<<
>>

§2. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях

Конституционная норма, наделившая субъекты РФ правом осуществлять регулирование административной ответственности, являлась и является по сей день одной из самых сложных для региональных законодателей.

Отнеся в Конституции РФ законодательство об административных правонарушениях к совместному ведению и не дав четких ориентиров разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти, законодатель открыл широкий простор для законотворческих инициатив, не всегда согласующихся с требованием приоритетности федерального законодательства.

Между тем, региональные полномочия в административно-деликтной сфере постепенно изменялись и дополнялись . Первым было закреплено право регионов на установление ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Далее в связи с совершенствованием разграничения полномочий было установлено право субъектов РФ на создание и организацию деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции. И впоследствии полномочия регионов были дополнены правом на определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных региональным актом, опре- [71] деление подведомственности и организации производства по указанным делам.

Представим мнение О.Н. Ординой о таком сложном пути установления разграничения полномочий центра и регионов. Она полагает, что формирование законов субъектов РФ в области административного и административно-процессуального законодательства было бы более четким, если на федеральном уровне удалось издать законодательные акты, конкретизирующие положения Конституции РФ . Исходя из принципа федерализма, предполагающего достижение диалектического единства интересов РФ и ее субъектов, О.Н. Ордина предлагает разработать и принять федеральные законы о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти, о нормативных правовых актах и иных источниках права и об актах государственного управления в Российской Федерации.

То есть О.Н. Ордина видит проблемы, возникающие в сфере законотворчества административных отношений в России и в ее субъектах, связанные с отсутствием общих федеральных актов, устанавливающих правовой статус субъекта РФ, принципы и механизмы разграничения предметов ведения и полномочий, порядок согласования законопроектов по предметам совместного ведения.

Едва ли можно согласиться с О.Н. Ординой о создании общего закона о разграничении компетенции федерального центра и регионов по вопросам совместного ведения. Диссертанту видится правильным принять федеральный акт, которым должен «перекрываться» каждый предмет совместного ведения. Федеральное регулирование должно быть не только основополагающим, но и в достаточной степени детальным, что позволит обеспечивать прямое действие федерального закона. Соответственно, помимо федераль- [72] [73]

ного законодательного регулирования, принимать акты субъектов РФ на основе и не в противоречие федеральным.

Между тем, процессом, влияющим на действенность, результативность и устойчивость федеративных отношений, является определение оптимального соотношения объема федерального и регионального законотворчества по предметам совместной компетенции. Вопрос научно-теоретического характера состоит в том, должны ли федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, содержать лишь общие рамочные положения или их степень конкретизации может быть различной? И ставить ли объем, содержание, структуру указанного федерального закона в зависимость от вида регулируемых общественных отношений? Считается, что пределы регулирования Федерации и субъектов по вопросам совместного ведения рационально определять в федеральном законе, издаваемом по конкретному типу общественных отношений, предусмотренных статьей 72 Конституции РФ. Кроме того, в каждом федеральном акте, принимаемом по предметам совместного ведения, необходимо четко обозначить границы правотворчества федерального центра и регионов, то есть непосредственно определить их компетенцию.

Прежде чем перейти к анализу предметов ведения субъектов РФ в административно-деликтной сфере, обратимся к понятию административной ответственности. Еще в 1999 году, комментируя проект Кодекса РФ об административных правонарушениях, профессор К.С. Бельский писал: «Отсутствие определения административной ответственности в КоАП РФ обедняет его содержание, лишает стержневой направленности содержащихся в нем правовых норм» . Между тем, в трудах таких ученых-административистов, как Л.Л. Попов, А.П. Шергин, М.С. Студеникина, Д.Н. Бахрах[74] [75] в тот период

данный вид ответственности был представлен как форма реагирования органов государственного управления на административное правонарушение, выражающееся в применении к нарушителю карательных административных санкций. Позднее, автор А.А. Антонов определил административную ответственность как меру государственного принуждения, которая влечет наступление неблагоприятных юридических последствий, выражающихся в ограничении прав и законных интересов физических и юридических лиц. По мнению же Б.В. Россинского , административная ответственность представляет вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение. Г.А. Кузьмичева и Л.А. Калинина определяли административную ответственность как способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятное последствие личного или имущественного характера, предусмотренное административно-правовой нормой и выраженное в виде административного взыскания .

Соответственно, административная ответственность - это установленная государством мера юридической ответственности за административные правонарушения, состоящая в применении к правонарушителям предусмотренных законом видов административных наказаний. Установление административной ответственности на федеральном и региональном уровне должно быть основано на принципах законности, обеспечении реализации прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также охраны их от [76] [77] [78] противоправных посягательств.

Автор диссертации полагает, что административная ответственность является наиболее приемлемым и эффективным средством воздействия на нарушителей. Данное высказывание можно подтвердить тем, что указанный вид юридической ответственности обладает высоким профилактическим потенциалом, так как цель применяемых административных наказаний - это восстановление социальной справедливости и предупреждение совершения новых правонарушений и преступлений. В качестве аргумента, укрепляющего позицию автора диссертации, представим мнение профессора И.А. Галагана. С его слов, применение административных взысканий содержит государственное и общественное осуждение, порицание личности и противоправного деяния виновных, выражающееся в отрицательных для них последствиях, которые они обязаны исполнить, и преследующее цели их наказания, исправления и перевоспитания, а также охраны общественных отношений[79] [80] [81]. Итак, административное наказание помимо цели исправления, заключающегося в выработке у субъекта правонарушения неприятия всего, что связано с антиобщественной деятельностью и неправомерным поведением, преследует также воспитательные цели . Так, например административная ответственность несовершеннолетних - это форма реагирования государства на административные правонарушения, выраженная в применении к этим субъектам административного принуждения в виде конкретных административных наказаний, и одновременно их специфическая обязанность нести неблагоприятные последствия, связанные с применением указанных мер. В то же время ряд авторов указывает, что метод предупредительного и профилактического воздействия характерен для всех административно-правовых средств: стимулирования (поощрения), наказания (ответственности), восстановления (компенсации) и безопасности (защиты). Соответственно, в зависимости от характера нормы, регулирующей отношения субъекта и объекта профилактики, выделяют материальные и процедурнопроцессуальные средства предупреждения правонарушений и преступлений.

Кроме того, если сравнивать с мерами уголовно-правового воздействия, к административной ответственности может быть привлечен более широкий круг лиц, а также этот вид ответственности отличается большей дифференцированностью санкций. И наконец, тот факт, что административноделиктное право находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, представляет возможным отметить, что привлечение правонарушителей к административной ответственности является отражением региональной специфики.

В теории административной ответственности большое значение имеют вопросы о том, кто вправе ее устанавливать и как отграничить компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере установления рассматриваемого вида ответственности. Это не случайно, так как состояние законности в сфере административно-деликтного законодательства и правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции во многом зависит от того, насколько точно в нормах права определены пределы разграничения компетенции РФ и субъектов РФ по установлению административной

83

ответственности.

Вступивший в силу в 2002 году КоАП РФ в статье 1.1 разделил административно-деликтное законодательство на федеральный и региональный правовые уровни. В статье 1.3 Кодекс установил только предметы ведения [82]

Федерации: общие положения, принципы законодательства, перечень и правила применения наказаний, ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, порядок производства по делам об административных правонарушениях и исполнение постановлений о назначении наказаний. Перечисленные положения характеризуют КоАП РФ не только как акт прямого действия, но и модельный нормативный акт, что позволяет на его основе принимать региональные административно-деликтные законы.

Следует отметить, что нормы и правила, отнесенные к федеральной компетенции, упоминаемые в пункте 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ, принимаются при реализации предметов ведения РФ (часть 1 статьи 71 Конституции РФ) и предметов совместного ведения (части 1 статьи 72 Конституции РФ). Кроме того, статья 1.3 КоАП РФ, определяя объем полномочий Федерации, учитывает и статью 73 Конституции РФ, которая устанавливает, что вне пределов ведения и полномочий государства по вопросам совместной компетенции государственной властью обладают регионы.

Тем не менее статья 1.3 КоАП РФ подвергалась достаточно жесткой критике со стороны ученых. М.Я. Масленников писал, что указанные в подпунктах 4 и 5 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ правоограничения являются антиконституционными[83]. Так, в распределении предметов ведения в сфере административной ответственности предписания части 1 статьи 1.3 КоАП РФ императивны: к ведению Федерации отнесены установление порядка производства по делам об административных правонарушениях и порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Со слов М.Я. Масленникова, толкование указанных установлений КоАП РФ приводит к однозначному выводу: законодательные решения субъектов Федерации по процессуальным вопросам, не соответствующим предписаниям КоАП РФ, должны признаваться нелегитимными, а если проще - ничтожными, не порождающими правовых последствий. В ходе исследований он приходит к выводу о том, что только системное толкование пункта «к» части 1 статьи 72, статьи 73, части 4 статьи 76 Конституции РФ и пунктов 4 и 5 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ приводит к выводу о нелегитимности указанных ограничений КоАП РФ. М.Я. Масленников заявляет, что пункты 1 и 2 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ надо оставить как нормативно-правовое разъяснение о сфере федеральных интересов в части решения вопросов общей системы законодательства об административных правонарушениях и видах административных наказаний по вопросам федерального уровня, а пункты 4 и 5 исключить.

85

12 ноября 2009 года в Послании Федеральному Собранию Президент - Д.А. Медведев предложил уделить особое внимание укреплению демократических институтов на региональном уровне. Подтверждением соответствующих предложений, обозначенных в Послании, стал федеральный закон о внесении изменений в КоАП РФ[84] [85], конкретизировавший предметы ведения субъектов государства в административно-деликтной сфере (ввел статью 1.3.1 и дополнил статью 1.3 частью 5). Тем самым в 2010 году вступила в силу статья 1.3.1 КоАП РФ, в которой впервые был определен круг предметов ведения субъектов РФ в сфере административно-деликтного права. Он касается полномочий субъектов по регулированию материально-правовых, процессуальных, организационных и компетенционных вопросов административной ответственности.

По мнению А.П. Шергина, «важность указанной новации состоит не только в четком определении полномочий субъектов РФ по установлению регионального административно-деликтного законодательства, но и применению норм федерального Кодекса об административных правонарушени-

ях» . С позиции Б.А. Старостина, «изменения не разрешили всех актуальных проблем, но тем не менее способствовали более конкретному разграничению предметов ведения и полномочий в сфере установления административной ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти» .

Итак, в пункте 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ указано, что административная ответственность в региональных актах устанавливается за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Далее в пункте 2 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъекта Федерации отнесена организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных региональными законами. Установление же порядка производства по указанным делам относится к ведению Федерации, в связи с этим в административно-деликтных актах субъектов РФ даны отсылки к соответствующему разделу в КоАП РФ.

Законодатель не раскрывает понятие «организация производства», но для целей исследования необходимо его сформулировать. Производство по делам об административных правонарушениях - это совокупность взаимосвязанных процессуальных действий по возбуждению, рассмотрению, обжалованию и исполнению решений по делам об административных правонарушениях. Поэтому организацию указанного производства автор представляет возможным определить как совокупность действий по информационноаналитическому, правовому, кадровому, финансовому и материальнотехническому обеспечению органов административной юрисдикции, в целях реализации производства по делам об административных правонарушениях. [86] [87]

Информационно-аналитическое обеспечение включает: 1) создание статистических отчетов по числу составленных протоколов и количеству рассмотренных дел об административных правонарушениях; числу лиц, привлеченных к ответственности; количеству вынесенных постановлений о наложении административных наказаний; процент исполненных постановлений; 2) создание аналитических записок об исполнении государственных полномочий по созданию органов административной юрисдикции; об использовании органами местного самоуправления субвенций; 3) создание отчетов по профилактике правонарушений, межведомственном содействии, проведению проверок и мероприятий. Правовое обеспечение определяется как предоставление информационно-правовых баз; направление информационных писем; обеспечение доступа к информации о деятельности органов, которые ведут производство по делам об административных правонарушениях путем создания официальных сайтов, организации размещения на них информации о деятельности органов; принятие мер по защите информации о деятельности органов. Кадровое обеспечение заключается в организации работы по кадровой политике, профессиональной переподготовке, повышении квалификации и стажировке специалистов; осуществлении социальной защиты специалистов; формировании резерва государственных гражданских и муниципальных служащих. Финансовые средства, необходимые органам для осуществления производства по делам об административных правонарушениях ежегодно предусматриваются законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Г одовой объем субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления отдельных государственных полномочий по созданию административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, определяется в соответствии с методикой расчета. Материально-техническое обеспечение органов включает размещение органов в приспособленных помещениях; оборудование архивных помещений; обеспечение программно-аппаратным и ко-

пировально-множительным оборудованием, информационно-правовыми программами, необходимой бланочной продукцией, канцелярскими и хозяйственными принадлежностями; организацию и контроль за обеспечением сохранности материально-технических ценностей и иного переданного имущества.

В соответствии с частью 2 статьи 22.1 и пункта 3 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ в законах субъектов Федерации определяется подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных региональным актом. Так, указанные дела могут быть отнесены к компетенции мировых судей; комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченных органов и учреждений органов исполнительной власти субъектов РФ; административных комиссий и иных коллегиальных органов; государственных учреждений, подведомственных соответственно органам исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.

Затем в пункте 6 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъекта РФ отнесено определение перечня должностных лиц региональных органов исполнительной власти, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Федерации. Например, Приказ Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области от 25.08.2015 № 30 «Об утверждении Перечня должностных лиц Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.1 областного закона от 2 июля 2003 года № 47-оз «Об административ-

ных правонарушениях» , которым утвержден перечень должностных лиц комитета, уполномоченных составлять протоколы о нарушениях порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, установленного нормативными правовыми актами Ленинградской области или муниципальными нормативными правовыми актами Ленинградской области.

В рамках части 5 статьи 1.3 КоАП РФ и в соответствии с конкретными статьями главы 23 КоАП РФ, в части 4 статьи 1.3.1 КоАП РФ предусмотрено отнесение к подведомственности региональных органов исполнительной власти разрешение дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена КоАП РФ, по существу и принятие по ним решения.

В тоже время часть 5 статьи 1.3.1 КоАП РФ устанавливает, что должностные лица органов субъекта РФ уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных в КоАП РФ, только в случаях, указанных в статье 28.3 КоАП РФ. Перечень таких лиц определяется в соответствии с пунктом 6.1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса органами субъекта Федерации. Например, Постановление Администрации Псковской области от 24.03.2014 № 102[88] [89] определяет перечень должностных лиц областной администрации, уполномоченных составлять протоколы о правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ.

Тем самым органы исполнительной власти субъектов РФ могут рассматривать две группы дел об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых установлена или КоАП РФ или региональ-

ным актом. Например, КоАП РФ в статьях 15.14 - 15.15.16 предусматривает составы административных правонарушений в финансово-бюджетной сфере. Перечень указанных составов существенно был изменен и дополнен Федеральным законом № 252-ФЗ от 23.07.2013 «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 252-ФЗ)[90]. Статья 23.7 КоАП РФ гласит, что дела об административных правонарушениях, предусмотренные указанными выше статьями, в пределах своих бюджетных полномочий осуществляет федеральный орган исполнительный власти по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Федеральным законом № 252-ФЗ была введена статья 23.7.1. КоАП РФ, которая определила, что указанный перечень дел об административных правонарушениях также в пределах своих бюджетных полномочий рассматривают органы исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в указанной сфере.

Тем не менее до внесения изменений федеральным законом № 252-ФЗ для реализации ранее существовавших статей 15.14 - 15.16 КоАП РФ в Вологодской области был принят Закон № 2229-ОЗ от 26 февраля 2010 года[91], определяющий органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела и составлять протоколы об административных правонарушениях, совершенных в отношении средств областного бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и местных бюджетов, предусмотренных статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ. В свою очередь Закон Воло-

годской области об административных правонарушениях в Главе 7 предусматривал еще 3 состава административных правонарушений в финансовобюджетной сфере, дела по которым уполномочен был рассматривать орган исполнительной власти области, осуществляющий финансовый контроль за использованием средств областного бюджета и средств территориального государственного внебюджетного фонда. Был принят Приказ Департамента финансов Вологодской области «Об утверждении перечня должностных лиц Департамента финансов области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях»[92] [93]. Так, Департамент финансов Вологодской области рассматривал дела об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена и КоАП РФ и административноделиктным законом области. Сейчас Глава 7 регионального закона утратила силу ввиду указанных выше изменений, внесенных в КоАП РФ федеральным законом № 252-ФЗ, т.к. увеличение количества составов на федеральном уровне повлекли извлечение дублирующих норм из закона субъекта РФ. Следовательно, сейчас орган исполнительной власти Вологодской области, осуществляющий финансовый контроль, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренные только КоАП РФ.

Продолжая характеристику предметов ведения субъектов РФ в области установления административной ответственности, следует упомянуть новеллу Кодекса: законодательному органу субъекта Федерации предоставлено право наделять органы местного самоуправления полномочиями по созданию коллегиальных органов в целях привлечения к ответственности за совершение правонарушений (пункты 4-6части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ). В этом случае должностные лица органа местного самоуправления, в пределах установ-

ленного для них перечня, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена законом субъекта РФ (часть 2 статьи 1.3.1 КоАП РФ).

Так, законом Вологодской области[94] органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений наделяются отдельными государственными полномочиями в сфере административных отношений. Объем указанных полномочий выражается в двух аспектах: первый - по созданию в муниципальных районах и городских округах области комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и административных комиссий; второй - по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных соответствующими статьями закона области об административных правонарушениях. Таким образом, органы местного самоуправления, самостоятельно определяют перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях через муниципальные правовые акты в форме приказов, постановлений и распоряжений.

Тем самым Постановлением Администрации г. Вологды от 08.02.2011 № 520[95] утвержден перечень должностных лиц Администрации города, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных административно-деликтным законом области: помощник заместителя Главы города Вологды, начальники департаментов, начальники управлений, начальники отделов департаментов, консультанты, специалисты и инспекторы отделов.

Кроме того, органы местного самоуправления имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий, делегированных Федерацией (часть 3 статьи 1.3.1 КоАП РФ). Так, в целях реализации пункта 17 статьи 28.3 КоАП РФ Приказом Управления социальной защиты населения по муниципальному образованию «Город Вологда» Вологодской области утвержден Перечень должностных лиц Управления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.41-5.43, 9.13, 9.14, 11.24, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 КоАП РФ. Также Решением Собрания депутатов Приморского муниципального района Архангельской области[96] [97] утвержден перечень должностных лиц администрации муниципального образования, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, при осуществлении муниципального контроля.

Следует подчеркнуть огромную роль местного самоуправления в государственной, политической и правовой жизни общества, а также в формировании институтов демократического правового государства. Напомним, что местное самоуправление - это одна их основ конституционного строя. В конституционной модели рассматриваемый институт направлен на децентрализацию государственной власти, и выделен в качестве негосударственного субъекта публичной власти. Данный аспект подтверждает принятый в 2003 году федеральный закон[98], который стал важным элементом в поэтапной реформе, связанной с разграничением полномочий между органами публичной власти. Полномочия были не просто разграничены, предоставлена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов РФ через нормативные правовые акты соответствующего уровня. Автор полагает, что причинами наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления являются реализация принципа субсидиарности, экономия денежных средств, потребность в улучшении качества работы с населением. Что же касается вопроса наделения отдельными государственными полномочиями в сфере производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных в статье 1.3.1. КоАП РФ, считается, что это подчеркивает деятельность должностных лиц органов местного самоуправления в публичных интересах, что связано с организацией, регулированием, правовой охраной и правовой защитой общественных интересов.

Соответственно, можно сделать несколько выводов, характеризующих существенное расширение полномочий субъектов РФ в сфере административно-деликтной политики. Так, законодательство об административных правонарушениях основывается на Конституции РФ, КоАП РФ, Уставе (конституции) субъекта РФ и региональных нормативных правовых актах. Административно-деликтные законы субъектов Федерации устанавливают административную ответственность по вопросам, не отнесенным КоАП РФ к предметам ведения Федерации. Субъекты РФ при производстве по делам об административных правонарушениях активно применяют Кодекс. В нем определен объем полномочий, переданных из ведения Федерации органам исполнительной власти ее субъектов по осуществлению государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной (статья 23.7.1. КоАП РФ), рационального использования и охрана недр (статья 23.22.1. КоАП РФ), использования и охраны водных объектов (статья 23.23.1 КоАП РФ), лесной (статья

23.24.1 КоАП РФ), перевозки пассажиров и багажа легковым такси (статья

23.36.1 КоАП РФ) и других сферах. Перечень должностных лиц, уполномо-

ченных составлять протоколы по указанным делам, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ. В отношении дел о правонарушениях, предусмотренных региональным актом, субъекты Федерации самостоятельно определяют их подведомственность в соответствии с частью 2 статьи 22.1 КоАП РФ. И последнее: субъекты РФ имеют право наделять органы местного самоуправления полномочиями по созданию органов административной юрисдикции; через муниципальные правовые акты определять перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных федеральным и региональным законами.

В тоже время в связи с такими новациями возник ряд проблем. Первая - разграничение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти по рассмотрению дел об одних и тех же видах административных правонарушений. Вторая касается правовой оценки смежных составов административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и региональными законами. Если раньше акцент смещался в сторону разграничения смежных составов преступлений и административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, то сейчас проблема интеграции получила другое направление. Речь идет об интеграции публично-правовых видов ответственности, имеется в виду согласование норм УК РФ, КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Третья проблема заключается в том, что не определена форма правового регулирования административной ответственности в регионе.

Между тем, под знаком отмеченных обстоятельств обоснованно внимание к проблемам совершенствования федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях и практики его применения. Автор представляет правильным предложить несколько этапов совершенствования состояния законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях. Первый этап выражается в необходимости расширять перечень охраняемых в регионе объектов. Для этого следует обратиться к общественных, научным, экспертным организациям с целью изучения истории, культуры, промышленности, экономики, климата субъекта Федерации и, соответственно, наполнить и расширить региональный закон об административных правонарушениях новыми составами, указывающими на особенности и специфику субъекта РФ.

Второй этап: субъектам РФ следует своевременно приводить закон об административных правонарушениях в соответствие с новым федеральным и региональным законодательством. Например, в связи с принятием закона Вологодской области от 3 октября 2012 года № 2859-ОЗ «О регулировании отдельных отношений в сфере оборота древесины на территории Вологодской области»[99] глава 3 административно-деликтного закона области дополнена статьей 3.10 - нарушение нормативных правовых актов региона в сфере оборота древесины. Затем Законом области от 6 марта 2014 года № 3297- ОЗ[100] в статью 3.10, в соответствии с результатами мониторинга, внесены изменения, направленные на совершенствование правовой нормы, в том числе в части конкретизации материального основания административной ответственности за нарушение (несоблюдение) в указанной сфере требований (обязанностей). Далее Законом области от 27 марта 2014 года № 3320-ОЗ[101] признана утратившей силу часть 3 статьи 3.10, устанавливавшая административную ответственность за неисполнение перевозчиком древесины установленных областным законодательством обязанностей по обеспечению наличия необходимых документов в транспортном средстве, перевозящем древесину.

Данное изменение обусловлено тем, что законом о внесении изменений в Лесной кодекс РФ и КоАП РФ вопросы транспортировки древесины, в т.ч. необходимых сопроводительных документов, а также соответствующей административной ответственности были урегулированы на федеральном уровне.

Третий этап: в законе субъекта Федерации об административных правонарушениях должна учитываться судебная практика. Например, законом Вологодской области о внесении изменений в региональный акт об админи-

104

стративных правонарушениях признаны утратившими силу составы, конкретизирующие нарушение порядка использования пиротехнических изделий, правил содержания объектов благоустройства. Названные изменения подготовлены по предложениям рабочей группы, созданной решением постоянного комитета Законодательного Собрания области по государственноправовой деятельности, законности и правам человека в целях приведения областного закона об административных правонарушениях в соответствие с федеральным законодательством с учетом судебной практики Верховного Суда Российской Федерации[102] [103] [104].

Четвертый этап: регионам следует более тщательно отслеживать развитие своего законодательства, своевременно вносить изменения, включая в закон об административных правонарушениях новые составы, соответствующие современному и действующему законодательству региона, и наоборот исключая то, что является не актуальным. Например, в 2012 году на террито-

рии Вологодской области был введен институт уполномоченного по правам человека, соответственно был принят закон, устанавливающий его правовой статус. На основании данного факта были внесены изменения по установлению административной ответственности за воспрепятствование законной деятельности уполномоченного по правам человека в Вологодской области.

Следующим, пятым, этапом видится учет дополнительных признаков объективной стороны состава правонарушения. Указанное поможет более точным образом квалифицировать деяние правонарушителя и назначить ему меру наказания. Примером можно рассматривать изменения диспозиции статьи 1.1 административно-деликтного закона Вологодской области. Необходимость внесения изменений была обусловлена целями реализации в законе об административных правонарушениях региона положений закона «Об обеспечении покоя граждан и тишины в ночное время в Вологодской области» . Тем самым установлен конкретный перечень действий, нарушающих покой граждан и тишину в ночное время, совершение которых повлечет за собой привлечение к административной ответственности, а также указаны объекты, на которых должны обеспечиваться тишина и покой граждан в ночное время.

И шестым этапом, повлияющим на значимость, работу и совершенствование законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, может стать увеличение санкций. Так, в статьях 3.5 и 3.6 закона Вологодской области об административных правонарушениях исключены санкции в виде предупреждения и увеличены минимальные размеры штрафных санкций в отношении нарушителей в сфере обращения с отходами, правил организации сбора, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц). Кроме того, диссертант предлагает внести изменения в часть 3 статьи 3.2 [105]

КоАП РФ с тем, чтобы расширить перечень видов административных наказаний, назначаемых за совершение административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ. Указанный перечень следует дополнить административным наказанием - обязательные работы, что в регионах может принести не меньшую пользу, чем денежное взыскание в бюджет. Следует отметить, что указанный вид административного наказания за совершение административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, был введен в 2012 году и по настоящее время не завершен процесс дискуссий и споров , касающихся порядка применения обязательных работ, их допустимости и обоснованности в современном демократическом обществе. Кроме того, федеральный закон, на основе которого КоАП РФ был дополнен новым административным наказанием стал предметом проверки Конституционного Суда РФ[106] [107] [108].

Автор предлагает установить административное наказание в виде обязательных работ на уровне субъекта Федерации как меру реагирования на совершение административных правонарушений, предусмотренных региональным административно-деликтным законом, способствующую наиболее эффективному достижению целей административной ответственности. В связи с этим видится необходимым внести изменения в статью 3.13 КоАП РФ, указав, что административное наказание в виде обязательных работ может быть назначено в качестве альтернативы административному штрафу с согласия лица, привлекаемого к административной ответственности. В таком случае при привлечении к ответственности в случаях, если санкция закона субъекта РФ об административных правонарушениях будет предусматривать возможность назначения обязательных работ, у привлекаемого к ответственности лица будет реальный выбор: либо подвергнуться наказанию в виде обязательных работ, либо уплатить административный штраф. Указанное объясняется невысоким уровнем доходов большей части населения России, соответственно, неплатежеспособностью граждан, а также уклонению от уплаты денежных средств в бюджет. По мнению диссертанта, занятие общественно полезным трудом вместо уплаты штрафов, не связано с вторжением в имущественные права граждан и не противоречит целям административной ответственности и не является недопустимым способом принуждения к труду, к тому же используется лишь в общественно полезных целях под контролем государственных органов и органов местного самоуправления. На основе статей 3.13 и 32.13 КоАП РФ диссертант предлагает следующий порядок назначения и исполнения указанного вида административного наказания на уровне субъекта РФ. Полномочиями рассматривать дело об административном правонарушении, за совершение которого санкция административноделиктного закона субъекта РФ предусматривает назначение обязательных работ наделить мировых судей. Виды работ и перечень организаций для отбывания обязательных работ следует определять органам местного самоуправления также, как это осуществляется в отношении наказаний за совершение административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. Например, Постановление Администрации г. Вологды от 06.03.2015 № 1602 «О внесении изменений в Перечень организаций для отбывания наказания лицами, осужденными к обязательным работам...»[109]. Контроль за исполнением наказания (учет лиц, которым назначены обязательные работы, разъяснение порядка и условий отбывания наказания, контроль поведения указанных лиц, суммарный учет отработанного времени) также следует возложить на администрацию муниципального образования.

Затем хотелось бы остановиться на способе совершенствования законодательства об административных правонарушениях, предложенного кандидатом юридических наук Т.В. Редниковой[110]. Ученый предлагает наряду с предупреждением и административным штрафом ввести альтернативные санкции и в необходимых случаях шире использовать приостановление деятельности и конфискацию орудий и средств совершения правонарушения. Так как Т.В. Редникова ведет исследование в сфере законодательства субъектов РФ об экологических правонарушениях, речь о конфискации идет в отношении незаконно добытых природных ресурсов. Кроме того, указанный выше автор предлагает в регионах с несколькими крупными промышленными центрами уделять внимание регулированию ответственности за нарушение порядка обращения с экологической информацией, усилению ответственности должностных и юридических лиц. Вполне очевидно, что следует согласиться с Т.В. Редниковой, так как формированию регионального законодательства по борьбе с экологическими правонарушениями, то есть принятию дополнительных к существующим федеральным мерам защиты природы, необходимо уделять особое внимание. Это именно те составы, которые непосредственно отражают особенности и специфику регионов. Они раскрываются по ряду показателей: запасы природных ресурсов, степень антропогенного воздействия, уровень загрязнения, наличие особо охраняемых территорий или зон экологического бедствия. Кроме того, это те факторы, которые первоначально влияют на жизнь, здоровье и благополучие населения региона, поэтому меры по усилению ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере следует расширять и увеличивать.

В качестве вывода автор отмечает, что реализация конституционных установлений о формировании Российского правового государства непосредственно связывается с активным участием в этом процессе федерального, регионального и местного уровней. Наиболее продуктивным является взаимодействие указанных структур в сфере совместного ведения. Одно из направлений такого сотрудничества - совместное нормативное правовое решение вопросов административного и административно-процессуального законодательства. В цепи этапов такой работы ведущее место занимает развитие российского законодательства об административных правонарушениях, путем расширения перечня охраняемых в регионе объектов, введения новых составов административных правонарушений ввиду развития федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации, уточнения размера санкций и расширения видов административных наказаний.

В тоже время, по мнению автора, новым подходом к вопросу совершенствования регионального законодательства об административных правонарушениях может быть значительное повышение интенсивности законотворческой деятельности депутатов представительных органов субъектов Федерации. Комитетам по государственно-правовой деятельности, законности и правам человека региональных парламентов необходимо создавать рабочие группы по подготовке предложений о внесении изменений в административно-деликтный закон субъекта Федерации. Автору видится правильным в состав указанной рабочей группы включить депутатов-членов комитета по государственно-правовой деятельности, законности и правам человека представительного органа региона; работников аппарата парламента субъекта РФ; представителей высшего органа исполнительной власти региона, прокуратуры субъекта Федерации, территориальных органов Минюста и МВД России, муниципальных образований. Кроме того, к участию в деятельности рабочей группы следует привлечь и других специалистов с учетом отраслевой направленности обсуждаемых вопросов.

Рассмотрение положений регионального законодательства об административных правонарушениях в рамках деятельности рабочих групп обеспечит наиболее качественную подготовку и всестороннее обсуждение предложений по внесению изменений в законы субъектов РФ. При окончательной формулировке предложений необходимо максимально, по возможности, учитывать позиции всех заинтересованных сторон. Между тем, работу с региональным законодательством об административных правонарушениях необходимо поставить на системную основу. Тем самым названной рабочей группе в течение всего парламентского года нужно осуществлять фактически «нулевое чтение» и предварительное рассмотрение соответствующих законопроектов и законодательных предложений, подготовленных в самом представительном органе субъекта РФ или поступивших от других заинтересованных органов. Такое рассмотрение позволит уже на стадии подготовки законопроектов устранить имеющиеся недостатки, подготовить качественное обоснование, а также учитывать возможные проблемы практического применения будущего закона. Практика законотворческого процесса также подтверждает необходимость обязательного выяснения позиции органов местного самоуправления при рассмотрении вопросов в сфере законодательства об административных правонарушениях. В этой связи заседание рабочей группы не может и не должно проходить без участия представителей органов местного самоуправления.

В заключении отметим, что принятие и введение в действие КоАП РФ стало катализатором заметного правового прорыва в правотворческом процессе субъектов РФ в сфере совершенствования законодательства об административных правонарушениях. Актуальность этого процесса, сопутствующие ей пробелы и проблемность оставляют справедливыми мнения ученых- административистов и практиков-правоприменителей на отстаивание в названной сфере теоретических исследований и необходимость их активизации.

<< | >>
Источник: Васильева Яна Валерьевна. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ (ПО МАТЕРИАЛАМ СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА) Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме §2. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях:

  1. $ 2. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание.
  2. 2.1 Соответствие законодательства субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству
  3. § 1. Конституционная модель распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
  4. 1.1. Понятие и виды налоговых споров, рассматриваемых в Российской Федерации
  5. 2.1. Организационное обеспечение механизма разрешения налоговых спо­ров в Российской Федерации
  6. §1. Законодательство об административных правонарушениях как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
  7. §2. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях
  8. §3. Виды нормативных правовых актов, принимаемых субъектами
  9. § 1. Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации
  10. § 2. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации
  11. § 3. Административные комиссии в субъектах Российской Федерации как органы административной юрисдикции
  12. § 3. Виды административных правонарушений, посягающих на экономические отношения, и проблемы их квалификации
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -