<<
>>

§ 3. Анализ соотношения частных и публичных интересов в негосударственном секторе экономики

Категория «интерес» имеет многослойный характер, а категория «экономический интерес» во все времена имела краеугольное значения для общества, государства и отдельно взятого человека.

В этой связи вопрос о соотношении частноправовых и публично-правовых интересов в

негосударственном секторе экономики требует особого рассмотрения для развития административно-правовых средств, направленных на гармонизацию различного рода интересов и минимизацию экономических конфликтов. Именно с этих позиций осуществляется исследование обозначенного вопроса.

Как отмечает М. В. Дудиков применительно к предмету своего исследования, «публичные интересы по содержанию представляют собой единство экономических, социальных и экологических интересов общества и государства»[617]. С такой точкой зрения вполне можно согласиться. Но в то же время отметим, что обеспечение публичных интересов, в какой бы сфере государственного управления это не происходило, в конечном итоге это должно заканчиваться соблюдением интересов отдельно взятого гражданина. В сфере правового регулирования экономики необходимо идти по пути обеспечения частных интересов через обеспечение интересов публично-правового характера. Только такая последовательность может помочь сделать экономику социально ориентированной, а также поставить во главу угла экономическое и социальное благополучие гражданина. Исходя из этого, соотношение частноправовых и публично-правовых интересов в негосударственном секторе экономики является аксиомой административно-правового регулирования рыночной экономики, где по природе своей основное бремя хозяйственной деятельности ложится на плечи частных хозяйствующих субъектов, а государству приходится учитывать и интересы последних, и публично-правовые приоритеты.

На необходимость учета как государственных, так и частных интересов при регулировании негосударственного сектора экономики обращает внимание Т.

Я. Хабриева, которая отмечает, что существует онтологическая связь и зависимость эффективности административной процедуры от успеха гармонизации в ней частных и публичных интересов[618].

Указанная проблема характерна практически для любой сферы административно-правового регулирования, где вмешательство государственной власти сталкивается с основными правами и свободами человека и гражданина (в том числе и хозяйствующего субъекта). Напомним, что реализация прав частного хозяйствующего субъекта негосударственного сектора экономики в сфере хозяйственной деятельности отнесена Конституцией РФ именно к реализации прав и свобод человека, так как свобода предпринимательской деятельности и гарантии частной собственности относятся Основным законом российского правопорядка к таковым, и даже к основам конституционного строя России (ст. 8 Конституции РФ).

В свою очередь, с целью обеспечения прав и свобод других субъектов права, а также иных конституционно-правовых ценностей органы государственной власти также призваны налагать на указанных субъектов права определенные обязательства, что приводит к необходимости соблюдения данными субъектами публично-правовых ценностей в рамках их хозяйственной деятельности. Таким образом, в рамках регулирования деятельности частных хозяйствующих субъектов негосударственного сектора экономики учитывается совокупность данных интересов. Точнее сказать, административно-правовое регулирование позволяет здесь обеспечить соблюдение их баланса посредством разрешения субъектам негосударственного сектора экономики преследовать реализацию их собственных интересов, которая заключается в получении прибыли, а также накладывать на них отдельные обязанности, которые необходимы для соблюдения последними в рамках своей деятельности прав других лиц и публично-правовых интересов[619].

Принимая во внимание тот факт, что в рамках рыночной экономики соседствуют два сектора экономики (государственный и частный), вопрос соотношения данных секторов для реализации публично-правовых интересов в деятельности субъектов негосударственного сектора экономики является наиболее важным.

Как отмечет Ю. А. Тихомиров, «государственная, хозяйственная и иная деятельность связана с большим количеством правовых актов. Ее основу должен определять закон, который вводит общие правила и нормы правомерного поведения с присущим им публичным интересом. Публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отдельный от интересов граждан, корпораций, общества. Публичный интерес есть общенациональный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе»[620].

Применительно к предмету нашего исследования соотношение частных и публичных интересов, является ключевой проблемой. В связи с этим соответствующий вопрос имеет первостепенное значение. Именно его рассмотрение позволяет определить, каков объем бремени публичных интересов может быть возложен на негосударственный сектор экономики. Так, в либеральном типе экономики, где государственный сектор сведен к минимуму, частный сектор опосредованно реализует публично-правовые интересы, тогда как в социально ориентированном типе экономики они по большей части реализуются с помощью государственных субъектов экономики, а на частных субъектов экономики реализация публично-правовых интересов возлагается лишь субсидиарно.

Единого подхода к определению частного сектора экономики и соотношению частных и публичных интересов в экономике не существует. Так, в государствах с наиболее либеральной экономикой (США) частный сектор экономики является наиболее обширным, а государственный — коррелятивно ограничен. Более того, вмешательство государства в регулирование частноправовых интересов в таких экономиках значительно ограничено. Как следствие, реализация публично-правовых интересов здесь осуществляется частным сектором посредством рыночных механизмов, а его контроль и регулирование со стороны государства довольно ограничены[621]. Напротив, в государствах, где частный сектор экономики сведен практически на нет и ограничивается лишь отдельными сделками на индивидуальном уровне, а государственный сектор фактически является монополистом во всех отраслях экономики (СССР, Куба), учет публично-правовых интересов в деятельности частных хозяйствующих субъектов практически не осуществляется за неимением последних.

Следствием отсутствия полноценного негосударственного сектора экономики в государствах с плановым устройством экономики является неразвитость правовых гарантий частноправовых интересов (например, отсутствие полноценных гарантий частной собственности) и отсутствие обязательств по соблюдению публично-правовых интересов негосударственным сектором экономики, которые здесь полностью обеспечиваются субъектами государственного сектора экономики[622].

Аксиомой является утверждение о том, что основным интересом частных субъектов хозяйственной деятельности является извлечение прибыли, то есть основным интересом субъектов негосударственного сектора экономики является удовлетворение собственных, а не общественных (государственных или публично-правовых интересов) интересов[623]. Напротив, государственный сектор экономики в принципе создается для удовлетворения общественных интересов, а извлечение прибыли не является его предназначением. Таким образом, в рамках рыночной экономики соблюдение частноправовых интересов в

негосударственном секторе экономики является основным приоритетом, а реализация публично-правовых интересов осуществляется лишь опосредованно. Конечно же, законодатель может решить отнести ту или иную сферу хозяйственной деятельности к государственному или частному сектору экономики, но его вмешательство ограничено основными правами и свободами частных хозяйствующих субъектов, что не позволяет ему возложить на частный сектор экономики чрезмерное бремя по реализации публично-правовых интересов.

Принципом рыночной экономики является свобода экономической деятельности частных хозяйствующих субъектов, а исключением — государственная монополия на ведение той или иной деятельности. В то же время мало сфер экономической деятельности, где публично-правовые интересы не учитывались бы тем или иным образом. Иначе говоря, несмотря на тот факт, что в рамках рыночной экономики большая часть товаров и услуг производится именно частными хозяйствующими субъектами негосударственного сектора экономики, публично-правовые интересы здесь учитываются в том или ином виде и в той или иной степени.

Публичные интересы, обеспечение которых вменяется частным субъектам негосударственного сектора экономики, очень разнообразны. Речь идет об обеспечении социальных обязательств и защиты прав работника от злоупотреблений со стороны частных хозяйствующих субъектов — работодателей, защиты здоровья населения, защиты окружающей среды и санитарно-биологического благополучия населения и т. п.

Степень интенсивности публично-правового бремени, возлагаемого на частноправовых субъектов, различна и зависит от сферы экономики, а также характера экономической деятельности. Наименее интенсивно публичноправовые интересы в негосударственном секторе экономики представлены в тех сферах жизнедеятельности, где предпринимательская деятельность не затрагивает наиболее важных конституционно-правовых ценностей и прав других граждан. Тем не менее даже в таких сферах жизнедеятельности на частных хозяйствующих субъектов все же возлагается обязательство по соблюдению минимального набора публично-правовых интересов. Например, правовое регулирование розничной торговли предусматривает соблюдение определенных публично-правовых интересов, связанных с необходимостью защиты прав потребителя, прав наемного работника, налогового законодательства и т. п. В свою очередь, отдельные публично-правовые интересы в рамках розничной торговли приобретают важное значение, что, соответственно, требует более серьезного вмешательства государства в регулирование их деятельности посредством создания особых режимов розничной торговли и даже лицензирования такой деятельности.

Так, например, Федеральным законом от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»[624], а также рядом подзаконных нормативных актов (в том числе субъектов федерации и муниципальных образований) введено более интенсивное государственно-правовое регулирование розничной торговли данными видами продукции посредством ее лицензирования. Это сделано с целью обеспечения в деятельности отдельных субъектов негосударственного сектора экономики такой конституционно-правовой ценности, как охрана здоровья населения, обеспечение которой вменено в обязанность органов власти (ст. 41 Конституции РФ).

Таким образом, соблюдение публично-правовых интересов в деятельности частных хозяйствующих субъектов — не только повсеместное явление, но и явление дифференцированное. Законодатель подходит к необходимости соблюдения таких интересов в зависимости от сферы деятельности частного хозяйствующего субъекта и ограничивает ее более интенсивно там, где публичноправовые интересы имеют наибольшее значение, а деятельность субъектов негосударственного сектора экономики может нанести им наибольший урон. Таким образом, в рамках режима регулирования того или иного вида предпринимательской деятельности законодателю и правоприменителю приходится находить баланс между свободой предпринимательской деятельности и соблюдением предпринимателем в рамках своей хозяйственной деятельности указанных публично-правовыхъ интересов.

Отдельным вопросом сочетания публичных и частных интересов в негосударственном секторе экономики выступает сочетание государственного и частного секторов экономики в определенной сфере хозяйства. В отличие от тех видов хозяйственной деятельности негосударственного сектора экономики, где соблюдение публично-правовых интересов осуществляется лишь посредством правового регулирования и контроля предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов (например, розничная торговля), в отдельных отраслях экономики государство наряду с частными хозяйствующими субъектами самостоятельно осуществляет хозяйственную деятельность[625]. Соотношение частноправовых и публично-правовых интересов в негосударственном секторе экономики может выражаться не только в регулировании хозяйственной деятельности субъектов частного сектора экономики, но и в дополнении частных инициатив публичными. Последняя возникает, когда «слабые стороны одного сектора должен компенсировать другой»[626], то есть когда недостаточность частной инициативы в той или иной сфере восполняется государственной инициативой. Такое сочетание государственного и частного секторов экономики в одной и той же отрасли экономической деятельности имеет значение для вопроса реализации публично-правовых интересов частными хозяйствующими субъектами негосударственного сектора экономики.

Существование государственного сектора экономики наряду с частным в той или иной сфере экономики, которое по природе своей существует только в отсутствие монополии первого из них, возможно в силу конституционного обязательства государства по обеспечению населения, например, социальными услугами. Тогда как частный сектор экономики существует здесь в силу отсутствия ограничений на ведение хозяйственной деятельности, выражающейся в отсутствии государственной монополии. Таким образом, негосударственный сектор экономики дополняет инициативы государственного и способствует реализации публично-правовых интересов опосредованно, то есть путем реализации собственных целей, которые заключаются в получении прибыли. В таких секторах экономики частные субъекты хозяйственной деятельности в реальности преследуют не только собственные «эгоистичные» интересы, выражающиеся в получении прибыли, но и косвенно также реализуют и публично-правовые интересы. Точнее сказать, что они преследуют все-таки лишь собственные цели личного обогащения, но сам вид хозяйственной деятельности, который они осуществляют, по природе своей относится к публично-правовому интересу.

Рассмотрим конкретный пример предоставления образовательных услуг. В соответствии с Конституцией РФ образование является правом гражданина (п. 1 ст. 43), а общедоступность и бесплатность отдельных видов образования (п.п. 2 и 3 ст. 43) предполагают, что на государстве лежит обязанность по его предоставлению[627]. Более того, безвозмездность здесь предполагает отсутствие возможности получения выгоды за предоставление услуг по образованию, которая является основным признаком предпринимательской деятельности частных хозяйствующих субъектов. Иначе говоря, услуги по образованию в первую очередь рассматриваются как «общественно значимое благо, осуществляемое в интересах человека, семьи, общества и государства», а не как предпринимательская деятельность. При этом Конституция РФ «поддерживает различные формы образования и самообразования» (п. 5 ст. 43), а Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[628] (далее — Закон об образовании) предусматривает возможность предоставления данных услуг «индивидуальными предпринимателями, осуществляющими образовательную деятельность» (ст. 32 Закона об образовании). Таким образом, образовательные услуги являются не только социальной обязанностью государства (относятся к государственному сектору экономики), но и предпринимательской деятельностью (относятся к частному сектору экономики). Иными словами, услуги по образованию являются одним из примеров тех отраслей экономики, где деятельность осуществляется как государственными, так и частными субъектами экономики.

Отличие двух секторов образовательной отрасли экономики заключается в методе их финансирования: частные образовательные учреждения

финансируются за счет средств «клиентов» (физических лиц) по договорам об оказании платных образовательных услуг (ст. 101 Закона об образовании), так как деятельность по предоставлению данных услуг является предпринимательской, тогда как в случае с государственными образовательными учреждениями финансирование происходит за счет бюджетных средств (бюджетных ассигнований), а их количество не связано с качеством и количеством предоставляемых услуг (ст. 99 Закона об образовании)[629].

Тем не менее, если учесть, что природа услуг, предоставляемых в данном случае государственными и частными предприятиями, идентична, то, как мы

отметили, можно утверждать, что в данных случаях частные предприятия способствуют реализации не только своих частноправовых интересов, но и опосредованно преследуют публично-правовые интересы. Следствием такой особенности деятельности частных хозяйствующих субъектов данного сектора экономики является возможность осуществления государством своих социальных обязательств посредством деятельности частных хозяйствующих субъектов. Поэтому социальные обязательства государства в данной сфере хозяйственной деятельности могут быть осуществлены на более выгодных для государства условиях, а применение различных мер поддержки и стимулирования деятельности частных субъектов в данной сфере экономики могут стать эффективным средством реализации таких обязательств государства. В то же время к частным субъектам данного сектора экономики применяются особые принципы регулирования, а их деятельность либо лицензируется, либо предполагает прохождение аккредитации, так как деятельность частных субъектов данного сектора экономики способствует реализации одного из основных прав граждан — права на образование[630].

Такой подход к разделению различных отраслей экономики на частный и государственный секторы характерен не только исключительно для сферы образовательных услуг, он широко применяется в тех областях хозяйства, которые принято относить к социальным сферам экономики. К примеру, такое сочетание публичного и частного секторов экономики можно встретить в такой сфере экономики, как здравоохранение[631]. Соответственно, в практике деятельности частных субъектов негосударственного сектора здравоохранения, как и в других социальных сферах экономики, будут применяться аналогичные принципы, а верный подход к регулированию их деятельности может способствовать реализации социальных обязательств государства посредством деятельности частных субъектов негосударственного сектора экономики.

В современном административном праве, регулирующем общественные отношения в рамках рыночной экономики, можно обнаружить отдельные инструменты и институты, которые сочетают в себе публичные и частные интересы на основе принципов взаимовыгодности, то есть «баланса интересов»[632]. Речь идет об отдельных инструментах и институтах, на основе которых организуется сотрудничество органов государственной власти и хозяйствующих субъектов негосударственного сектора экономики. Имеется в виду административно-правовой договор, регулирующий взаимодействие публичных и частных субъектов.

Стоит отметить, что административно-правовой договор основывается на принципе равенства сторон, что позволяет учесть как интересы публичных субъектов, так и субъектов негосударственного сектора экономики. Применение горизонтальных договорных отношений позволяет учесть интересы последних, что предполагает сотрудничество с государством на выгодных условиях и реализацию их основной цели — получение коммерческой выгоды, а также позволяет учесть интересы органов власти, которые реализуют с помощью частных субъектов социальные обязательства на наиболее выгодных для государства условиях. Таким образом, формы взаимодействия публичных и частных хозяйствующих субъектов, такие как государственный заказ[633] и концессионное соглашение[634], являются взаимовыгодными формами

сотрудничества, в рамках которых осуществляется реализация как публичноправовых, так и частноправовых интересов.

Рассмотрим сферы деятельности, в которых применяется, например, концессионное соглашение, чтобы понять, что посредством данного юридического инструмента частные хозяйствующие субъекты

негосударственного сектора экономики реализуют публично-правовые интересы. Так, в соответствии с Законом о концессионных соглашениях объектом такого соглашения являются: автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, объекты железнодорожного транспорта; морские и речные порты; аэродромы, объекты единой системы организации воздушного движения; гидротехнические сооружения; объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии; системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства; метрополитен; объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма; объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социальнокультурного и социально-бытового назначения (ст. 6). Большинство из указанных объектов либо являются естественными монополиями, либо по своей природе организационно сложны или экономически нерентабельны. А поэтому и не имеют для частного инвестора существенного интереса. Иначе говоря, они являются публично-правовыми как по своей природе, так и по характеру услуг, которые они предоставляют, а их обеспечение в принципе может быть осуществлено лишь публично-правовыми субъектами. В то же время в целях сокращения государственных расходов и эффективного управления такими объектами они передаются частным субъектам посредством концессионного соглашения.

Частноправовые субъекты, предоставляющие за вознаграждение тот или иной вид услуг, предоставляемый обычно публично-правовыми субъектами, реализуют в рамках своей деятельности как свои частноправовые интересы, так и публично-правовые интересы. Передача таких объектов в управление либо их строительство частными субъектами экономики позволяет им реализовать как собственные интересы, которые заключаются в извлечении из хозяйственной деятельности прибыли, так и способствовать реализации публично-правовых интересов[635].

В чем-то аналогична и природа государственного заказа. Напомним, что в соответствии с Законом о контрактной системе в сфере закупок правовыми отношениями в сфере государственного заказа являются отношения, связанные с

размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, заключаемые между бюджетным учреждением и частным хозяйствующим субъектом. Иначе говоря, посредством данных договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг обеспечиваются публично-правовые интересы (государственные нужды и муниципальные нужды), а их конкретная реализация осуществляется посредством деятельности частных хозяйствующих субъектов. Таким образом, данный институт права служит удовлетворению публичноправовых потребностей посредством деятельности частных хозяйствующих субъектов, а последние реализуют в своей деятельности публично-правовые интересы опосредованно.

В рамках государственного заказа частные субъекты хозяйственной деятельности, реализуя свои собственные интересы, которые заключаются в получении прибыли, участвуют и в реализации публично-правовых интересов. Как и в случае с концессионным соглашением, публично-правовые интересы реализуются здесь за счет существования конкуренции между частными субъектами негосударственного сектора экономики, так как публично-правовые субъекты посредством торгов, аукционов и т. п. могут приобрести необходимые для своих нужд услуги и товары по более выгодным для себя ценам[636]. В свою очередь, интерес частных хозяйствующих субъектов реализуется здесь на основе классических принципов рыночной экономики, так как заказчик и стоимость услуг и товаров здесь определяются в рамках конкурентной среды.

Какими бы ни были формы реализации публично-правовых интересов в деятельности частных хозяйствующих субъектов негосударственного сектора экономики — как посредством их автономной деятельности в случае предоставления услуг, аналогичных тем, которые предоставляются государственными учреждениями (например, образовательные, медицинские услуги), так и в случае форм непосредственного взаимодействия таких субъектов с публично-правовыми субъектами (например, госзаказ, концессионное соглашение) — они позволяют публично-правовым интересам реализоваться на более выгодных условиях, не ущемляя при этом и частноправовые интересы. Заинтересованность государства во взаимодействии с частными субъектами хозяйственной деятельности в рыночных условиях в первую очередь заключается в минимизации государственных расходов при реализации публичных интересов за счет заинтересованности в сотрудничестве самих частных субъектов негосударственного сектора экономики. По вполне объективным причинам в условиях конкуренции, характерной для свободного рынка, частный сектор экономики может предоставить более качественные товары и услуги по наиболее низким ценам, чем представители государственного сектора экономики. Как следствие, прибегнув к помощи частного сектора экономики, государство при реализации своих социальных и экономических обязательств может: сократить государственные расходы на них, что является особенно значимым сегодня, в период сокращения поступлений в бюджеты публично-правовых субъектов; улучшить качество социальных товаров и услуг; а также стимулировать инвестиции в частный сектор экономики.

В то же время более эффективная реализация публично-правовых интересов посредством деятельности субъектов негосударственного сектора экономики предполагает приложение ряда усилий со стороны государства. Необходимо помнить, что деятельность частных субъектов негосударственного сектора экономики реализуется с одной целью — получить выгоду. Как следствие, публично-правовые субъекты экономики не могут возложить на частных субъектов чрезмерное бремя по реализации публично-правовых интересов. Нужно учитывать частноправовые интересы хозяйствующих субъектов негосударственного сектора экономики, которые участвуют в реализации публично-правовых интересов, как в тех сферах экономики, где государство, по сути, конкурирует с частными субъектами посредством самостоятельного ведения хозяйственной деятельности, так и в тех, где государство сотрудничает с частными субъектами негосударственного сектора экономики.

<< | >>
Источник: САИДОВ Заурбек Асланбекович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Москва —2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Анализ соотношения частных и публичных интересов в негосударственном секторе экономики:

  1. Оглавление
  2. Введение
  3. § 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики
  4. § 1. Общая характеристика механизма административно-правового регулирования экономики
  5. § 2. Частные интересы в экономике и специфика административноправового воздействия на них
  6. § 3. Анализ соотношения частных и публичных интересов в негосударственном секторе экономики
  7. Библиографический список
  8. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -