет людям создавать материальные ценности, а также обеспечивать свои потребности. Как писала Э. В. Талапина, «экономика для государства — это один из важнейших предметов регулирования»[25]. С этой точки зрения экономика интегрирует в себя самые различные социальные связи, организуя их в интересах людей, общества и государства, а право вообще и административное право в частности определяет направления развития экономики, а также создает необходимый режим правопорядка, без которого невозможно достичь никакого экономического результата.

В этой связи очевидным и даже аксиоматичным, на наш взгляд, является утверждение, в соответствии с которым административно-правовое

регулирование экономики находится в прямой зависимости от политически мотивированного и теоретически обоснованного выбора устройства самой экономики, или экономической политики. Конкретно правовое регулирование экономики находится в прямой зависимости от того, насколько политическая власть считает необходимым вмешательство в отношения производства и товарно-денежного обмена. Как следствие, административно-правовое

регулирование экономики является политически обоснованным. Иначе говоря, правоприменительные аспекты регулирования экономики находятся в непосредственной зависимости от доктрины или экономической политики, разделяемой политической силой, находящейся у власти в том или ином государстве.

Хотелось бы отметить, что каждое цивилизованное государство весьма взвешенно, а главное — своевременно должно подходить к формированию своих экономических и правовых институтов, учитывая при этом как частные, так и публичные интересы. К сожалению, в нашей стране экономические преобразования не отличались системностью и последовательностью. Во многом они были продиктованы политической конъюктурой и «революционной» целесообразностью так называемых реформаторов начала 90-х годов XX века.

Также нужно признать, что юридическая наука вообще не выработала необходимой методологической платформы под развивающуюся рыночную экономику. И здесь уместно будет привести мнение А. Ф. Ноздрачева о том, что «наука административного права, к сожалению, не сформировала целостной концепции современного института административно-правового воздействия на рыночную экономику. Кроме того, наука не создала четкого представления об источниках и системе административного законодательства в сфере экономики, о системе экономических органов исполнительной власти, которые спонтанно преобразовались из отраслевых органов управления в функциональные структуры, и т. п.»[26].

В этой связи в настоящей работе предпринята попытка обратиться к методологии соответствующего вопроса и показать, как административное право может влиять на регулирование экономики, улучшая ее качество и определяя перспективы ее развития. Кроме того, очень важно показать, как административно-правовые средства различного порядка могут обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов.

Теоретические взгляды на взаимодействие политики и экономики, а также практическая реализация экономической политики приняли многочисленные формы в современном мире. В упрощенном виде наиболее радикальными формами экономической политики являются, с одной стороны, либеральная модель, где вмешательство государства в экономику сведено к минимуму, а, с другой стороны, социалистическая модель экономики, где экономические отношения практически полностью опосредованы через государственный аппарат.

Правовое регулирование экономики в рамках либеральной модели экономики кардинально отличается от ее правового регулирования в рамках социалистической модели хозяйственных отношений. В то же время в современном мире ни одна из данных моделей практически нигде уже не встречается[27].

России за сравнительно непродолжительный с исторической точки зрения период были знакомы обе формы участия государства в экономике, или экономической политики. Действительно, еще совсем недавно здесь произошли кардинальные изменения, которые привели нас от практической монополии государства на производственные отношения и товарно-денежный обмен к либеральному рыночному устройству экономики, где данные отношения по большей части саморегулируются автономными субъектами хозяйственной деятельности. Как следствие, нам не понаслышке знакомы не только кардинально противоположные формы экономической политики, но и ее правового регулирования.

В современном постиндустриальном мире — в основном под влиянием идей Джона Мейнрада Кейнса[28] и Йозефа Шумпетера[29] — сформировалось четкое убеждение о необходимости сочетания либерального устройства рыночных отношений с необходимостью вмешательства государства в экономические процессы. Появление таких взглядов было вызвано, с одной стороны, необходимостью сохранить, доказавшее свою эффективность рыночное устройство хозяйственных отношений, а, с другой стороны, необходимостью учета социальной несправедливости и напряженности, которую несет в себе ультралиберальное капиталистическое устройство хозяйственных отношений. Иначе говоря, со времен А. Смита и идей неограниченной экономической

свободы[30] — «невидимой руки рынка» — мы прошли большой путь и пришли к убеждению о необходимости сочетания в экономике преимуществ

капиталистического хозяйства и элементов социальной справедливости. В современном мире вопрос необходимости вмешательства государства в хозяйственные отношения стал практической необходимостью учета социальных требований, которые воплотились в современной концепции государства всеобщего благоденствия, или социального государства (welfare state)[31].

Иначе говоря, необходимость вмешательства государства в рыночные отношения частных хозяйствующих субъектов посредством правового регулирования сегодня практически никем не оспаривается. В связи с необходимостью учета социальных интересов менее обеспеченных групп, а также (что из-за экономического кризиса наиболее актуально именно сегодня) в связи с перекосами и кризисными явлениями в экономике, к которым приводит неограниченная свобода хозяйствующих субъектов.

По нашему глубокому убеждению, правовое регулирование экономических отношений находится в зависимости от выбранной политической властью государственной экономической политики. Так, в случае, если в соответствии с ней предполагается невмешательство государства в отношения хозяйствующих субъектов (ультралиберальный и сегодня уже сугубо гипотетический или теоретический подход[32]), административно-правовое регулирование хозяйственных отношений будет сведено к минимуму. В науке принято в таких случаях говорить о существовании государственной экономической политики и отсутствии государственного регулирования экономики[33]. Напротив, государственная экономическая политика, предполагающая вмешательство государства в деятельность хозяйствующих субъектов приближается к социалистическому или социально ориентированному типу экономики с внушительным государственным сектором экономики и, как следствие,

значительным нормативным блоком, направленным на правовое регулирование хозяйственной деятельности. В случаях, когда речь идет о серьезном административно-правовом регулировании экономики предполагается проведение экономической политики социальной справедливости, а также экономической политики ориентированной на обеспечение стабильности хозяйственных отношений.

И, как это не покажется парадоксальным, в условиях государственной монополии на товарно-денежный обмен и производство, административноправовое регулирование экономики является, как и в ультралиберальной модели экономики, незначительным. Тем не менее это связано не с желанием обеспечить эффективность развития экономики за счет саморегуляции рынка и удовлетворения собственных интересов индивидов посредством эгоистичного преследования выгоды, как в ультралиберальных экономиках, а отсутствием развитых диверсифицированных хозяйственных отношений в таких условиях. Действительно, в советский период развития нашего государства, где практически существовала государственная монополия на товарно-денежный обмен и производство, весь хозяйственный процесс был направлен на удовлетворение биологических потребностей граждан, а также повышение обороноспособности страны: здесь не существовало сложных форм экономических отношений и ведения хозяйственной деятельности. Как следствие, здесь, несмотря на государственную монополию товарно-денежного обмена и производства, правовое регулирование экономики оставалось довольно скудным. В то же время, если в ультралиберальных и либеральных экономиках такое правовое регулирование в основном направлено на упорядочение частных хозяйственных отношений, то в странах с государственной монополией на ведение хозяйственных отношений правовое регулирование экономики направлено на административно-командное регулирование деятельности государственных хозяйствующих субъектов, которые не обладают автономией воли ведения экономической деятельности в рамках плановой экономики.

Итак, административно-правовое регулирование экономики вплотную зависит от политического выбора или экономической политики государства. В государствах, где политическая власть сделала выбор в пользу ультралиберальной экономической политики, правовое регулирование экономики сведено на нет. В странах с государственной монополией на ведение хозяйственных отношений правовое регулирование скудно и направлено на командное регулирование хозяйственных отношений государственных институтов, структур и предприятий государственного сектора экономики, а не на частный сектор экономики, который здесь практически отсутствует. Наконец, практически во всех государствах современного мира правовое регулирование экономических отношений довольно развито, так как сегодня практически везде элементы свободного рынка сочетаются с необходимостью вмешательства государства в ведение

хозяйственных отношений, как с целью обеспечения безопасности экономики, государства и общества, так и с целью справедливого перераспределения ресурсов.

С исторической точки зрения правовое регулирование экономики датируется развитием капиталистических отношений и связано в первую очередь с доктриной меркантилизма. Данная политико-правовая идеология,

применявшаяся и в России[34], выражается в необходимости вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов посредством установления импортных пошлин, субсидирования национальных производителей и стимулирования экспорта национальной продукции. То есть речь идет об определенной форме протекционизма, направленного на стимулирование национальной экономики с целью финансового обеспечения растущего государственного аппарата и, соответственно, расходов на него, что было характерно для эпохи абсолютизма. Данные формы протекционизма проявляются и в наше время. В частности, мы могли наблюдать такие процессы во время международного финансового кризиса, начавшегося в 2008 году[35]. Тем не менее такая политика государств является не единственной причиной усиления государственного регулирования экономики, в том числе и в либеральных государствах с капиталистическим устройством экономики.

Другим фактором развития правового регулирования экономики, в том числе и развитых капиталистических государств с либеральной экономикой, стала, как мы уже отметили, социальная напряженность. Она возникла в связи с индустриализацией производства в развитых государствах, расцвет которой пришелся на XVII-XVIII века и привел к столкновению интересов собственников средств производства (буржуазии) и рабочей силы (пролетариата). Следствием конфликта интересов, которые разрешились либо через революции (как в случае с Россией), либо через реформирование социально-экономических отношений, стало создание государства всеобщего благоденствия, или социального государства (welfare state). Последнее характеризуется такими аспектами административно-правового регулирования, как: прогрессивная шкала налогообложения индивидуальных доходов, способствующая перераспределению ресурсов между богатыми и бедными; обеспечение минимальным набором социальных услуг (образование, медицинские услуги, доступ к культуре и науке и т. п.) всех слоев населения и т. п[36]. В результате под воздействием данных факторов государственное регулирование экономики выросло в геометрической прогрессии и коснулось таких аспектов, как: налоговое право; трудовое право, гражданское законодательство (в части регулирования собственности) и др. Получается, что структура экономики в рамках государства всеобщего благоденствия стала «социально ориентированной»[37], а ее правовое регулирование значительно усложнилось и выросло как с качественной, так и с количественной точек зрения.

Сегодня увеличение объема правового регулирования экономики связано с глобализационными процессами. Так, например, увеличение трансграничного передвижения капитала и существование офшорных зон потребовало усиления контроля со стороны государства за осуществлением финансовых трансакций, так как такие операции влияют на вывод капитала из страны и, как следствие, отрицательно сказываются на ее экономическом благосостоянии[38].

Либерализация глобальной экономики привела не только к глобальной конкуренции хозяйствующих субъектов, но и к конкуренции самих государств. Как следствие, каждое из государств, заботясь о привлечении зарубежных инвестиций на свою территорию, принимает меры для создания наиболее привлекательных условий для инвесторов[39].

Экологические угрозы, которые часто также носят трансграничный характер, тоже стимулировали рост нормативного правового регулирования экономических отношений. Это, в частности, привело к развитию экологического законодательства и наложению на хозяйствующих субъектов дополнительных обязательств по защите окружающей среды[40].

Стоит также отметить, что еще одним стимулом развития правового регулирования экономики стало появление глобальной сети «Интернет». Действительно, увеличение количества сделок (в первую очередь купли-продажи товаров и услуг) посредством сети «Интернет», а также дематериализация отдельных видов продукции, которые приобрели виртуальную (цифровую) форму, также потребовали изменения правового регулирования хозяйственных отношений[41].

Наконец, одним из основных факторов развития, или количественного и качественного увеличения нормативного материала, направленного на регулирование экономики, являются основные права и свободы человека и гражданина. Действительно, наибольший рост нормативного материала вызван именно развитием и имплементацией в российский правопорядок — в частности под воздействием зарубежного и международного права — идеологии основных прав и свобод. В сфере правового регулирования хозяйственных отношений нормативное регулирование, направленное на защиту прав граждан, коснулось практически всех отраслей экономики и направлено как на регулирование основных прав и свобод любого гражданина, так и прав и свобод субъектов, которые непосредственно ведут хозяйственную деятельность[42].

Так, например, существуют десятки нормативных актов, регулирующих деятельность по производству промышленных товаров и продуктов питания, направленных на защиту прав потребителей[43]. Другим примером может служить нормативное регулирование, направленное на защиту здоровья населения от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака[44]. Также примером правового регулирования в сфере хозяйственных отношений, направленного на защиту прав человека (в данном случае прав работника), может служить законодательство о защите прав работника[45].

Ряд других нормативных актов, регулирующих отношения в сфере экономики, также был создан под влиянием идей необходимости защиты прав человека. Мы обнаружим их во всех отраслях хозяйственной деятельности: в сферах предоставления услуг здравоохранения[46], транспортных услуг населению1; услуг жилищно-коммунального хозяйства2 и мн. др.

Как следствие, в современном мире наблюдается рост правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Изначально он был связан исключительно с идеями меркантилизма и осуществлялся абсолютной монархией в собственных сугубо практических целях в рамках конкуренции колониальных держав. Впоследствии рост мер административно-правового регулирования экономики был в основном связан с необходимостью защиты основных прав и свобод граждан. Изначально он был вызван необходимостью защиты рабочего класса (законодательство, направленное на охрану труда), а защиты прав всех слоев и категорий граждан (потребителей, детей, окружающей среды и т. п.). В итоге административно-правовое регулирование экономики в современном государстве характеризуется постоянным количественным и качественным ростом, а в перспективе все больше будет осуществляться на наднациональном уровне.

Современная российская экономика, в сравнении с предыдущим, советским периодом своего развития, характеризуется более сложным, диверсифицированным характером. Данная констатация позволяет объяснить более сложный и объемный характер административно-правового регулирования современной российской экономики в сравнении с административно-правовым регулированием плановой экономики советского периода. С фундаментальной точки зрения такие изменения можно объяснить несколькими причинами.

Во-первых, наряду с вертикальными хозяйственными отношениями, которые были характерны для производства и товарно-денежного обмена плановой экономики, появились и развивались горизонтальные хозяйственные отношения частного сектора экономики. Как следствие, в современный период правовое регулирование российской экономики пополнилось — помимо правового регулирования вертикальных хозяйственных отношений — правовым регулированием горизонтальных отношений частных хозяйствующих субъектов. Иначе говоря, правовое регулирование в нынешних условиях экономики не [47] [48] ограничивается регулированием отношений государственных субъектов экономики, распространяясь также на появившийся — в связи с либерализацией хозяйственных отношений, или рыночным характером современной экономики — частный сектор экономики. Последний, в свою очередь, несмотря на автономию частных хозяйствующих субъектов, требует правового регулирования по различным причинам. Как видим, количественный и качественный рост правового регулирования экономики связан с появлением и развитием новых субъектов хозяйственных отношений, а также увеличением количества таких отношений.

Во-вторых, поменялась и сама парадигма хозяйственных отношений. Действительно, в отличие от предыдущего периода развития хозяйственных отношений в нашем государстве, рыночная экономика характеризуется рядом принципов, которые предполагают, если не непосредственного вмешательства государства, то, по крайней мере, правового регулирования хозяйственных отношений. Так, например, в условиях рыночной конкуренции, которая является залогом эффективности производства и роста экономики, государству пришлось разработать антимонопольное законодательство1.

Закрепление частной собственности наряду с другими ее формами (ст. 8 Конституции РФ2), также связано с новым порядком экономических отношений, что потребовало увеличения массива нормативных актов, направленных на защиту частной собственности и регулирование вопросов ее использования. Договорное право также было значительно усовершенствовано и адаптировано к новым рыночным отношениям. Ряд других нормативных актов также был видоизменен; их нормативный материал усложнился; появились новые отрасли права в связи с диверсификацией хозяйственных отношений. Иными словами, правовое регулирование хозяйственных отношений видоизменилось посредством их усложнения и диверсификации именно ввиду перехода российской экономики на рельсы рыночных отношений. [49] [50]

В-третьих, массив правого регулирования экономических отношений на внутригосударственном уровне был развит и в связи либерализацией международного товарообмена[51], который был недавно ознаменован новым этапом в своем развитии — вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию[52]. Аналогичным образом сказалось и влияние процесса региональной интеграции в рамках Евразийского экономического сообщества[53]. Имплементация международных и наднациональных норм в российское законодательство также внесла свою лепту в услужение административно-правовому регулированию. Влияние данных процессов на административно-правовое регулирование российской экономики было выражено наиболее характерным образом в нормах российского таможенного законодательства, а также наднационального таможенного права[54].

Указанных причин достаточно, на наш взгляд, для демонстрации взаимосвязи экономической политики государства и административно-правового регулирования хозяйственных отношений. Более того, очевидным, на наш взгляд, представляется и направление развития данного правового регулирования в Российской Федерации: его усложнение здесь идет рука об руку с усложнением хозяйственных отношений; увеличением количества субъектов хозяйственных отношений; диверсификацией экономики; появлением новых отраслей хозяйственной деятельности; либерализации как внутреннего товарно-денежного обмена и производства, так и внешнеэкономической деятельности. Данные феномены характерны для большинства современных государств и объясняются закономерностями исторического развития капиталистического мира; социальнополитического устройства подавляющего большинства современных государств; а также процессами глобализации и взаимозависимости, как хозяйствующих субъектов, так и самих государств в рамках интеграционных процессов. В этой связи публично-правовое регулирование экономики является объективно необходимым как с точки зрения обеспечения государственных, так и частных интересов. На содержание такого регулирования оказывает влияние целая система факторов как объективного, так и субъективного характера; некоторые из них будут рассмотрены в настоящем исследовании.

В завершение рассмотрения обозначенного вопроса подчеркнем, что понимание необходимости административно-правового регулирования общественных отношений в условиях либеральной рыночной экономики пришло с определенным опозданием, что крайне негативно отразилось на качестве и последовательности таких преобразований. Ошибки и просчеты в организации и правовом регулировании в сфере экономики весьма отрицательно сказались, в частности, на эффективности государственного управления, а также защите прав и свобод граждан. В этой связи в настоящее время необходимо иметь целый ряд основополагающих нормативных правовых предписаний, которые будут являться базой для структурных экономических реформ, способствовать процессу диверсификации экономики, а также ее зашиты от внешних и внутренних угроз. Именно в таком аспекте необходимо развивать публично-правовые основы регулирования отечественной экономики.

<< | >>
Источник: САИДОВ Заурбек Асланбекович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Москва —2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Теоретические подходы к формированию концепции административно-правового регулирования в сфере экономики:

  1. §2.«Соотношение правовых признаков статуса ТНК и статуса юридического лица. Сравнительный анализ»
  2. § 1. Понятие и правовой статус холдинга
  3. § 1. Понятие и правовая природа денежно-кредитной и валютной политики
  4. § 2. Правовое содержание денежно-кредитной и валютной политики
  5. § 1. Теоретические подходы к формированию концепции административно-правового регулирования в сфере экономики
  6. § 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики
  7. § 1. Общая характеристика механизма административно-правового регулирования экономики
  8. § 2. Административно-правовые средства регулирования экономики
  9. § 4. Административно-правовой режим обеспечения правопорядка в сфере экономики и экономической стабильности
  10. Понятие и источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества
  11. Список использованных нормативных правовых актов и литературы
  12. § 2. Правовая политика в сфере инноваций как важнейшее направление современной государственной политики
  13. § 1. Средства правовой политики в сфере инноваций
  14. § 2. Пути оптимизации правовой политики в сфере инноваций: отечественный и зарубежный опыт
  15. §2. Уровни и типы правовой культуры личности в информационном обществе
  16. Понятие правовой культуры в рамках многообразия теоретико­методологических подходов
- Авторское право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -