<<
>>

§ 4. Специфика правового обеспечения безопасности в государственном секторе экономики

Традиционно констатируется, что безопасность — это такое состояние личности, общества и государства, при котором отсутствуют какие-либо угрозы их жизненно важным интересам. Безопасность — категория достаточно содержательная, в связи с чем ее изучением занимаются различные научные дисциплины, у каждой из которых свой предмет ее раскрытия.

Кроме того, в каждом государстве существуют различные виды безопасности, которые в своей совокупности и образуют безопасность в ее едином целом. Одним из видов безопасности является экономическая безопасность, которая обеспечивается различными правовыми мерами, среди которых центральное место принадлежит административно-правовым средствам. Экономическая безопасность тесным образом перекликается с такими видами безопасности, как продовольственная безопасность, финансовая безопасность. Поэтому обеспечение экономической безопасности является весьма необходимым. Это особенно актуально в условиях экономических санкций, а также политической и социальной нестабильности.

В этой связи утверждение о том, что в российской экономике существует ряд структурных проблем, вряд ли кого удивит, тем более в период серьезного экономического кризиса. При этом само утверждение о наличии таких проблем не обладает каким-либо интересом в отсутствие предложений по их решению. Последние, в свою очередь, довольно разнообразны и не придерживаются какого- то единого сценария совершенствования обеспечения безопасности, в частности в государственном секторе экономики. В то же время можно утверждать, что наиболее распространенным сегодня является подход, в соответствии с которым пути выхода из кризиса и совершенствования правового обеспечения безопасности в государственном секторе экономики должны проходить не только с целью достижения высоких экономических показателей, но также с учетом социальных обязательств государства. Стоит все же признать, что какими бы ни были преследуемые цели и методы их достижения, как политики, так и представители научной общественности сходятся во мнении в отношении основных структурных проблем экономики.

Основные проблемы российской экономики — безотносительно системному кризису, возникшему сегодня под действием внешних факторов, — были выявлены в ряде актов, разработанных органами государственной власти, и в частности исполнительной. Основными их них являются Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»[530] (далее — Указ № 596) и Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[531] (далее — Концепция-2020). В этих документах также сформулированы основные пути совершенствования правового регулирования обеспечения безопасности в экономике в целом и в государственном секторе экономики в частности.

Вопросы либерализации и даже «дебюрократизации» российской экономики должны стать одним из основных направлений ее развития. Действительно, по меткому замечанию Президента РФ, «текущие проблемы, когда предприниматель сталкивается с нарушением своих прав, бюрократическим давлением, коррупцией, административными барьерами, — нужно решать уже сегодня»[532]. Более того, данные проблемы затрагивают не только частный, но и государственный сектор экономики.

Так, например, в Указе № 596 обращается внимание на «мероприятия по упрощению бухгалтерской (финансовой) отчетности для отдельных категорий субъектов экономической деятельности» (подп. «б» п. 2). Более того, здесь же выделено в отдельный подпункт «улучшение условий ведения предпринимательской деятельности», где, в частности, обращается внимание на необходимость «сокращения сроков прохождения процедур в различных сферах государственного регулирования;... улучшения делового и инвестиционного климата; .оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти» (то есть их ответственности); «исключения возможности решения хозяйственного спора посредством уголовного преследования» (подп. «г» п. 2) и т. п. Таким образом, очевидно, что в глазах Президента РФ основные направления развития экономической политики, в том числе и в государственном секторе экономики, характеризуются «разрегулированием», «дебюрократизацией», то есть сокращением административных процедур, административного регулирования в сфере экономики.

Либерализация государственного сектора экономики или, точнее, совершенствование управления государственным имуществом, является еще одной проблемой российской экономики. В пункте 2 Указа № 596 обращается внимание на необходимость «выхода государства из капитала компаний "несырьевого сектора", не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса», «ограничение приобретения компаниями с государственным участием . акций и долей хозяйственных обществ» (подп. «в»). Стоит отметить, что такое желание напрямую связано с неэффективностью управления предприятий несобственниками или другими незаинтересованными субъектами, иначе говоря, с неэффективностью управления предприятиями, находящимися в государственной собственности. В этом же пункте отмечается, что приватизация и совершенствование управления государственным имуществом связаны с «проведением анализа эффективности работы "консолидированных" государством компаний».

О необходимости дальнейшей приватизации говорится и в Концепции-2020: «сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти». Иначе говоря, у представителей политических элит существует широко распространенное мнение о необходимости дальнейшей приватизации с целью совершенствования эффективности государственного сектора экономики.

Основной проблемой обеспечения безопасности в государственном секторе экономики, без преувеличения, является коррупция. Причем это утверждение характерно — по вполне понятным причинам[533] — не только для российской действительности, но признается проблемным как зарубежными авторами, так и на международном уровне. Действительно, Всемирный банк и Организация Объединенных Наций (ООН) нередко обращали внимание на высокое значение уровня коррупции для развития как экономики в целом, так и государственного сектора экономики в частности.

Всемирный банк обращался к теме коррупции на примере государственночастного партнерства в рамках таких документов, как «Прозрачность деятельности добывающих компаний» (Extractive Industries Transparency Initiative)[534] и «Прозрачность в строительном секторе» (Construction Sector Transparency Initiative)[535]. ООН даже была разработана Конвенция против коррупции[536], в которой, в частности, говорится, что коррупция наносит в том числе «серьезный ущерб ... национальной экономике и правопорядку» (см. преамбулу). Наконец, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) также заинтересовалась вопросом коррупции и ее влияния на экономику (в том числе и на ее государственный сектор)[537].

Таким образом, очевидно, что основной проблемой безопасности в экономике вообще и в государственном секторе экономики в частности является коррупция. На это обращается внимание как в науке[538], так и в судебной практике[539]. В целях борьбы с данным явлением предлагается ряд мер, направленных, в частности, на повышение прозрачности в отношениях государства и частных субъектов, контроля и подотчетности государства и бизнеса, финансовой прозрачности, и т. п.

Одной из угроз безопасности в сфере экономики, как уже отмечалось ранее, является экономическая преступность. Однако дело не только в ней, ведь экономическая преступность в той или иной форме существует в любой стране. Кроме того, преступность вообще и экономическая преступность в частности в определенном смысле объективна. Задача каждого государства поставить ее под контроль и не дать разрастаться. В настоящее время правоохранительные органы оказались не в полной мере готовыми для противодействия экономической преступности, а порой они сами ее продуцируют. Как следует из послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, «за 2014 год следственными органами возбуждено почти 200 тысяч уголовных дел по экономическим составам. До суда дошли 46 тысяч и еще 15 тысяч развались в суде, обвинительным приговором закончились лишь 15 % дел. При этом 80 % предпринимателей, на которых были заведены уголовные дела, полностью или частично потеряли свой бизнес...». «Это прямое разрушение делового климата», — заявил Президент[540].

Далее отметим, что в российской науке административного права и политэкономии не раз обращалось внимание на взаимосвязь уровня коррупции в государственном секторе с развитием экономики и, как следствие, на необходимость борьбы с ней, в том числе с целью развития экономики[541]. Более того, в науке не раз обращалось внимание на многочисленные усилия, предпринятые законодателем и органами исполнительной власти с целью борьбы с коррупцией, в том числе в секторе государственной экономики[542]. Приведем несколько примеров.

Несомненно, наиболее коррупциогенными институтами в государственном секторе экономики остаются государственный заказ[543] и государственно-частное партнерство[544]. Так, в частности, в постановлении от 9 июля 2013 года № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» Пленум Верховного Суда РФ уточняет, что «предметом преступления, предусмотренного статьей 292 УК РФ, является официальный документ ... К таким документам следует относить, в частности, листки временной нетрудоспособности, медицинские книжки, экзаменационные ведомости, зачетные книжки, справки о заработной плате, протоколы комиссий по осуществлению закупок.». Иначе говоря, Верховный Суд РФ рассматривает осуществление закупок как одну из наиболее коррупционогенных сфер деятельности органов государственной власти.

Стоит отметить, что законодатель, осознавая тот факт, что сфера государственных закупок и государственно-частное партнерство являются наиболее проблемными с коррупционной точки зрения сферами государственного сектора экономики, несколько раз реформировал правовое регулирование в этих сферах. В частности, были совершенствованы процедуры заключения концессионных соглашений посредством проведения конкурса, торгов, аукционов, а также усовершенствованы — в соответствии с требованиями международного права — средства информирования хозяйствующих субъектов о проведении таких конкурсов с целью повышения прозрачности[545].

Отдельной проблемой российской экономики, которая приняла угрожающие для безопасности российского государства масштабы, является отсталость российской экономики. Необходимости модернизации и диверсификации экономики, а также ее инновационного развития с целью ее вывода на уровень наиболее развитых государств мира посвящен ряд документов Президента РФ и Правительства РФ. Например, Указ Президента РФ от 18 июня 2012 года № 878 «О Совете при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию России[546] определяет в качестве задач этого органа «определение основных направлений и механизмов модернизации экономики и инновационного развития России, включая разработку мер государственной поддержки в данной сфере деятельности». В Концепции-2020 также обращается внимание на необходимость модернизации российской экономики: «создание и активизация новых факторов экономического роста, ... ускоренное распространение новых технологий в экономике и развитие высокотехнологичных производств» и т. п.

В науке политэкономии российская экономика относится к первичному сектору экономики с элементами вторичного сектора[547]. Утверждения о том, что российская экономика относится и именно к данному сектору экономики, мы можем обнаружить и в официальных документах Правительства РФ. Об этом свидетельствует Стратегия-2020, которая косвенно определяет российскую экономику как экономику первичного сектора: «Российская экономика ... останется мировым лидером в энергетическом секторе, добыче и переработке сырья.», а также «преимуществами, которыми обладает российская экономика в традиционных сферах (энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресурсов)».

Напомним, что к первичному сектору в экономической теории относят в первую очередь добычу сырья, его первичную обработку (преобразование в полуфабрикаты) и сельское хозяйство. Недостатками такой экономики являются невысокий прирост капитала, основная часть которого образуется по большей части на стадии конечного производства, а не добычи и обработки сырья. Об этом, в частности, свидетельствуют высокие темы развития экономики Китайской Народной Республики[548], которая ориентирована на производство конечного продукта. Также негативной характеристикой такой экономики является высокая внешняя зависимость от поставок конечной продукции из за рубежа, то есть ее уязвимость от зарубежных производителей. Данная проблема наиболее актуальна для России именно сегодня, так как эмбарго на продукцию двойного назначения серьезно тормозит экономический рост, а так называемое импортозамещение не может в рамках глобализированной экономики в принципе покрыть потребности экономики какого-либо государства в товарах и услугах.

В то же время потенциал развития российской экономики во вторичном и третичном секторах экономики существует. Основным двигателем в данном направлении должны стать военно-промышленные отрасли производства, судо- и авиастроение, услуги по запуску космических аппаратов и т. п. Помимо того что данные отрасли сконцентрированы на высокоприбыльном производстве конечной продукции (вторичный сектор экономики) или предоставлении услуг (третичный сектор экономики), они также обладают и высоким экспортным потенциалом. Как следствие, развитие государственного сектора экономики должно в первую очередь происходить именно в данных отраслях государственного сектора экономики.

Если принять во внимание, что на долю научно-технического прогресса приходится от 70 до 95 % прироста ВВП развитых стран[549], то другим направлением развития государственного сектора экономики могут стать научноисследовательские и опытно-конструкторские разработки (НИОКР). Стоит отметить, что по данному вопросу состояние российской экономики не отвечало современным мировым тенденциям, так как «после распада СССР финансирование НИОКР в России резко снизилось. В 2000 году оно составило 1,05 % от ВВП, в 2003 году — 1,28 %, при значительно меньшем объеме ВВП по сравнению с другими экономически развитыми странами»[550]. В то же время создание таких предприятий, как РОСНАНО и Инновационный центр «Сколково», свидетельствует о том, что есть четкое понимание необходимости развития научно-исследовательских разработок для развития экономики. Однако основной проблемой НИОКР является не столько потенциал научно-технических исследований и разработок, сколько их практическая реализация, а именно их использование в коммерческих целях, то есть реализация с их помощью конкретных товаров и услуг. Добиться «монетизации научно-технических разработок» возможно только при привлечении к данному процессу частных субъектов хозяйственной деятельности[551]. В настоящее время на НИОКР государство тратит 20 % от объемов федеральных целевых программ, а это около 200 млрд рублей[552].

Ориентация государственного сектора экономики на добычу природных ресурсов требует особого рассмотрения. Бесперспективность ориентации российской экономики на добычу углеводородов налицо, так как речь идет об ископаемых природных ресурсах, которые в силу своей природы будут в определенный день полностью исчерпаны. Более того, в силу того, что легкодоступные ресурсы уже были исчерпаны на заре переориентации международной экономики на использование углеводородов, в перспективе себестоимость данных источников энергии будет только расти в связи с увеличением затрат на их добычу. Как следствие, еще задолго до исчезновения таких источников энергии их себестоимость превысит себестоимость производства возобновляемых источников энергии. По разным оценкам, такое изменение рынка энергетических ресурсов произойдет уже в ближайшие 20 лет[553]. Как следствие, назрели изменения в энергетической отрасли.

Очевидно, что наиболее перспективным направлением в реформировании государственного сектора энергетики является подготовка российской энергетики к переходу на возобновляемые источники. Наиболее простым решением является увеличение доли в энергетики таких возобновляемых источников энергии, как гидроэнергетика, геотермальная энергетика, а также биомасса[554]. Использование последнего источника является наиболее перспективным для России ввиду наличия больших площадей, которые можно использовать для выращивания культур, используемых с целью производства на их основе энергии. Развитие таких проектов потребует реформирования отраслей лесного и сельского хозяйства и, в частности, их (частичную) переориентацию на производство энергии.

Стоит также обратить внимание на необходимость развития отдельных перспективных для российских условий отраслей экономики. Среди них «особенно высок потенциал роста у среднетехнологичного производства — пищевой промышленности, промышленности строительных материалов, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности, экспортноориентированных химической промышленности и цветной металлургии», а также «базовые отрасли промышленности, транспорта, строительства и аграрного сектора»[555] и т. п.

Бесспорно, Россия обладает в указанных отраслях серьезными преимуществами, которые объясняются как ее геополитическим расположением, так и наследием предыдущих периодов экономического развития. Так, например географическое расположение России позволяет стать основным транзитером в мировом товарообороте. Стоит отметить, что на федеральном уровне понимание таких преимуществ геополитического расположения России было закреплено в

Федеральном законе от 28 июля 2012 года № 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути»[556]. При этом нельзя не учитывать неразвитость наземных путей транспортировки товаров, которые могут стать одним из основных источников дохода России, так как основной мировой товарооборот сегодня осуществляется по направлению Восток - Европа, то есть между основным мировым товаропроизводителем — Китаем и основным мировым потребителем — Европой.

Потенциал сельского и лесного хозяйства в России очевиден ввиду наличия площадей, как сельскохозяйственного назначения, так и лесных угодий[557]. Как следствие, можно лишь сожалеть, что, по прогнозам Правительства РФ, «в результате изменений в структуре экономики ...наиболее сильно будет сокращаться доля сельского и лесного хозяйства (на 5 процентов)»[558]. Между тем такой пессимистичный прогноз отчасти обоснован, поскольку развитие в данных отраслях государственного сектора экономики является наиболее сложным и требует наиболее серьезных инвестиций, развития элементов инфраструктуры, соответствующих данным отраслям, принятия мер по корреляции внутреннего и внешнего спроса на сельскохозяйственную и лесную продукцию и т. п.

Стоит также отметить, что факторами стабилизации и развития экономики, а также защиты от внешнеполитических и внешнеэкономических факторов, которые играют в развитии сегодняшнего кризиса российской экономики наиболее серьезную роль, является развитие экономики регионов Российской Федерации и наднациональных интеграционных процессов.

На необходимость регионального развития с целью сбалансированного экономического развития обращалось внимание в Концепции-2020. Развитие региональной экономики позволит снизить региональное неравенство и зависимость регионов от федерального бюджета, высвободив таким образом средства для развития других проектов в сфере экономики. Как следствие, основным фактором экономического развития должно стать развитие региональной инфраструктуры, а в отношении отдельных наиболее отсталых регионов следует более обширно использовать механизмы особых экономических зон.

В свою очередь, региональная и наднациональная интеграция являются в современном мире основными гарантами экономической безопасности. Действительно, на фоне глобализации, то есть взаимозависимости экономик государств мира, интеграция является основным средством защиты от уязвимости и внешних угроз. Наиболее известным на сегодняшний день примером использования интеграционных процессов в целях безопасности является интеграция государств - членов ЕС. Генри Киссинджер объяснял причины европейской интеграции тем, что «никто из прежних сторонников raison d’etat в Европе не является достаточно сильным, чтобы действовать в качестве хозяина зарождающегося международного порядка. Они пытаются компенсировать свою относительную слабость созданием единой Европы»[559].

На наш взгляд, залогом безопасности российской экономики должны стать интеграционные процессы в рамках Евразийского экономического союза. Об этом свидетельствует и Договор о Евразийском экономическом союзе, который предусматривает, что его государства-члены, «движимые стремлением укрепить экономики государств - членов Евразийского экономического союза и обеспечить их гармоничное развитие и сближение, а также гарантировать устойчивый рост деловой активности, сбалансированную торговлю и добросовестную конкуренцию , обеспечивая экономический прогресс путем совместных действий, направленных на решение общих задач по устойчивому экономическому развитию, всесторонней модернизации и усилению

конкурентоспособности национальных экономик в рамках глобальной экономики». Иначе говоря, для интегрирующихся субъектов очевидно, что пример Евросоюза необходимо использовать в целях защиты национальных экономик государств-членов от негативных глобальных процессов.

Наконец, стоит поднять вопрос об улучшении инвестиционного климата в России. Если очевидно, что его улучшение возможно посредством решения уже упомянутых проблем (борьбы с коррупцией, либерализацией экономики и т. п.), то решение данного вопроса должно осуществляться не только экономическими и правовыми средствами. Действительно, на улучшение инвестиционного климата, да и на экономику в целом, оказывают влияние общеполитическая ситуация в стране, уровень демократического развития, независимости судебной власти и т. п. Так, в частности, в Концепции-2020 указывается, что для стимулирования экономики необходимо «снижение инвестиционных и предпринимательских рисков за счет защиты прав собственности и повышения предсказуемости экономической политики государства». Здесь же говорится о том, что развитие экономики обеспечивается в том числе за счет «институциональной среды, способствующей росту предпринимательской и инновационной активности», которые, в частности, достигаются «развитыми институтами демократии, функционированием эффективных структур и механизмов гражданского общества, общественным контролем за деятельностью государства, защищенностью прав собственности (включая интеллектуальную собственность), контрактных обязательств, независимой судебной системой».

Таким образом, как проблемы правового регулирования обеспечения безопасности в государственном секторе экономики, так и пути их совершенствования носят комплексный характер. Иначе говоря, решение проблем безопасности в государственном секторе экономики обеспечивается правовым регулированием практически в любой сфере жизнедеятельности, а меры, принимаемые в различных, даже не относящихся напрямую к экономике, сферах жизнедеятельности, имеют значение для ее гармоничного развития. Отличием примеров правового регулирования и политических инициатив, которые были рассмотрены выше, является их прямое влияние на решение проблем безопасности в государственном секторе экономики, тогда как решение отдельных вопросов в других сферах жизнедеятельности, а также частном секторе экономики оказывают на решение этих проблем лишь косвенное влияние. Тем не менее даже такие меры, не преследующие прямой цели обеспечения безопасности в государственном секторе экономики, оказывают косвенное влияние на решение данной проблемы.

<< | >>
Источник: САИДОВ Заурбек Асланбекович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Москва —2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 4. Специфика правового обеспечения безопасности в государственном секторе экономики:

  1. Становление и развитие международно-правового регулирования международной торговли услугами
  2. §3.«Правовые особенности взаимоотношений ТНК и принимающего государства»
  3. § 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики
  4. § 3. Меры административного принуждения и стимулирования в сфере регулирования экономики
  5. § 3. Анализ организационно-правовых мер поддержки государственного сектора экономики
  6. § 4. Специфика правового обеспечения безопасности в государственном секторе экономики
  7. § 2. Частные интересы в экономике и специфика административноправового воздействия на них
  8. Механизм международно-правового регулирования международной торговли услугами
  9. Принцип либерализации как фактор трансформации механизма международно-правового регулирования международной торговли услугами
  10. 2.2. Правовой статус Организации Североантлатического договора и Западноевропейского Союза, как главных военных компонентов современной системы европейской безопасности
  11. § 1.1. Правовой статус медицинского работника и медицинской организации
  12. § 2.3. Правовое регулирование предоставления в пользование участков недр на северных территориях Российской Федерации
  13. 1.1. Правовая форма земельно-распределительных отношений
  14. § 2. Пути оптимизации правовой политики в сфере инноваций: отечественный и зарубежный опыт
  15. Государственно-частное партнерство и функции государства
  16. § 2. Проблемы повышения эффективности влияния Интернета на правовую культуру личности
  17. 2. Современные тенденции развития законодательства Российской Феде­рации в системе мер правовой защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина
  18. КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ И РЕГУЛИРОВАНИЯ БИЗНЕС-СТРУКТУР
  19. Правовые меры охраны земель при пользовании недрами
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -